推进新时代自然灾害防治改革与发展的思考——浅析习近平防灾减灾救灾思想的科学内涵与时代价值

焦贺言 程永

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足于建设中国特色社会主义伟大实践，提出许多防灾减灾救灾思想的新观点、新论断、新要求，做出了一系列重要部署，逐渐形成了完整的、具有强烈时代感的、独具特色的防灾减灾救灾思想，对于深入理解习近平新时代中国特色社会主义思想，提高自然灾害防治水平具有重要意义。

1 当前防灾减灾救灾的现状与社会背景

1.1 防灾减灾救灾现状与全面建成小康社会

目前我们处在“两个一百年”的历史交汇期，防灾减灾救灾还面临诸多新形势、新任务与新挑战，与全面建成小康社会还有许多不适应的地方：一是灾害形势复杂多变。极端天气及其次生衍生灾害增加、破坏性地震频发，自然灾害的突发性、异常性和复杂性有所增加。二是重救灾轻减灾思想还比较普遍，防灾减灾救灾基础依然薄弱，一些城市高风险、不设防的状况尚未根本改变，一些革命老区、边疆地区抵御自然灾害的能力仍显薄弱，因灾致贫、返贫等问题尤为突出。三是防灾减灾救灾体制机制与社会治理能力需求不完全适应，自然灾害的立法滞后、能力建设存在短板、社会力量救援尚未得到充分发挥、宣传教育不够深入。四是国际防灾减灾救灾合作对我国防灾减灾救灾能力的要求。国际社会普遍认识到防灾减灾救灾与经济社会发展、全球气候变化、消除贫困的关系。防灾减灾救灾是全人类的共同任务，作为最大的发展中国家，国际社会更加期待我国在防灾减灾救灾领域发挥更大作用。

1.2 防灾减灾救灾现状与社会主要矛盾的转变

十九大对我国社会主要矛盾进行了最新界定，指出我国社会主要矛盾转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间”。十九大对主要矛盾的界定既是对40年改革开放历史成就的总结，也是对未来发展目标的准确定位。防灾减灾救灾水平存在不平衡、不充分的地方，也存在与经济社会、人民需求不适应的地方。主要矛盾要求自然灾害防治工作以更宽的视野谋划新时代自然灾害防治工作，牢固树立新发展理念，树立“人与自然是生命共同体的意识，坚持以防为主、防抗救相结合的基本方针”[1]，实现自然灾害防治工作格局由被动到主动的根本性转变。一要以总体国家安全观的高度来定位国家综合防灾减灾工作，将自然灾害防治工作纳入到传统安全与非传统安全相协调的大视野中，维护好国家的安全和发展利益。二要以提升社会治理能力的立场来强化自然灾害防治能力建设，为社会主义现代化建设保驾护航。三要将自然灾害防治能力建设纳入共建共治共享的社会治理格局。四是以体制机制改革为完善适合经济社会发展的自然灾害防范应对格局。十八大以来自然灾害形势仍然复杂严峻，自然灾害防治体系发展不平衡、不充分的问题比较突出，成为制约自然灾害防治工作质量提升的瓶颈，深化自然灾害防治体制机制改革成为提升自然灾害防治工作质量的关键。

1.3 防灾减灾救灾现状与党的执政要求

防灾减灾救灾工作是衡量中国共产党执政领导力、执行力、动员力的一个重要方面。作为执政党要切实提高自然灾害应对防范能力，切实维护人民群众利益和生命财产安全，为全面建成小康社会提供坚实基础。

七十年成绩证明，中国共产党执政取得了举世瞩目的成就，但是由于环境的变化，仍然面临很多难题，对党的执政能力提出了更高的要求。我国防灾减灾救灾工作还存在诸多“短板”，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，实现从以减少灾害损失为核心的灾害治理模式向以减轻灾害风险为核心的灾害治理模式转变，不断满足人民日益增长的安全需要。

2 习近平新时代防灾减灾救灾思想的主要内容

2.1 “人民立场”是习近平新时代防灾减灾救灾思想的指导思想

坚持以人民为中心就是坚持人民立场。“发展依靠人民、发展成果由人民共享，归根到底是要让人民群众有更多获得感”[2]，人民立场是中国共产党人在任何情况下都从人民利益高于一切的立场上看待问题。这是中国共产党区别于其他政党的根本标志、根本立场。习近平以人民为中心的思想，对于提高防灾减灾救灾水平具有重要意义。

从四川芦山地震到云南鲁甸地震，再到阳县山体滑坡；从鲁山县特大火灾到茂县特大山体滑坡，再到盐城龙卷风冰雹特别重大灾害；从米沙子特别重大火灾事故到天津爆炸事故，再到长江黄河洪涝灾害……，每一次，习近平总书记多次强调牢固树立以人民为中心的思想，“全力组织开展抢险救灾工作”、“要把抢救人员放在第一位”，“尽最大努力减少人员伤亡”。防灾减灾救灾事关人民群众生命财产安全，事关全面建成小康社会，在服务和保障经济平稳健康发展和社会和谐稳定中，地位特殊，责任重大。习近平新时代防灾减灾救灾思想昭示着中国共产党初心和使命，体现中国共产党人的价值取向，是唯物史观的根本原则。

2.2 “灾害的基本国情” 是习近平新时代防灾减灾救灾思想的主要依据

关于防灾减灾基本国情的认识，是习近平防灾减灾救灾思想的主要依据。我国灾害种类多，除现代火山活动外，几乎所有自然灾害都在中国出现过；灾害分布地域广，全国各地均不同程度受到自然灾害影响，气象、地震、地质、海洋等自然灾害严重的地区占全国人口总数的一半，“各省均发生过5级以上的破坏性地震，滑坡、泥石流、山体崩塌等地质灾害频繁发生”[3]。受季风气候影响，东部沿海地区平均每年约有7个热带气旋登陆；仅地震灾害，“1949年以来100多次破坏性地震袭击了22个省，造成37万余人丧生，占全国各类灾害死亡人数的54%”[4]。

习近平总书记在2016年视察唐山时把自然灾害严重上升到基本国情高度来认识，指出，“我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重，这是一个基本国情”[5]，在2018年中央财经委员会第三次会议上，习近平对此再次强调，体现了习总书记对我国自然灾害的准确把握和科学判断。

2.3 “建立高效科学的自然灾害防治体系，提高全社会自然灾害防治能力”是习近平新时代自然灾害防治思想的根本目标

人类文明的演变始终伴随着与自然灾害的抗争，从黄河之“害”变黄河之“治”，从唐山重生到汶川蝶变，体现了防灾减灾救灾能力不断提高，防治体系和防治能力现代化逐步推进。“建立高效科学的自然灾害防治体系，提高全社会自然灾害防治能力”是习近平新时代自然灾害防治思想的根本目标。党的十八大以来，应急响应启动116次，116个救灾应急工作组赴灾区指导协助开展救灾工作，下拨自然灾害生活补助451.96亿元，救助受灾群众7000多万人（次），有效应对了四川芦山、九寨沟地震、云南鲁甸地震、“威马逊”“尼伯特”“莫兰蒂”“天鸽”台风、江苏盐城龙卷风冰雹、四川茂县特大山体滑坡以及南方严重暴雨洪涝灾害等一系列重特大自然灾害，切实保障了受灾群众基本生活。

在喜说成绩的同时不能忽视“防灾减灾救灾体制机制不完善、灾害信息共享和防灾减灾救灾资源统筹不足、重救灾轻减灾思想比较普遍、防灾减灾宣传教育不够普及等问题”[1]，我国防灾减灾救灾能力总体还比较弱，主要体现在：一是纵向集权、横向自治的管理体制，严重影响了防灾减灾救灾的效率；二是民间组织在防灾减灾救灾中的作用的体制、机制还不完善。地震、水灾、重大火灾爆炸、大规模恐袭等，没有强有力机构的指挥和系统处置，是很难达到相对较佳效果的，应急管理部的组建是一种资源的整合，有利于及时有效处理突发事件，也可以进行综合性防灾救灾，更加符合应急管理科学规律。

习近平强调“增强抵御和应对自然灾害能力，以防为主、防抗救相结合的方针，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，全面提高全社会抵御自然灾害的综合防范能力”[5]。2016年到河北唐山考察时，要求“进一步增强忧患意识、责任意识，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力”[8]。2018年中央财经委员会第三次会上，习近平发表重要讲话强调，“要建立高效科学的自然灾害防治体系，提高全社会自然灾害防治能力，为保护人民群众生命财产安全和国家安全提供有力保障”[6]。习近平总书记关于应对自然灾害的指示，体现了应对自然灾害的目标，从“灾后”向“灾前”的理念转变，对于建立高效科学的防灾减灾救灾体系，提高全社会防灾减灾救灾能力具有现实的指导作用。

2.4 “九个坚持、三个转变” 是习近平新时代防灾减灾救灾思想的基本战略。

2016年7月，习近平在唐山地震40年之际，首次提出能力 “两个转变、三个坚持”的基本战略，“坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，……全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力”[7]。2018年10月习近平总书记把提高防灾减灾救灾能力与“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局相结合，深刻阐述防灾减灾救灾能力的重要意义，提出“九个坚持”，即“以人民为中心的发展思想，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态救灾和非常态救灾相统一，强化综合减灾、统筹抵御各种自然灾害。要坚持党的领导，形成各方齐抓共管、协同配合的自然灾害防治格局；坚持以人为本，切实保护人民群众生命财产安全；坚持生态优先，建立人与自然和谐相处的关系；坚持预防为主，努力把自然灾害风险和损失降至最低；坚持改革创新，推进自然灾害防治体系和防治能力现代化；坚持国际合作，协力推动自然灾害防治”[7]。

从“两个坚持”到“五个坚持的基本原则”，再到“九个坚持”体现了习近平新时代自然灾害防治思想的不断完善。“九个坚持”、“三个转变”体现了防灾减灾救灾工作在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中的重要作用，构成了习近平新时代防灾减灾救灾思想的基本战略。

2.5 “九大重点工程” 是习近平新时代防灾减灾救灾思想的重要举措

提高防灾减灾救灾能力，要增强关键领域的实力。灾害监测预警能力、防范巨灾风险的能力、综合灾害风险信息服务能力、全球合作防范环境风险能力、灾后恢复重建能力以及灾害管理等还存在薄弱环节，与全面建成小康社会的需要还不吻合，“九大重点工程”是习近平新时代防灾减灾救灾思想的重要举措，是防灾减灾救灾能力提升的有力支撑。

在唐山考察时，习近平总书记对防灾减灾救灾工作指出了方向，明确了措施。 2018年10月中央财经委员会第三次会议上，针对关键领域和薄弱环节，提出九项重点工程，“要实施灾害风险调查和重点隐患排查工程，掌握风险隐患底数；实施重点生态功能区生态修复工程，恢复森林、草原、河湖、湿地、荒漠、海洋生态系统功能；实施海岸带保护修复工程，建设生态海堤，提升抵御台风、风暴潮等海洋灾害能力；实施地震易发区房屋设施加固工程，提高抗震防灾能力；实施防汛抗旱水利提升工程，完善防洪抗旱工程体系；实施地质灾害综合治理和避险移民搬迁工程，落实好“十三五”地质灾害避险搬迁任务；实施应急救援中心建设工程，建设若干区域性应急救援中心；实施自然灾害监测预警信息化工程，提高多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力；实施自然灾害防治技术装备现代化工程，加大关键技术攻关力度，提高我国救援队伍专业化技术装备水平”[8]。九大重点工程涉及面广、针对性强，从摸清底数，到预警能力；从保护修复，到避险搬迁，对提升防灾减灾救灾能力，确保受灾地区社会稳定、人心安定，具有重要意义。

2.6 法治建设是习近平新时代防灾减灾救灾思想的基本保障

“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理。要善于运用法治思维和法治方式进行治理，要强化法治意识”。对于建设社会主义法治国家,习近平总书记做出了很多论述。目前我国灾害防治法律体系不健全，防灾减灾救灾基本法缺失，不同灾种的治理也缺少统一的安排，“法治防灾”没有发挥应有的效果，实践中存在“一事一法”、立法空白、实效性不足等特点。如《防震减灾法》规定的监测预报、灾害预防、地震应急、震后救灾与重建等内容，缺乏可操作性，特别是在工程抗震设防监管方面存在薄弱环节,相关应急预案和技术标准配套滞后于防灾减灾救灾需求。《突发事件应对法》,对维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序具有重要意义，但应对责任刚性不够、部分责任的规定不够周密、责任主体有所缺失等问题,影响了该法的实施效果。

3 新时代防灾减灾救灾改革与发展的思考

“自然灾害防治是人类生存发展的永恒主题”“我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，一部中华文明史也是中华民族抗灾救灾史”。党的十八大以来，习近平为解决自然灾害防治面临的难题和挑战，站在人类历史发展进程的高度，准确把握自然灾害规律和人类社会发展规律，分析防灾减灾救灾与经济建设和社会发展的辩证关系，从历史唯物角度深化了对防灾减灾救灾的历史性、规律性认识，具有划时代的历史意义，充分体现了习近平总书记深邃的哲学思想、辩证思维，彰显了习近平总书记构建人类命运共同体的全球视野、世界胸怀和大国担当。

习近平防灾减灾救灾思想是以习近平为总书记的党中央在新的历史条件下，为解决中国当前防灾减灾救灾面临的一系列难题而从历史经验和现实需要的高度出发，提出的一系列关于进一步防灾减灾救灾的新思路、新提法和新论断。这些思想内容丰富，涵盖面广，既阐明了全面防灾减灾救灾的指导思想、主要依据、重要举措等，又描绘了全面防灾减灾救灾的目标和蓝图，还合理布局了防灾减灾救灾的保障措施等，构成了防灾减灾救灾工作的总体布局。这些思想回应在新的历史条件下防灾减灾救灾工作为什么要提升防灾减灾救灾能力、怎样提升防灾减灾救灾能力等重大理论问题和现实问题。因此，习近平新时代防灾减灾救灾思想作为新时代中国特色社会主义理论的最新发展，是党和人民在新的历史起点上做好防灾减灾救灾工作的行动指南，它将有力地指导着防灾减灾救灾能力不断提升,如在基本战略上提出“九个坚持”“三个转变”等；在基本举措上强调“九大重点工程”……这些思想既是防灾减灾救灾的指导，也是提升全社会防灾减灾救灾能力的有效措施。

推进新时代防灾减灾救灾改革与发展,一是要围绕“预防、治理、救援”继续深化体制机制改革，建立既适应我国国情，又切实提高防灾减灾救灾实际的体制机制。应急管理部成立以来，省、市也相继成立应急管理厅、局等，但是体制机制改革不是简单的“改名字、换牌子”，而是一次全新的再造、重建，因此要坚持优化、协同、高效的原则，处理好统与分的关系，界定好防与救的职责；同时加强职能的融合和重塑，优化组织结构和运行机制，把分散体系变成集成体系，把低效资源变成高效资源。

二是要加强应急管理人才培养。当前防灾减灾救灾人才在数量或质量上不能满足当前防灾减灾救灾工作需求，与发达国家相比尚有差距的领域的人才是我国防灾减灾救灾人才培养的重点。

三是要加强应急管理相关科学研究。科技支撑是防灾减灾救灾工作的长效机制。中共中央国务院《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，要求加强基础理论研究和关键技术研发，着力揭示重大自然灾害及灾害链的孕育、发生、发展、演变规律，分析致灾成因机理。推进大数据、云计算、地理信息等新技术新方法运用，提高灾害信息获取、模拟仿真、预报预测、风险评估、应急通信与保障能力。通过国家科技计划（专项、基金等）对符合条件的防灾减灾救灾领域科研活动进行支持，加强科技条件平台建设，发挥现代科技作用，提高重大自然灾害防范的科学决策水平和应急能力。完善产学研协同创新机制和技术标准体系，推动科研成果的集成转化、示范和推广应用，开展防灾减灾救灾新材料新产品研发，加快推进防灾减灾救灾产业发展。

四是要健全应急管理法律法规，逐步形成规范各类自然灾害防治的法律体系。要根据预防和处置自然灾害需要，抓紧做好有关法律法规草案和修订草案的起草工作，以及有关规章、标准的修订工作。

五是要充分发挥民间组织与政府合作。应急管理工作的复杂性及民间组织的灵活性、志愿性、实操性、专业特长等优势，决定了民间组织就是一支重要的不可或缺的力量。因此一方面要提高对民间组织的认可度，有必要向民间组织提供一些专业性的培训和支持，各取所长，积极配合。同时建立与民间组织的合作机制、风险分担机制，将民间组织工作纳入防灾减灾救灾工作框架，树立协同作战的理念，促进民间救援队伍的良性发展。