机场航空器应急救援能力提升建议与策略

熊康昊

近年以来，我国民航己经发生多起航空器应急救援事件，尽管历次救援活动均取得了良好的结果，但都暴露出了不少问题。这些问题虽然在表现形式上有很大差异，但是问题根源基本一致。需要从应急准备的角度，系统分析和提升。

应急准备是指为了在应急响应时做到高效、协调和快速，而持续循环进行的规划、组织、培训、装备、演练、评估和改进等活动，包括五项工作：应急规划、组织与资源、应急培训、应急演练、评估与改进。这些工作围绕着应急能力，可以形成一个符合PDCA原则的循环，持续改进应急准备工作，提升应急能力[1]。

1 应急规划

1.1 问题分析

第一，未建立统一、标准的应急救援术语体系，容易遗漏、曲解关键信息。

在“2018年8月22日首都航空深圳备降”事件中（以下简称“首都航空事件”），管制员向机场指挥中心传递的是首都航空呼号“神鹿”，而不是标准的公司名称。

第二，关键岗位缺乏相关预案和程序的支撑，关键流程、话术不清晰。

在“2014年2月4日幸福航空郑州机场机头触地”事件（以下简称“郑州机场事件”）中，两位指挥员岗位责任不明晰，各项活动缺乏程序和单据支撑，未能有效沟通指令信息，致使消防队未按标准出动。

第三，预案体系有效性不足，未能实现“纵向到底”。

机场层面和一线操作层面还比较健全，但是中间层级尤其是二、三级部门及关键指挥岗位缺乏预案支撑，导致在“2015年8月24日大连机场跑道侵入”事件（以下简称“大连机场事件”）中，指挥中心反复出现指令错误与混乱，消防车违规驶入跑道的现象。

1.2 能力提升建议与策略

第一，开展应急救援术语标准化建设工作。

术语标准化的重点可放在突发事件类型、航空器部位、救援指令等方面。如可将“救援指令发布”形成标准话术——“原地待命/集结待命/紧急出动+部门名称+具体活动”。

第二，落实应急救援岗位责任制，编制岗位应急预案和程序。

针对关键岗位，如指挥中心指挥员、消防指挥官等，通过检查单等形式，落实岗位责任制，明确其在应急时的职责和流程。

第三，一方面加强机场二、三级部门和关键岗位的预案建设，做到预案体系的“纵向到底”；另一方面，将现有预案通过检查单等多种方式进行改造，形成便于处置的使用版本[2-3]。

2 组织与资源

2.1 问题分析

第一，应急体制不合理，应急办设置在指挥中心，致使指挥中心应急能力不足。

当前绝大部分机场将应急办挂靠在指挥中心，这就造成了指挥中心在应急管理方面，既是运动员，又是裁判员，自身应急工作得不到有效督促，应急能力不足。

第二，关键通讯设备老化，使用效果不佳。

虽然民航法规对于通讯设备有相关建设要求，但是各个机场落实情况不一。由于通讯设备老化而带来的问题，却极为普遍和严重。这一点在历次救援实践中，均有体现。

2.2 能力提升建议与策略

第一，调整应急体制，“管运分离”。

遵循“机构上移、管运分离”的原则，将应急办的运行职能和管理职能分离，运行职能作为运行工作，仍留在指挥中心；管理职能作为管理工作，或者上移至机关职能部门，如安全管理部门或运行标准部门等，或者在机关单独成立应急管理部门[4-5]。

第二，加强关键通讯设备的购置和更新。

机场一定要拨出经费，专门用于关键通讯设备的购置与更新，保证在应急救援中的有效使用，坚决避免出现由于设备原因，而导致的信息遗漏现象。

3 应急培训

3.1 问题分析

应急培训严重不到位是当前机场应急救援工作的最大隐患。

第一，救援知识与预案培训严重不到位，导致救援人员延误时机。

如在“大连机场事件”中，指挥中心未根据预案要求，反复发错指令，以及各单位不按照预案要求，使用救援通讯设备；在“郑州机场事件”中，急救中心值班员听不懂“BRAVO”术语，司机不熟悉救援网格图。

第二，关键岗位人员，尤其是各级领导、各级指挥员平时培训不到位，能力不足，致使在救援时，出现失误。

在历次救援失败案例中，这一点都得到了充分的体现。尤其是“大连机场事件”中，消防车跟错飞机；在“2015年12月10日福州机场火情误判”事件（以下简称“福州机场事件”）中，消防误喷福航和国航飞机。

3.2 能力提升建议与策略

第一，加强对各级领导的培训工作，重点培训法规、预案的内容和使用，使其熟悉应急流程，保证其在救援时既能充分履行职责，又不越权，干扰专业处置。

第二，加强对各级指挥人员，尤其是指挥中心指挥员的培训工作。重点培训预案、流程、法规、检查单、话术的内容和使用，提高其遂行应急能力。

第三，加强对参与救援人员的培训工作，重点培训基本救援知识、岗位救援技能等。

第四，加强对机场全体员工的培训工作，重点培训应急理念、基本救援知识等，形成良好的救援氛围及人员基础。

4 应急演练

4.1 问题分析

与应急培训工作一样，救援中出现的各种问题，也都与应急演练有着密切的关系。

第一，应急演练重点不突出、目的不明确，往往流于形式。

当前机场应急演练，在演练形式方面，往往流于形式；在演练目的方面，对于不同层级人员，没有有效区分，针对性较差；在演练规划方面，粗放管理，难以形成合力。如郑州机场在刚刚举办完一次综合实战演练之后（演练科目与机头触地类似），面对相似情景，依然在救援中出现重大失误。

第二，应急演练参与度不高，大多数救援人员得不到有效的培训和检验。

机场各部门应急演练的组织者与参与者相对固定，大多数人员未能有效地参与到演练活动之中，导致很多人员在救援中，缺乏遂行应急能力，出现各种难以预料的问题。

4.2 能力提升建议与策略

第一，加强演练规划的顶层设计，统筹规划不同类型的应急演练，扩大参演人员范围，保证演练的覆盖性和针对性。

第二，特别加强对信息报告、先期处置、协调联动等重点机制的演练工作，结合实际运行情况，针对这些活动，要多开展“三无”（无通知、无准备、无脚本）应急演练。

第三，针对不同层级的人员，要注意演练的形式和重点：对于一线人员，要多进行“三无”演练，重点锻炼他们在应急状态下的遂行应急能力；对于中层管理人员，多进行有限脚本下的桌面演练，重点考察锻炼他们的综合协调和临场指挥能力；对于高层管理人员，要多开发和构建决策情景，重点考察锻炼他们在复杂情况下的决策能力[4]。

5 评估与改进

5.1 问题分析

应急救援出现的各种问题，在我国机场应急救援实践中并不鲜见，但是却总是得不到有效解决，就是因为在日常工作中，评估主体不合适，同时缺乏相应的评估方法、工具和工作机制，难以有效地开展评估和改进活动[6]。

5.2 能力提升建议与策略

第一，结合应急体制，建议将运行管理部门和安全管理部门作为机场层面的评估主体，由其对机场各部门的应急工作进行评估检查（同时，运行管理部门接受安全管理部门的评估检查），并将相关结果纳入到安全审计之中。

第二，以机场安全管理机制为依托，建立并完善应急评估检查机制，设计并开发相应的评估原则、评估规则、评估工具、评估方法技巧和评估流程。

第三，以机场安全管理机制为依托，使改进落实机制融入到安全管理工作中，将评估发现的问题上报至机场安委会，以增强各项工作的权威性，并主要由安全管理部门负责督促各单位的改进落实情况。