汉中市创新农村饮水安全工程运行管理的实践

张成伟

（中共陕西省委政策研究室，710054，西安）

一、基本情况

陕西省汉中市位于秦巴山集中连片特困地区，全市总面积2.72 万km2，其中盆地占6%，浅山丘陵占36%，中高山区占58%，总人口380 万，其中农业人口245 万，2015 年有国家扶贫开发工作重点县8 个、 深度贫困县2个，贫困人口52.4 万。 全市各级党委政府高度重视农村饮水安全工作，近年来不断整合资金，加大财政投入，2015 年至2019 年6 月底，累计完成投资16.8 亿元，建成各类供水工程2 680 余处，解决了232.8 万农村群众的饮水安全问题，其中建档立卡贫困人口44.33 万， 市域农村自来水普及率达到97%以上，群众饮水安全条件得到显著改善。

随着大量农村饮水安全工程的实施与建成，点多面广、管护难度大、管理责任重带来的矛盾不断显现。 特别是汉中自然条件较差，农村山区多且居住分散，维护供水工程正常运行工作量大，管理成本投入大、效益低，运行中“有人建，有人用，无人管”的问题十分突出。 为了有效破解农村饮水安全工程管理难题， 充分发挥工程效益，巩固脱贫成果，汉中市水利局牵头抓总、 指导各县水利部门进行有益探索，先后出台印发《汉中市农村饮水安全工程运行管理指导意见》《农村饮水安全运行管理办法》《农村饮水安全工程维修基金管理办法》《关于建立农村饮水安全管理责任体系的通知》等文件，因地制宜，结合农村人居环境整治、节水型社会建设，探索建立长效运行管理机制， 确保农村群众有水喝，喝上“方便水”“安全水”。

二、主要做法

1.以明晰产权破题，落实一个“责”字，解决“谁来管”的问题

农村饮水安全工程三分建七分管，确权明责是重要基础。 汉中市在实践中注重把明晰农村饮水安全工程产权和明确管理责任紧密联系在一起，以权明责。 当前，农村饮水安全工程的建设资金主要来自中央预算、省级财政专项、县级涉农资金整合及群众自筹， 存在工程产权交叉模糊、责任不够明晰问题，有的群众和基层组织认为“这是上面的事，又不是咱家里、咱村里的，坏了就坏了，还能让上级再给整新的”。 面对这个现实矛盾，汉中市全面深化农村供水工程产权制度管理改革，明晰所有权、界定管理权、明确使用权，实行“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”，形成权责一致。 个人投资、社会资本和受益户共同出资兴建的工程， 产权属个人、投资者和受益户所有。 农村集体经济组织投入为主的工程和单村工程，产权属农村集体经济组织所有。 以国家投资为主兴建的跨镇、跨村水利工程，产权属国家所有。通过改革发证确权，让群众和村级组织等权属单位吃了定心丸，有权管、有责管、有心管。

2.因地制宜，突出一个“实”字，解决“怎么管”的问题

在明确责任基础上，如何让管理维护落到实处，管好用好是关键。 针对不同地域特点和具体实际情况，因地制宜，综合施策，创新管理方式，有效解决供水工程点多面广、建后管护难的问题。

一是推行“集中式”管理。 对覆盖集镇或两个以上行政村的供水工程，由镇政府牵头，成立安全饮水专管机构，镇（办）分管领导兼任负责人，镇（办） 农业综合服务站具体负责辖区内安全饮水工程建设及建后运行管理、定期检查、指导督办和工作考核，将各镇（办）辖区内农村饮水安全工程建后运行管理工作纳入年度目标责任考核，并与村干部的绩效工资挂钩。 或者是组建镇级供水管理站，挂靠镇政府或县水利局，抽调水利专业人员进行管理维护,实行自负盈亏，实现以水养水。

二是推行“单村式”管理。 对适合一村独立建设的工程，以村为主组建管理机构，落实管护人员，同用水户签订供水协议、合理确定供水价格并公示。 留坝县推行 “村党支部+合作社+服务队+贫困户”管理方式，目前全县75 个村均成立了自来水管护队；略阳县实行“三个到位”，即：1 笔启动资金+1 笔维修基金，保证投入到位；1 名管护专人+1 套管护设备，保证管护到位；1 个管理机构+1 张产权证书，保证责任到位；南郑县落实53个公益性岗位， 定向聘用贫困户，实现工程管护责任落实与贫困户增收双赢。

三是推行“物业式”管理。 结合移民搬迁，对居住相对集中，且适合集约化管理服务的，采取“物业化”管理。西乡县峡口镇社区水厂由县水利局将工程建成后移交社区居委会， 社区成立用水协会， 委托物业公司对供水工程进行管理， 收取合理费用解决后期管护投入，形成工程管护良性循环。

四是推行“民企式”管理。 充分发挥民间资本作用，积极吸引社会力量加入其中，通过民营企业参与供水，形成解决农村饮水安全问题的有益补充。 民营企业西乡县水东新城供水有限责任公司， 在县城东北牧马河与泾洋河交汇的三角洲地带， 投资1 500多万元建成服务城镇及周边农村的供水设施， 供水覆盖板桥、 水东、东渡、五星4 个行政村13 600 人。

五是推行“自主式”管理。 针对全市山区较多， 一些农户居住分散，供水设施小而散， 不便集中管理的现实，推行用户自主管理。 留坝、略阳推行用户自主管理，主要是由各村组召集受益农户召开专题会议，实行“一事一议”的方式，征求农户意见，采取轮流管护或指定有公益心、责任心强的农户进行管理，谁家的供水设施出现问题由谁进行维修，共用设施大家共同出劳出资维修。

六是推行“托管式”管理。 对一些集镇的供水工程，由县级自来水公司托管，或引进专业团队托管，县城周边居住相对集中的农户也纳入县城供水管理区域。 镇（办）所在地供水工程按照农村供水城市化进行建设，建成后交由县自来水公司统一进行公司化管理。

3.以价格机制牵引，注重一个“效”字，解决“管得好”的问题

一是用水要付费，引导群众节约爱护水资源。 针对汉中水资源相对富集，农村群众特别是山区群众，传统饮水多以河流山泉自然取水为主，用水没有节制，随意性强。 通过农村饮水安全工程实施， 户户安装水表，计量收费，让群众转变观念，节约用水。城固、 汉台等县在项目前期规划时，统筹谋划工程建设和建后运行管理，为用户集中安装智能水表。 汉台区武乡镇王家岭村安装智能水表后，每吨节约水费0.8 元，降低了管理成本，方便了群众，解决了不好管、管不好的实际问题。

二是收费来维护，逐步形成良性循环新机制。 由于建后疏于管理，农村饮水工程常常把小毛病拖成大问题， 最终导致工程报废不能持续运行。 究其原因主要是农村饮水安全工程建设有人员和资金， 维护却是空白。 针对这个难点，在水价核算中计入工程日常维护费, 解决日常运行中一般性、小型的维护修理费用。 勉县同沟寺镇晨光村每吨水收费2 元，其中0.2 元用于支付管护人员工资，1.8元村里提留作为管护费用和维护基金， 村两委定期公布水费收支情况，检查供水设施运行情况，小问题及时处理，大问题24 小时内解决，保证群众正常用水，现已正常运行近10 年，维修管护不花国家一分钱，水费收支还结余7 万元。

三是缴费促监督，带动群众主动参与水管理。 按照“群众参与、部门指导、政府监管”的原则，建立合理的水价形成机制，确保了民生工程的长效运行。 通过收费，强化了管理者服务意识，激发了农户监督意识，也有效防止了少部分群众认为自来水是政府应给的一种社会福利， 存在 “等、靠、要”思想，缺乏自觉保护、维护供水设施的意识。 留坝县通过“院坝说事会”， 由群众商议明确自来水管理服务队队长和队员职责，制定相关管理办法、奖惩制度、收费标准等，并上墙公示，接受群众监督。

4.以管护基金托底，凸显一个“保”字，解决“管不起”的问题

农村饮水安全工程量大面广,维护管理的成本较高， 特别是山区工程，易遭洪灾冰冻、山体滑坡和泥石流等自然灾害损坏, 加之大修费等提取有限, 在大灾大难面前无能为力。面对这一实际，汉中市引导农户以主人翁意识积极参与饮水安全工程管理运行，投工投劳，并通过多渠道筹措维修养护基金， 确保遇到大问题抢修维护有保障， 不断健全农村饮水安全工程运行机制。 一是县级财政预算安排一定数额的维修基金，用于补助镇村供水工程维护费用的不足部分。 南郑区、洋县由县财政每年为水利局落实100 万元的农村供水工程维修养护资金。 留坝县出台了《镇村供水工程管理办法》，县财政从2019 年起每年列支30 万元，建立了农村饮水工程管护维修基金。 二是设立县级农村供水工程维修专项基金，部分县财政部门每年给每个村落实不少于3 万元的维护启动经费，主要用于管网等较大的建设维修。 略阳县财政为每个村一次性拨付3 万元的供水设施管护启动基金。西乡县按农村居民每人每年2 元进行补贴，以后逐年提高10%， 纳入县财政预算。三是积极争取国家、省专项资金或农村基础设施养护基金， 扩大资金来源。四是市级财政每年为平川县和山区大县安排50 万元、山区小县30 万元用于饮水安全设施建后管护。

三、几点思考

一是坚持问题导向，心系群众是前提。 农村饮水安全工程建设事关广大农民的根本利益，是一项以社会效益为主的公益性事业。正是因为市县党委政府坚持以人民为中心的发展思想，从群众需求出发，找问题、破难点，把农村饮水安全作为脱贫攻坚的首善之举，列入全市脱贫攻坚六个重点之一，逢会必讲、逢检必查，才能在对农村特别是贫困群众饮水问题再摸排、再调查过程中，精准识别、精准排查，摸清存在饮水困难的人数及原因， 合理规划制定解决措施和方案，把建后管护作为推进农村饮水安全的长效之举来抓。汉中水利人以为人民服务、为人民管好水为使命，把以水利民的初衷化为实际行动， 为寻找水源跋山涉岭几十公里是家常便饭， 为踏勘线路不畏艰难险阻是常态，面对山区多发的洪水灾情，管护人员迅速清理淤泥流沙， 修复受损管道，确保群众及时安全恢复用水，尽责更尽心。

二是突出地域特色，因地制宜是关键。 汉中市整体以山区为主，群众居住分散，饮水工程点多面广，管理难度大， 特别是一些饮水工程当时建设标准不高，后期管理不善，时间久了管道出现“跑冒滴漏”现象，导致群众时常没水吃， 意见较大。 为此，汉中市着力转变工作思路，把因地制宜作为推进农村饮水安全的治本之举来抓，提升了工作实效。 指导县区根据各自实际情况，探索管理方式，确保长期受益。 每个镇村因地制宜确定具体运行管理形式，不拘一格组建管理机构，确定管理人员、落实办公地点，制定管理制度、建立管理台账，同用水户签订供水协议、合理确定供水价格并公示。

三是注重夯实责任，明确权责是基础。 农村饮水安全是打赢脱贫攻坚战的基础和保障，是国家扶贫开发工作的重要组成部分。 农村饮水安全工程不是简单的一建了之，要长效发挥作用，后续管护更为重要。 全市以开展农村供水工程“量化赋权”试点工作为契机，围绕“设施产权明晰化、经营形式多样化、 运行管护长效化、设施管理信息化”， 探索建立深度贫困地区农村供水工程建管养用一体化新体系。 抓住“确权、量权、赋权、活权”关键环节，对农村供水工程确权管理进行大胆探索，清产核资、量化确权，落实工程管护主体责任及监管责任，实现权责统一。 试点先行的镇巴县明晰了465 处工程的产权，略阳县明晰了210 处工程的产权，全部颁发了产权证。 目前，全市明晰产权的农村供水工程共3 702 处， 颁发产权证的有2 332 个。

四是推动多方联动，广泛参与是保障。 汉中根据新时代农村饮水安全巩固提升工作的新形势、 新要求，按照城乡统筹、脱贫攻坚的要求，积极调整转变工作思路和方式，拓宽建设管护和融资筹资渠道，制定相关指导意见，建立多方联动与多元化的投入体制机制。 一是加大国家、省农村饮水安全巩固提升工程补助资金争取力度。 二是夯实县区政府主体责任，积极调整财政支出结构，通过金融扶贫政策和整合资金，加大资金筹措投入饮水安全项目建设。 三是按照“谁投资、谁建设、谁所有、谁管理、谁受益”的原则，引导和鼓励社会资本参与农村饮水工程建设。 四是巧借公益岗位和农村合作社， 拓宽管护渠道。五是坚持“一事一议”的原则，发挥群众积极性，引导群众投工投劳参与农村饮水工程建设维护，参与水费计收标准的制定和实施监督。

这些探索和做法，打破了城市和农村、 行业和地域的界限,实行城乡统筹一体化来解决农村饮水问题，保障了群众有水可用、用水安全、用水便捷。