新中国70年农村残疾人照护政策：发展路径与经验启示

张彩华，金华宝

(1.西南政法大学 政治与公共管理学院，重庆 401120; 2.重庆行政学院，重庆 400041)

1 研究背景

中国有8 500万残疾人，是世界上残疾人最多的国家[1]，在全面建成小康社会的进程中，残疾人是特殊的困难群体。截至2019年8月仍有169.8万贫困残疾人，其中贫困重度残疾人95.5万[2]，享受“低保”后，基本解“贫”，但“困”的问题依然突出；重度残疾人常因其照护需要而挤占家庭劳动力，陷入“因缺劳动力致贫”“因残致贫”等多因素致贫困境；解决其照护问题、解放家庭劳动力是农村残疾人及其家庭精准脱贫的迫切愿望和现实需要。自2007年，我国开始推进残疾人托养服务，强化相关基础设施建设；2019年4月，民政部、财政部、国家卫生健康委员会、国务院扶贫办、中国残疾人联合会联合发布《关于在脱贫攻坚中做好贫困重度残疾人照护服务工作的通知》，并于同年8月召开电视电话会议，提出集中照护和社会化照护“两条腿走路”的方案，为未来残疾人照护服务的供给方式指明了方向，对于解决贫困重度残疾人基本生活照料及护理需求具有里程碑意义。

虽然我国残疾人托养服务从2007年才起步探索，但新中国成立后的孤残收养、“五保”供养等制度已在一定程度上为残疾人托养服务的发展积累了经验。改革开放以来，残疾人供养、托养服务的内容不断丰富，服务方式和手段也不断变迁，并伴随长期护理保险制度试点、农村医疗卫生服务体系等的建立与完善为残疾人居家护理服务等提供了条件，残疾人基本生活照料及护理需求的满足在形式上不再局限于集中托养，社区日间照料、居家照护等形式的出现推动了残疾人照护服务在基层的发展。其间，残疾人照护问题的解决经历了从个人及家庭责任到社会救济、社会福利责任，从将残疾人托养纳入残联的主要业务发展为当前融社会保障、残疾人事业、医疗卫生及扶贫事业、基本公共服务等为一体的残疾人照护政策群，不同领域间政策衔接及政策体系化建设的必要性凸显，并且成为政策制定主体和实践主体的关注点。学界近年来也对残疾人照护问题开展了一系列研究，主要聚焦托养服务领域，对残疾人特别是重度残疾人托养的政府责任基本达成一致，认为残疾人托养服务属公共服务范畴[3]；现有研究主要围绕残疾人托养服务的体系与形式(机构托养、日间照料、居家托养等)[4]、不同模式下政府购买服务等供给手段(比如政府购买居家托养服务)[5]、残疾人托养服务标准体系建设[6]、残疾人托养服务的社会支持体系等领域展开[7]。这些研究以定性的个案实证分析为主，在研究地点上有显著的城乡差异，对城市地区的研究在数量上占优，对农村残疾人照护问题的研究相对欠缺，对其政策体系及服务体系布局、发展经验等的探讨亦较缺乏。

通过政策梳理，本文将新中国成立以来农村残疾人照护相关政策(1)本文所涉及的政策主要来源于国务院及相关部委发布的政策文件、法律法规。的发展路径总结为三个阶段：从孤残收养扩展到“五保”残疾人兜底供养、从康复服务为主的残疾人服务转向非“五保”重度残疾人寄养服务政策探索、再从重度残疾人托养服务政策到多领域共推残疾人照护政策新发展。下文将对农村残疾人照护政策的发展路径进行分阶段梳理，对其历史贡献和历史经验进行总结和分析；基于对历史经验的分析、立足当前多领域共同推进残疾人照护发展的新形势，提出在政策衔接的基础上构建全生命周期的残疾人整合照护政策体系的设想，并对该政策体系的三种整合路径及其在实践中所形成的服务体系布局特点进行分析，以启发未来残疾人照护政策与实践的发展。

2 新中国成立以来农村残疾人照护政策的发展路径

新中国成立前，残疾人照护主要由家庭承担，政府仅在其生活困境时给予现金或实物救济。新中国成立至改革开放前，农村残疾人照护相关制度主要体现在中央人民政府内务部(1954年改为中华人民共和国内务部)主管的社会救济和社会福利中。1954年《中华人民共和国宪法》的颁布为残疾人通过临时救济获得物质帮助以保障基本生活提供了法律依据；1956年之后临时救济走向定期定量的常年救济为主、临时救济为辅的农村残疾人救济制度。社会福利制度中涉及农村残疾人照护的主要是“孤残收养”“五保”供养制度，这两个制度使部分农村残疾人的照护责任开始超越个人和家庭，转由国家和集体兜底保障分担照护责任。

2.1 从孤残收养到“五保”供养的制度发展

孤残收养制度主要针对有劳动能力的残疾人，通过“生产自救”“教养救济”满足基本生存所需，通过残疾人之间的生产互助、生活互助实现生活照顾，在新中国成立后经历了从生产自救的教养型救济福利转向政府兜底的收养型社会福利。20世纪50年代初，为救助与改造无家可归、无生活来源、无依无靠的孤老残幼、游民、乞丐等，在接收、改造旧慈善团体和救助机构的基础上，由政府拨款建立大批养老院和生产教养院；农村生产教养院多有土地供院民种植、饲养，互助自救；生产教养院既是残老孤儿的救济福利机构，也是部分游民的劳动改造机构。1953年，政府明确生产教养院的性质属于社会福利机构(2)1956年中华人民共和国内务部《关于改善城市残老儿童教养院工作的通知》。，将老人、儿童从中划分出来，设残老院、儿童教养院分类管理。“大跃进”及人民公社化时期，生产教养院、残老院和儿童教养院改造为社会福利院、儿童福利院和精神病人福利院，福利院中的青壮年残疾人生产自给，暂不能自给者可由政府按标准补助差额；无劳动能力的残疾人由福利院照料供养，福利院逐渐成为依托人民公社的“集体福利”。1965年，国家开始审查不符合条件的收容对象，调整、合并现有机构以改变福利机构多、小、散的局面；将社会福利事业统称为社会救济事业、社会福利院改称社会救济院。

“五保”制度使部分残疾人的照护责任由个人和家庭转向集体负担。农业合作化时期，部分农业生产合作社于1954年起以集体力量照顾失去劳动力、生活无依靠的社员；部分高级社对生活困难的无劳力户“保吃、保穿、保烧、保教、保葬”，形成“五保”制度雏形。1956年公布的《高级农业生产合作社示范章程》规定：农业生产合作社对缺乏劳动力或完全丧失劳动力、生活无依靠的老、弱、孤、寡、残疾社员，在生产生活上给以安排和照顾，使其生养死葬有依靠。“五保”制度正式确立，并成为重度残疾人、生活不能自理者享受生活照顾福利的制度安排。其他部分丧失劳动能力者由集体分派力所能及的轻活，记公分参加年终分配保障基本生活。“大跃进”及人民公社时期，中共中央《关于人民公社若干问题的决议》(1958)倡议人民公社兴建敬老院为无子女依靠的老人提供较好的生活场所，并将部分生活不能自理的“五保”对象集中供养、专人照料，不愿入住敬老院的老人由人民公社分散供养。由于建院过急过快，缺乏物质基础，1959年后各公社对敬老院的供给日益减少，院民生活主要靠自己劳动，残、老、孤儿及无子女依靠的老年残疾人的照料和供养受影响，后大多回原生产队生活。集体生产组织形式下，“五保”制度通过集体力量为不能自理的人群安排专人照料生活，本文将其定性为“救济型农村集体福利”“公社办福利”，强调农村集体的主要供养责任，国家财政只在经费不足或自然灾害时提供必要补助[8]。

1978年，中华人民共和国民政部成立并设农村社会救济司、城市社会福利司、民政司等部门，可见当时农村社会保障仍以社会救济为主，社会福利发展相对不平衡。20世纪80年代，“五保”制度(3)改革开放后，“五保”对象重新划定为丧失或基本丧失劳动能力、无依无靠、无生活来源的老人、残废人和未成年孤儿。的责任主体从人民公社转为乡(镇)或乡(镇)、村两级统筹负担，“救济型农村集体福利”转向“乡镇责任或乡镇—村集体责任共担”的社会福利局面。此后，随着多种经济成分的发展、市场竞争及金融危机的冲击，乡镇企业面临困境，影响到乡镇对敬老院、福利院资金支持的可持续性。1994年《农村五保供养工作条例》规定“五保”供养为村集体福利事业，从村提留或乡级统筹中列支经费对供养对象“保吃、保穿、保住、保医、保葬”，且新制度纳入“法定抚养义务人无抚养能力的老人、残疾人和未成年人”，增强了对“一户多残”家庭及“残疾人困难户”(4)除享受村集体、乡镇政府保障的“五保”残疾人外，其他残疾人户根据困难程度分为残疾人困难户和非困难户，接受政府定期定量社会救济。的保障。

21世纪初，部分村集体经济陷入发展困境，由村集体负担的“五保”福利和敬老院福利难以保障，改革“五保”供养责任主体的需求凸显。2000年，民政部等11部委印发的《关于加快实现社会福利社会化的意见》指出：以村集体为主、乡镇为辅举办社会福利存在资金不足、福利机构少、服务水平低等问题，难以满足人民群众日益增长的福利服务需要，因此提出广泛动员社会力量推进社会福利社会化，残疾人集体供养开始向国家社会福利机构托底供养过渡。同时，鼓励社会力量为有条件的农村重度残疾人提供寄养服务，政府和社会在残疾人供养及照护中的责任凸显。但是，受经济社会发展水平限制，社会力量供给农村重度残疾人照护服务未得到长足发展，存在供给不足、需求有余且购买力不足状况。2006年农村税费改革后，《农村五保供养条例》将供养经费责任由村集体改为国家财政承担，国家正式承担起有集中供养意愿的“五保”残疾人的照护责任。由此，“五保”及福利院供养制度由农村集体福利转为国家兜底的社会福利并逐渐发展稳定。但是，国家责任下的残疾人照护仅覆盖“五保”残疾人，其他非“五保”重度残疾人的照护需要仍难满足，产生探索重度残疾人托养服务的需求。

2.2 从残疾人康复向重度残疾人托养的政策拓展

新中国成立后，以关爱盲人、聋哑人及其他残疾人的政府部门、协会组织为基础，残疾人联合会建立并管理残疾人事业；为补偿、恢复残疾人的肢体功能，增强生产生活自理能力，残联开始探索残疾人康复服务及其体系建设，并在扶贫开发中通过康复扶贫获得发展，反映了国家政策从保障残疾人的生存权向以此为基础保障参与权、发展权的演变。残疾人教育、康复等需求基本满足后，非“五保”重度残疾人的照护需求满足提上议程。

1953年我国首个残疾人福利组织中国盲人福利会成立后，中国聋哑人福利会、中国聋哑协会及其基层组织相继建立，为残疾人提供资金、物质支持并探索供给教育、康复、就业等福利服务。改革开放后，为满足残疾人福利服务对资金的大量需求，1984年中国残疾人福利基金会及其省级组织成立。但是，残疾人组织的服务和管理水平省际差异及政策碎片化显著，1988年全国性残疾人组织中国残疾人联合会(简称“中国残联”)及其地方组织相继建立，融残疾人及其工作者代表、残疾人服务与管理为一体。此后，残联作为衔接政府和社会的“事业团体”成为残疾人事业社会化管理的主体，其责任和义务也在《中国残疾人事业五年工作纲要(1988年—1992年)》和《中华人民共和国残疾人保障法》中得以明确。随后，《中国残疾人事业“八五”计划纲要(1991年—1995年)》和《关于加强社区残疾人工作的意见》提出调动社会力量、通过农村社会化服务体系为残疾人提供优先服务和特别扶助(5)国务院残疾人工作协调委员会《基层残疾人工作要则》(1994年11月)。，地方政府要制定农村残疾人的扶持办法，发挥社区在残疾人组织建设、开展助残及康复服务中的作用。

在残联发展残疾人康复的同时，1981年实施的农村扶贫开发也开始帮扶有一定劳动能力的贫困残疾人(6)《国务院关于加强贫困地区经济开发工作的通知》(国发〔1987〕95号)。，与社会保障政策主要解决“五保”户和无生产能力的救济户的温饱问题形成扶助对象互补的局面，且以改善上述群体的生存状况为主要目标[9]，与1987年首次残疾人抽样调查结果“残疾人改善生存状况的需求尤为强烈”一致。然而，激发贫困群体自身能力脱贫是扶贫开发的要旨，补偿、提高或恢复残疾人肢体功能形成持久脱贫能力成为残疾人扶贫开发工作的重点。因此，国务院贫困地区经济开发领导小组、中国残联等《关于开展康复扶贫工作的通知》提出为部分区县发放康复扶贫专项贷款(7)康复扶贫贴息贷款是国家专项用于农村残疾人扶贫开发工作的信贷资金。，开展康复扶贫，形成“政府—残联组织—社会—家庭”共同参与的残疾人康复服务格局；康复扶贫成为扶贫开发的重要部分，扶贫机构与残联组织一道致力于康复服务为主的残疾人服务体系建设。对于难以通过扶贫开发解决温饱的特困残疾人，国务院残工委等部门制定的《农村残疾人扶贫开发实施办法(1998年—2000年)》将其基本生活保障列入政府经常性工作。农村残疾人“分类”保障特征凸显，对“五保”残疾人及非“五保”特困残疾人兜底保障基本生活，对有一定劳动能力且存在温饱问题的残疾人实施开发式扶贫，通过康复扶贫及康复服务等助其恢复身体机能、摆脱贫困，并获得发展。

21世纪初，在基本满足残疾人生活及康复需要的基础上，残疾人福利服务逐渐向满足照料需求延伸，国家开始承担部分非“五保”重度残疾人的生存和照料责任、引导重度残疾人社会化照护体系建设。《中国残疾人事业“十五”计划纲要(2001年—2005年)》提出农村不适合参加生产劳动、无法定扶养人或法定扶养人无扶养能力、无生活来源的残疾人，按规供养、救济；在国家规划文件中首次提出“重度残疾人寄养”，鼓励社会力量以“民办公助”形式兴办重度残疾人寄养机构，是国家引导重度残疾人社会化照护体系建设的开端。但是，民办公助的重度残疾人寄养仅面向有一定经济能力和高品质照料需要的残疾人，其他重度残疾人则难以获取寄养服务。为给最需要照料服务的残疾人提供机会，2007年广州全国智力和精神残疾人托养服务工作会议首次使用“托养”一词，面向精神、智力及其他重度残疾人推进托养服务“兜底补短”集中解决其照料问题(8)中国残联《残疾人就业和社会保障工作“十一五”实施方案》(残联〔2006〕22号)。，纳入残疾人事业并通过《残疾人事业“十二五”规划纲要》从国家层面推进实施。与民办公助重度残疾人寄养服务不同，残疾人托养服务在政府推动下首先从公办服务机构探索，江西、福建等省率先将托养服务机构建设纳入地方政府民生工程，建设残疾人托养服务中心等骨干示范机构。

与此同时，基于集中托养的弊端及部分残疾人居家或社区照料的意愿，2008年《中共中央 国务院关于促进残疾人事业发展的意见》提出“依托社区发展残疾人日间照料和居家服务，有条件的地方建立残疾人居家服务补贴制度”缓解残疾人的经济负担。为保障残疾人托养服务供给，2008年修订的《残疾人保障法》提出“鼓励和扶持社会力量通过民办公助、政府补贴、政府购买服务等方式举办残疾人供养、托养机构，发展残疾人服务业”。为进一步扩大精神、智力及其他重度残疾人托养服务的辐射范围，2009—2011年中央财政每年投入两亿元通过“阳光家园计划”支持就业年龄段智力、精神和重度残疾人托养服务，补贴公益性、非营利性托养服务机构和残疾人个人。在中央财政资金的带动下，地方财政也陆续配套资金，重点针对就业年龄段智力、精神和重度残疾人的托养服务得以通过典型示范在全国推广；意味着除“五保”残疾人外，就业年龄段智力、精神和重度残疾人的照料责任开始超越家庭走向政府兜底，在残疾人托养服务发展中有里程碑意义。

2.3 从残疾人托养政策向残疾人照护政策延伸

2010年以后，农村残疾人托养服务体系作为残疾人服务体系的重要部分，开始逐渐向残疾人照护服务体系过渡，这一体系转型的过程在一定程度上也是不同领域制度间有效衔接、相关资源有效整合共同推进残疾人服务体系建设的过程。下文将以体系转型过程中不同领域制度的衔接与资源整合为主线，以残疾人托养服务体系与社会保障体系、扶贫事业、长期护理服务体系的衔接与资源整合为主要内容梳理两体系的过渡转型历程。

2.3.1 与社会保障制度衔接的残疾人托养服务体系建设

2009年起，我国着力推进城乡居民社会保障体系建设和基本公共服务均等化。中国残联等部门《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》将残疾人托养服务正式列为残疾人服务体系的一部分，引导各地把重度残疾人托养特殊保障纳入生活保障制度，与社会保障制度衔接。“十二五”期间，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》要求以残疾人服务体系、社会保障体系建设为统领，发展残疾人康复、托养、教育、就业、辅助器具适配、无障碍建设等保障与服务；探索残疾人生活补助、护理补贴、社会保险补贴等专项社会保障。期间，政策重心在于从服务和福利两方面推动残疾人服务体系和社会保障体系的建设与衔接，增加残疾人享受托养服务的机会(9)《国务院办公厅关于发展家庭服务业的指导意见》(国办发〔2010〕43号)。，具体体现为：社会保障体系与残疾人医疗、康复、托养等服务体系的衔接与资源整合；通过社会保障制度提升残疾人基本生存水平。

一方面，鉴于残疾人医疗和康复需求贯穿其托养的始终，残疾人医疗、康复服务既是残疾人服务体系的重要部分，也是残疾人托养服务发展的重要基础，且体系内部托养、康复、医疗等服务内容的衔接与资源整合有利于满足残疾人的多元需求。在社会保障框架内，残疾人托养服务体系主要是与医疗、养老保障制度的衔接与资源整合。一是我国尚未针对残疾人出台专门的医疗保障政策，为增强残疾人医疗、康复等服务的可获得性，我国在社会保障制度设计上整合了基本医疗保险、大病保险、医疗救助等结算平台和信息系统，将部分医疗康复项目(10)“十五”期间，社会发展计划将“接受康复服务的残疾人数”和“残疾人用品用具供应服务数”纳入“社会保障”项目的指标体系，表明残疾人康复服务开始与社会保障制度衔接并上升到国家发展计划层面。纳入基本医疗保障通过医疗保险支付。二是“十三五”期间，城乡“三无”人员、“五保”群体保障制度统一为特困人员供养制度。《关于加强残疾人社会救助工作的意见》和《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》提出对无劳动能力、生活来源、法定赡养人的残疾人以及以老养残、一户多残等特殊困难家庭中，符合特困人员救助供养条件的残疾人纳入救助供养；对生活不能自理的特困人员提供日常生活、住院期间的必要照料等基本服务，对失能、半失能的老年残疾人提供急需的护理服务。除对特殊困难残疾人兜底供养、对符合“阳光计划”的重度残疾人集中托养外，对失能、半失能老年残疾人提供急需的护理服务是残疾人服务体系的新发展，由此产生残疾人托养服务制度与长期护理制度、养老保障制度进行衔接与资源整合的需求。

另一方面，社会保障制度以“普惠+特惠”方式，通过社会救助、在社会福利制度保障残疾人的基本生存权利。社会救助领域，地方人民政府划拨专项资金给困难残疾人不同档次的“新农合”“新农保”参保补贴，并为其提供临时医疗救助缓解大额医疗负担；最低生活保障制度突破“户”为单位的瞄准限制，对家庭人均收入低于当地低保标准的持证重度残疾人单独保障，对低保边缘户中的持证重度残疾人全额发放重度残疾人补助金。2014年《社会救助暂行办法》《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》提出以重度残疾人、老年人、未成年人、重病患者为重点对象分类施保，若获得低保后生活仍有困难，县级以上人民政府适当增发低保金保障重度残疾人的基本生活，减轻其家庭的经济负担。在社会福利领域，一些地方将残疾人托养服务补贴和残疾人生活、护理补贴等制度共同推进，为后来国家层面建立困难残疾人生活补贴制度和补助残疾人长期照护支出的(11)此处长期照护是指因残疾产生的特殊护理消费品和照护服务支出持续6个月以上时间。重度残疾人护理补贴制度奠定了基础。《平等、参与、共享：新中国残疾人权益保障70年》将困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度与残疾人托养服务一并归入残疾人福利体系；残疾人两项专项福利政策(12)《国务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》(国发〔2015〕52号)。与社会服务相互配合，形成满足残疾人长期照护需求的合力。民政部《关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的实施意见》提出建立保险、福利和救助相衔接的长期照护保障制度，2022年底前县内至少建一所以农村特困失能、残疾老年人专业照护为主的特困人员供养服务设施。可见，残疾人托养服务体系与社会保障制度之间的衔接和资源整合日益紧密；但目前大部分地区残疾人两项补贴标准不高，对因残疾产生的额外生活护理支出的补偿作用有限。

2.3.2 与基本公共服务制度衔接的残疾人托养服务体系建设

“十二五”期间，残疾人托养服务体系作为残疾人服务体系的重要内容首次写入《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，成为国家基本公共服务体系的组成部分，为将重度残疾人托养服务发展为兜底保障性质的基本公共服务，增强政策的适度普惠性，在“平等”“参与”基础上体现“共享”，为残疾人享受经济社会发展成果提供了机会；包括托养、康复等服务的残疾人服务体系与国家基本公共服务体系衔接的必要性凸显。残疾人服务体系中的社区康复从2013年起在全国范围内推进并首先纳入社区公共卫生服务和城乡基层医疗卫生机构考核中。通过推动医疗机构与康复、疗养、护理等机构间转诊与合作，增强重度残疾人等获得医疗及康复服务的便捷性，为社区残疾人托养和日间照料提供了基础。同时，《残疾人托养服务工作“十二五”实施方案》《关于加快发展残疾人托养服务的意见》将“阳光家园计划”的资助范围由“智力、精神和重度残疾人的公益性、非营利性托养服务机构”扩大为“残疾人托养服务寄宿制机构和日间照料机构”，整合民间资本、社会力量，依托社区基本公共服务设施促进日间照料机构发展。

2014—2015年，首次全国残疾人基本服务状况和需求专项调查将残疾人所在村(社区)的基本公共服务情况作为辅助调查内容，其中两项调查结果对“十三五”期间的政策制定产生了影响：一是农村地区的残疾人服务能力弱，服务体系不健全，与社会保障和基本公共服务体系衔接效果欠佳；二是残疾人需求层次性显著，自我发展需求呈明显增长态势。为此，《基层残疾人综合服务能力建设“十三五”实施方案》提出完善基层残疾人服务体系，制定残疾人基本公共服务全覆盖的目标，首次对基层残疾人托养机构及其服务供给进行“县—乡镇—村”三级联动互补的基本公共服务网络布局，补齐农村基础公共服务设施及综合服务能力短板为残疾人托养等公共服务发展提供基础。实践表明，日间照料机构在满足残疾人多样化托养服务需求上较大型托养服务机构有其优势。因此，《“十三五”残疾人托养服务工作计划》《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》提出大力支持社区、街道日间照料服务，扩大服务覆盖面，并明确了残疾人服务平台和设施应提供的10项基本公共服务：残疾人托养、康复、职业培训和就业、无障碍环境支持等服务；强调强化县级残疾人康复、托养等服务能力，形成功能完善、网络健全的专业康复和托养服务体系；基于服务专业化和满足残疾人自我发展的需要，提出建设康复大学，培养残疾人康复、托养、护理照料、社会工作等专业人才，推动残疾人托养服务平台与辅助性就业服务对接，保障残疾人参与社会的权利。

在建立残疾人基层服务平台和机构的同时，政府开始着力残疾人托养服务社会化供给及规范化管理。2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》以及2014年《关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见》及其实施方案等相继出台，倡导社会力量参与残疾人服务供给，到2020年建成残疾人公共服务资源高效配置的服务和供给体系。为满足日益增大的托养服务需求，2015年《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》发布，符合低保条件、持证且生活不能自理的重度残疾人和中轻度智障、精神残疾人全面托养；从2016年起“阳光家园计划”全面以购买服务方式实施，中央专项资金向社会力量延伸，通过民办公助、公建民营、合作建设、外包服务等方式提升财政资金的使用效益、促进残疾人公共服务资源优化配置。随着基层残疾人托养服务供给主体的多元发展，残疾人服务机构的规范化提上议程。自2018年起县级以上人民政府民政、卫生计生、人力资源社会保障等部门将残疾人服务机构设置纳入基本公共服务体系规划，并通过《残疾人服务机构管理办法》对各类依法登记的专门为残疾人提供供养、托养、照料、康复等服务的机构规范管理。同时，为规范残疾人托养服务机构的服务供给，2019年8月中国残联、民政部、国家市场监管总局、中国标准化研究院等部门联合发布残疾人服务领域首个国家标准《就业年龄段智力、精神及重度肢体残疾人托养服务规范》。由此，残疾人托养服务标准体系建设正式起步。

2.3.3 与扶贫事业衔接的残疾人托养服务体系建设

进入21世纪，为巩固“八七”扶贫攻坚康复扶贫的成果，配合国家级扶贫开发纲要的实施，中国残联等部门制定《农村残疾人扶贫开发工作计划(2001—2010年)》《中国残疾人事业“十一五”发展纲要(2006年—2010年)》《全国残联系统康复人才培养规划(2005—2015年)》《中国残疾人“人人享有康复服务”评价指标(2005—2015年)》等政策提升残疾人康复服务的可获得性、改善其参与社会的条件(13)中国残联《关于做好农村贫困残疾人参加新型农村合作医疗和医疗救助工作的意见》(残联发〔2007〕46号)。，以实现“人人享有康复服务”的目标。期间，以康复机构为骨干、社区为基础、家庭为依托的社会化康复服务体系(14)《中共中央 国务院关于促进残疾人事业发展的意见》(中发〔2008〕7号)。初步建立，通过乡镇卫生院、社区卫生服务中心(站)、社区日间照料中心、村卫生室等设施为贫困残疾人提供日间照料、家庭康复指导等基本服务，为基层发展贫困残疾人照护服务奠定了基础。在《农村残疾人扶贫开发纲要(2011—2020年)》提出重点帮扶农村低保和扶贫对象中的残疾人之后，《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》《贫困残疾人脱贫攻坚行动计划(2016—2020年)》《残疾人精准康复服务行动实施方案》等提出将重度残疾人和残疾人扶贫对象全部纳入低保，并制定到2020年农村残疾人托养服务体系逐步完善、实现贫困残疾人及其家庭“两不愁、三保障”的目标。

随着残疾人扶贫进入攻坚克难阶段，中国残联把贫困残疾人作为群体攻坚的重点，瞄准贫困残疾人家庭基本生活与医疗保障、重度残疾人长期照护等突出困难，首次“以超常规的举措”给予政策倾斜。在贫困地区优先建设康复托养机构，将建档立卡贫困残疾人中16岁以上有长期照护需求的特困重度残疾人纳入救助供养；不符合特困人员救助供养条件但有长期照料需求的重度残疾人，鼓励利用乡村养老机构、福利设施、医疗机构、村集体闲置资源和闲置农房，通过政府补贴、购买服务、公益性岗位等提供集中养护或日间照料、邻里照护等服务，照料看护等公益岗位向建档立卡贫困人口倾斜以释放家庭劳动力。《关于在脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施意见》要求对未脱贫建档立卡贫困户中靠家庭供养且无法单独立户的重度残疾人、重病患者等完全和部分丧失劳动能力者，经个人申请可参照单人户入“低保”，同时，在“未脱贫建档立卡贫困户中持有中华人民共和国残疾人证的一级、二级重度残疾人”的基础上将三级智力残疾人与精神残疾人也纳入“重度残疾人”范围。

但是，重度残疾人脱贫依然严峻，“脱了贫，解不了困”的矛盾突出。由此，各地开始探索农村贫困重度残疾人托养服务，比如：河南省上蔡县和驻马店市分别依托乡镇卫生院、乡镇敬老院举办重度残疾人托养，河南省西平县通过政府购买服务由企业承接重度残疾人托养服务，山东省聊城市的“邻里互助护理”等模式，通过重度残疾人照护托养解放家庭劳动力以达成“脱贫又解困”的目的。因此，贫困残疾人托养成为部分地区脱贫攻坚的重要途径。

2.3.4 与护理服务体系衔接的残疾人照护服务体系探索

在残疾人托养服务发展的同时，老龄化形势也愈加严峻。2012年起，青岛市率先实施为失能人员提供保障的长期医疗护理保险制度，为基本生活照料、与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障。2016年青岛市被纳入全国长期护理保险试点城市后将失智人员也纳入保障范围，并于2018年率先实施“全人全责”新型长期护理保险制度，为失能失智人员提供整合式照护服务，有利于破解“养老机构不能医、医疗机构不能养、家庭成员无力护”的困局(15)引自浙江大学与青岛市人力资源和社会保障局、青岛市财政局联合编写的《长期护理保险蓝皮书2018：青岛长期护理保险研究》。，在减轻家庭负担的同时，促进护理型机构发展和医疗资源优化配置。鉴于重度失能人群和重度残疾人具有高重叠率，两者在照料护理需求的满足上也有一定同质性，残疾人照护服务制度与长期护理制度衔接和资源整合的必要性凸显。

2018年，国家卫健委等11部门发布的《关于促进护理服务业改革与发展的指导意见》对残疾人护理服务发展有里程碑意义，体现为以下几个方面：一是将护理服务分为老年护理、残疾人护理、母婴护理等三类，提出院内院外“连续性护理服务”概念并以机构为支撑、社区为平台、居家为基础进行连续性护理服务体系布局；二是对提供护理服务的注册护士队伍和辅助型护理人员的培养提出具体目标；三是提出“护理服务业”“护理产业”概念，鼓励劳务派遣机构、家政服务机构等开展护理领域的生活性服务(生活照料、挂号取药、陪伴就医、辅具租赁及家庭照护等)，强化市场领域家政服务向护理服务转型的监管；四是对连续性护理服务供给主体进行责任划分，推进分级诊疗和医疗联合体建设，三级医院、二级医院和基层护理服务机构分别主要负责“疑难、急危和重症护理”“常见病和多发病护理”“残疾人、失能失智等群体的日常护理”，并将护理服务延伸至社区、家庭，为失能失智、完全不能自理的老人、残疾人等提供连续性护理服务。

为配合连续性护理向社区、家庭延伸，促进残疾人居家照护发展，我国制定了一系列辅助支持政策。一是制定残疾人家庭无障碍改造、农村无障碍环境建设政策。《无障碍环境建设“十三五”实施方案》《关于做好贫困重度残疾人家庭无障碍改造工作的通知》等提出由中央彩票公益金提供专项补贴，以政府购买服务等形式加快贫困重度残疾人家庭无障碍改造，为其居家托养、日间照料、参与社会并获取公共服务创造条件。二是制定康复辅助器具社区租赁服务政策。《关于开展康复辅助器具社区租赁服务试点的通知》《关于在脱贫攻坚中做好贫困重度残疾人照护服务工作的通知》提出探索康复辅助器具社区租赁服务体系和服务信息平台，引导残疾人服务机构、社区服务机构为企业提供租赁服务场地；将基本型康复辅助器具社区租赁服务纳入养老助残福利服务补贴，依托中央财政“福康工程”为贫困残疾人免费配置辅具。三是制定家庭医生签约服务政策。国家卫健委《关于做好2018年家庭医生签约服务工作的通知》鼓励基本康复服务个性化签约，倡导社会力量参与签约服务。四是制定数据库及数据资源共享政策。2014年县级残联加入国家电子政务外网、中国残联建立“贫困残疾人家庭无障碍改造数据库系统”(16)中国残联《关于做好贫困残疾人家庭无障碍改造数据库数据录入工作的通知》(残联厅函〔2014〕91号)。，促进残疾人数据与保障、教育、扶贫、卫生等数据共享，以利于政策衔接。

2019年4月，民政部等五部门发布的《关于在脱贫攻坚中做好贫困重度残疾人照护服务工作的通知》在国家层面首次使用“残疾人照护服务”“社会化照护服务”概念，推动贫困重度残疾人集中照护和社会化照护服务；强调多主体参与和家庭在残疾人照护中的第一责任主体地位；有照护服务能力的亲属优先为需要长期照护的贫困重度残疾人服务，可安排公益性岗位，“脱贫、解困”同步推进。贫困重度残疾人分散的地方可设邻里互助服务点，提供洗衣做饭、打扫卫生、代购用品、送医送药等生活照护型服务[10]；在贫困重度残疾人集中的地方依托村级公共服务场所和专业机构、社会组织或身体健康且有工作意愿的老年人[11]、妇女等提供居家照料、上门服务、日间短托等方便可及的服务。可见，“十二五”期间，残疾人托养政策以托养机构及其标准化建设、托养服务补贴政策为重点，通过“阳光家园计划”“托养服务能力建设项目”提升托养服务的规模、覆盖面及服务能力。“十三五”期间，相关政策以残疾人托养服务体系建设为核心，建立健全基本制度及辅助性政策，以政策衔接与资源整合为重点形成多领域共推、形式与内容更加丰富、与连续性护理服务相结合的残疾人照护服务体系格局。

3 农村残疾人照护政策的贡献、经验与启示

由前文的政策梳理可见，新中国成立70年来农村残疾人照护服务政策发展的总体路径内涵于残疾人照护体系与实践的发展中。从孤残收养扩展到“五保”残疾人供养制度之后，基于短暂的重度残疾人“寄养”服务探索，兜底补短的重度残疾人托养政策获得发展，且通过与社会保障、基本公共服务、扶贫事业、医疗卫生事业等领域政策相衔接获得融合发展，走向多领域共同推进农村残疾人照护服务的新局面，对残疾人的权利保障也从保障其生存权发展到保障生命健康权与发展权并重的局面。新中国成立70年来农村残疾人照护政策在对残疾人保障与发展作出历史贡献、开创残疾人照护新局面的同时，其发展历程也蕴涵着丰富的实践经验，为当下及未来残疾人照护政策的发展奠定坚实的历史基础。

3.1 历史贡献与经验分析

新中国成立以来，农村残疾人照护政策的发展是我国残疾人保障事业进步的重要推动力，对残疾人保障事业的发展、城乡残疾人照护问题的解决有着重要的历史贡献。

其一，通过丰富和提高残疾人保障的内容和层次，增强了救助对象的“权利主体性”；农村残疾人保障的内容从仅为“五保”残疾人提供供养服务扩展到保障其他非“五保”重度残疾人的基本生活，再到满足重度残疾人及其他残疾群体的康复、托养服务需求并通过提升其生活自理及社会适应能力、职业和劳动技能等，赋权增能实现生活独立及就业，进而实现融入社会的需求。其二，通过丰富残疾人保障的形式与具体方式，推动了现金型福利和服务型福利的并重发展。从依托敬老院、福利院开展“五保”残疾人兜底供养到民办公助重度残疾人寄养探索，再从公办机构重度残疾人集中托养试点扩展到非公办服务机构托养、社区残疾人日间照料和居家照护服务，在供给服务的同时给予生活、护理和托养补贴，减轻残疾人及其家庭获取服务的经济负担。其三，通过政策与实践主体的多元发展与衔接整合，形成残疾人照护“政策群”，为残疾人照护政策体系的建立及服务体系的布局奠定了基础。新中国成立以来，残疾人照护相关政策与实践从社会保障单一领域发展为残疾人事业、扶贫事业、基本公共服务等多领域共同推进。其间，政策群的形成、实践资源的整合、多元主体的协同等为残疾人照护政策体系的构建及服务体系的优化布局打下基础。

一定程度上，以上历史贡献的取得是基于农村残疾人照护政策发展所累积的实践经验之上的。基于前文政策发展历程及其路径的分析，文章选取政策目标与社会主要矛盾的统一、政策环境与政策水平的协调、政策衔接与政策体系的构建等三个方面总结新中国成立以来农村残疾人照护政策发展的历史经验。

一方面，新中国成立以来残疾人照护政策及实践的发展历程表明：残疾人照护政策的目标应与我国社会主要矛盾的变化呈现同步性。若二者不同步，则相关政策与实践存在超前或滞后的可能，不利于政策发展的可持续性以及使残疾人最大程度上共享经济社会发展成果。新中国成立以来残疾人照护经历了从满足其生存型需求到致力于满足其参与公共活动、融入社会主流的发展型需求的转变[12]。新中国成立后，孤残收养政策与“五保”制度通过兜底保障，以满足保障对象包括照护需求在内的基本生存所需为目标，并通过特殊教育满足其文化需要，与“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”相适应。新时期，“日益增长的物质文化需要”已不能准确反映残疾人的主要诉求，“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”反映到残疾人福利方面，即是残疾人对“平等、参与、共享”的向往，这在一定意义上是残疾人福利权向“大福利”观的扩展[13]，也内含着我国残疾人福利由生存型福利扩展到社会服务为主的发展型福利的必要性和必然性。

另一方面，稳定的政策环境是残疾人照护持续发展的基础，残疾人照护的水平需与政治、经济、社会发展水平相协调。新中国成立至改革开放前，农村残疾人照护政策与我国政治、经济及社会同步在曲折中前进；计划经济时期，特别是“大跃进”时期，依靠国家和集体供养的高水平福利院、敬老院在规模和数量上迅速发展。但是，当时的经济发展水平难以持续支撑高水平的社会福利服务供给，故而后来一度产生供养福利在质量和数量上的衰减，其主要原因就是政策环境不稳定且经济社会发展水平与福利保障水平不协调。改革开放以来，随着经济体制改革的推进，经济社会发展向好，在精准脱贫、全面建设小康社会新形势下，残疾人照护水平有较大提高；但是，包括残疾人照护服务在内的残疾人事业在全国的发展仍然不平衡、不充分，存在滞后于我国经济社会发展总体水平的现象[1]；与此同时，部分地区在脱贫攻坚中对残疾人照护的探索亦具有超前性。在两种现象并存的形势下，应把握好照护对象的范围、照护服务的内容、照护服务质量与经济社会发展水平之间的平衡度，探索与当地经济社会发展水平相适应的残疾人照护，使残疾人充分共享经济社会发展的成果。一是要建立与经济社会发展水平相适应的责任分担机制，正确认识家庭的基础作用和政府的兜底作用，防范政府“一兜了之”、家庭“一托了之”现象的产生[14]。二是警惕地方政府为实现2020年全面脱贫的目标而盲目扩大兜底托养范围，进而因财政负担过重影响残疾人照护服务持续性的现象。倡导农村残疾人的照护责任仍以家庭善尽义务为主，对家庭无力照顾、社会扶助后仍有困难的残疾人，由政府兜底提供照护服务是我国残疾人照护的基本经验，当前及未来一段时间内仍将适用。在经济社会发展水平进一步提高之后，为所有有照护需求的残疾人提供基础性照护服务将提上议程。

最后，实现政策间的衔接并构建政策体系是残疾人照护问题解决的保障和支撑，实现数据共享是政策间有效衔接的重要手段。残疾人照护需求具有多元化与层次性、个性化与共性化并存的特性，且残疾人对融合发展的需求日益增长，单一领域政策及其有限的资源在促进残疾人融合发展上有所局限，未来残疾人照护问题的解决将有赖于各领域政策的有效衔接与资源整合。农村残疾人照护从社会保障框架下的兜底供养到残疾人事业框架下的重度残疾人托养，最终向扶贫事业、基本公共服务等多领域共推的实践进程表明：目前残疾人照护政策已在纵向上形成历时态政策群，在横向上正形成以“五保”供养和重度残疾人托养政策为主、其他支持性政策为辅的共时态政策群。但是，虽然当前残疾人照护政策已开始与社会保障、基本公共服务、扶贫、长期护理等政策群进行衔接，但由多部门联合出台的政策在实施中常在部门协同与责任分置、数据共享上面临困境[15]，不利于残疾人照护政策群产生综合效果。由此，产生将残疾人照护政策群进一步整合为政策体系并最终形成残疾人照护制度的需要。

3.2 启示：构建全生命周期的残疾人整合照护政策体系

改革开放以来，通过整合利用基本公共服务、扶贫、医疗卫生等资源，残疾人照护在服务内容和形式上得到延伸，在集中托养的基础上，发展出社区日间照护、居家照护等形式，县—乡(镇)—村(社区)三级服务体系布局正在形成；但是，在此过程中，残疾人照护的政策体系尚未形成。现有政策群虽有政策间衔接，但体制、机制等尚未真正理顺，难以从根本上改变政策碎片化与资源分散化的境况，不利于形成政策与资源合力以提升残疾人照护的效果。基于新中国成立以来农村残疾人照护政策发展的现状及历史经验，立足现有政策群构建全生命周期的残疾人整合照护政策体系并使之实现制度化，将是未来残疾人照护政策发展的重要着力点和趋势。并且，基于城乡社会保障一体化、城乡基本公共服务均等化等发展趋势，对农村残疾人照护制度的经验总结、政策体系构建及服务体系布局也将为城市残疾人照护问题的解决提供借鉴，同时有助于推进城乡残疾人照护的一体化进程。因此，下文对全生命周期的残疾人整合照护政策体系的核心理念、整合路径及其在服务体系布局上的特点的分析将不进行城乡区分，以启发未来政策发展与具体实践，促进我国残疾人事业与经济社会的协调发展。

全生命周期的残疾人整合照护政策体系的核心理念包含“全生命周期”和“整合照护”两个方面。“全生命周期”照护的目的在于使残疾人服务能够覆盖其生命中每个需要照护的阶段，为有照护需求的残疾人提供获得连续性照护的条件和机会。基于当前我国经济社会发展的总体水平，全生命周期照护的实现需要依托政府、家庭、社会及市场等多主体共同参与。“整合照护”的理念是以残疾人照护需求为核心，整合相关政策、资源改善“政策碎片化、资源分散化”的局面[16]，供给全方位、高品质、覆盖全生命周期的照护资源，强调照护服务供给的效率和效果。对照护政策的整合可通过建立政策体系、理顺体制机制来实现，对照护资源的整合可通过服务体系的布局优化来达成。鉴于相关部门的协调衔接是政策与资源整合效率、效果的重要影响因素，因此，体制机制的理顺应贯穿政策体系建设与服务体系布局的始终。

全生命周期的残疾人整合照护政策体系的构建可通过对相关政策的纵向整合与横向整合来达成，其中，纵向整合可沿两条路径进行：一是以“国家—区域”为主线的政策体系构建；二是以“全生命周期”为主线的政策体系构建。横向整合则主要以社会保障和残疾人事业领域相关照护政策为主，以扶贫事业、医疗卫生事业等其他相关领域支持政策为辅构建政策体系。对照护资源的整合可基于我国经济社会发展水平存在较大区域差异的现状，对残疾人照护资源进行区域统筹，在实践层面残疾人照护服务体系布局可相应以区域为单位整合资源、优化资源配置。下文将基于对三种政策体系整合路径的分析，对不同政策体系构建路径所对应的服务体系布局的特点进行总结，以为未来政策及实践发展提供参考。

在以“国家—区域”为主线的残疾人照护政策体系架构中，目前国家层面与残疾人照护直接相关的法律法规是《中华人民共和国残疾人保障法》及《残疾人就业条例》《残疾人教育条例》《残疾预防和残疾人康复条例》等三个条例。基于残疾人需求的多样化、层次性以及残疾人保障法国际惯例的考虑，有必要将《残疾人福利条例》或《残疾人照护条例》的起草提上议程，以完善残疾人照护在国家层面的政策体系架构[13]；同时，倡导社会保障部门、残联、扶贫部门等多部门从国家层面联合发布残疾人照护相关战略、规划等以利于实践层面各部门的协调合作。区域层面政策体系的整合需基于地方实践，针对我国当前主要以省或县为单位发布残疾人照护政策的现状，鼓励县域政策统筹向省级过渡，有条件的地区探索区域政策统筹。比如，对于长三角地区等实施残疾人事业一体化的区域，探索相关照护政策在区域层面的统筹，整合资源使残疾人共享区域发展成果、增进区域福利的发展。基于此，从国家层面和区域层面实现残疾人照护政策的纵向整合。

在以“全生命周期”为主线的政策体系构建中，政府对城乡特困人员的兜底供养对象是无劳动能力、无生活来源、无法定赡养、抚养、扶养义务人或其法定义务人无履行义务能力的城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人；对于不在政府兜底供养范围的残疾人，目前社会力量及市场主体举办的残疾人托养机构主要面向16周岁以下或60周岁以上的残疾人，可供16周岁到退休年龄有照护需求的残疾人(特别是智力、精神和重度肢体残疾人)选择的服务机构较少。因此，可由政府兜底补齐16周岁至退休年龄段智力、精神和重度肢体残疾人的基本照护服务短板，探索能够提供辅助性就业和支持性就业的基本公共服务和基本照护服务，至其步入老年阶段时，转入政府兜底的养老服务机构进行连续照护[17]，实现残疾人照护机构和养老服务机构动态衔接；其他有照护服务需求的残疾人可在享受照护补贴的基础上，通过家庭、社区、市场获取照护支持。由此，可将残疾人照护对象分为16周岁及以下残疾人、16周岁至法定退休年龄残疾人以及老年残疾人等三类，在将以上三个年龄段残疾人相关政策整合为政策群的基础上，从纵向上形成覆盖照护对象全生命周期的照护政策体系，并基于照护形式的政府兜底型和非政府兜底型划分，合理分配政府、市场、社会、家庭多方主体的照护责任。

残疾人照护政策体系的横向整合以“主政策—辅助政策”为主线，以改善“残疾人照护部门化”所致“政策碎片化与资源分散化”困境为主要目的。根据前文政策梳理，当前残疾人照护政策的制定主体开始形成以民政部门、残联及卫生健康委员会为核心，国家扶贫办、人力资源与社会保障部、财政部、教育部等多部门为辅助的格局，主要政策涉及供养政策、康复扶贫政策、就业政策、护理政策等，且已处于多部门共同推进、各部门与不同领域政策开始衔接的阶段。虽然不同部门的使命与所颁布政策的侧重点有所不同，但是在增进残疾人福祉、促进残疾人实现“平等、参与、共享”的最终目标上具有一致性，为各部门将政策及实践资源进行横向整合、协同合作提供了合理依据。因此，基于当前多领域共推残疾人照护服务体系的现状，将残疾人的照护需求进行大类划分(比如医疗照护、生活照护等)，在横向上整合可支持同类型需求满足的政策资源，以满足照护需求的“服务包”或“政策包”为核心打包相关政策，将提供相关服务或政策的直接部门与辅助部门进行资源整合、查漏补缺、优化配置，通过横向政策整合再造部门间协同合作的流程，理顺体制机制，为残疾人提供优化的服务，提高政策实施及服务供给的效率、效果。

可见，对相关照护政策的整合在很大程度上服务于实践层面照护资源的整合与照护需求的满足。在具体实践中，各地可依据实际在以上三种残疾人照护政策体系整合路径中进行选择，不同整合路径下的政策体系在实践中所对应的照护服务体系布局亦有不同的侧重，对其侧重点的把握亦有利于提升体系布局及政策实施的效率和效果。

“国家—区域”主线下的残疾人照护服务体系布局强调区域范围内照护服务资源的整合，在服务体系建设上对区域服务平台的搭建、区域信息的数据共享有布局要求，且重视对区域管理机构与地方服务机构关系的理顺，由此对应形成“区域—县—乡(镇)—村(社区)”的服务体系布局。“全生命周期”主线下的残疾人照护服务体系强调照护服务对有照护需求的各年龄段残疾人的全覆盖以及对不同年龄段残疾人的差异性照护目标，需要根据地方实际对未成年残疾人、就业年龄段残疾人以及老年残疾人的照护机构或其他服务供给主体进行合理布局、分类照护，由此对应形成“未成年残疾人—就业年龄段残疾人—老年残疾人”照护服务体系布局。基于横向整合的残疾人照护政策体系侧重于对能够满足残疾人特定照护需求的服务资源进行跨部门整合，在服务体系的布局中特别强调服务资源转介机构的重要性，即需要配置将残疾人照护服务相关供需信息进行对接的服务机构；该机构不直接提供服务，而是针对残疾人的照护服务需求匹配能够满足其需求的服务订单，供残疾人根据其经济能力或个人偏好选择中意的服务机构，且转介机构可同时承担对服务供需双方的效果评估以帮助服务机构改进不足。由此对应形成“残疾人照护服务机构—残疾人照护服务转介型平台机构—残疾人群体及其家庭”照护服务体系布局。

可见，在我国未来的残疾人照护事业发展中，不论全生命周期的残疾人整合照护政策体系在构建中采取何种路径、在具体实践中采取何种布局方式，都应充分吸收新中国成立以来残疾人照护事业发展所累积的历史经验；在此基础上，满足不同年龄段残疾人的不同层次需求，探索具有中国特色的残疾人照护制度，为残疾人实现“平等、参与、共享”的目标创造条件。