国民党改组后的基层组织政治生态考察

罗 干

近年来，习近平总书记多次提出要“净化政治生态，营造廉洁从政的良好环境”。与此相应，有关“政治生态”的研究方兴未艾，在概念界定、体系建构以及形成路径等方面有不少成果研究，让我们对其有了基本的认知。

要对一个政治组织的政治生态有个总体性把握，须从两大方面进行考察：一是政治体系内部诸要素之间的关系结构；二是政治体系与外部环境之间的关联状态。依此考察改组后的国民党基层组织政治生态，可对国民党“党国体制”下的治理基础加以理性分析，虽说历史已告知我们国民党政权的结局，但适当地回顾与反思，方能以史为鉴。

一、机遇与挑战并存：国民党改组前基层政治生态背景及鹄的

20世纪初的中国基层政治，因传统社会“权力的文化网络”崩解及国家力量的弥散化，而呈“一盘散沙”状态，其表现就是军阀、土匪滋生，社会整合力量缺失，急需新的权威来重建秩序。当时的执政党国民党唯有自身组织过硬才能扭转政治衰朽的局势。“乱世”带给国民党的是极大的挑战，同时也是难逢的机遇。毕竟在一个弥散型、混乱不堪的基层社会里重建秩序并塑造起良好的政治生态并不容易，但换个角度，这一艰巨的历史任务如果被恰当地完成，必然能为其奠定深厚的合法性基础。

事实上，国民党也并非没有为此作出努力，1924年的改组活动就是实例。改组之前，国民党 “上层有党，下层无党；城市有党，乡村无党”，组织建设很不完善。1922年陈炯明叛变后，孙中山意识到党务革新的重要性和紧迫性，而当时俄共在宣传、组织体制上的成功以及中国共产党在工农运动中的出彩表现，使其下定决心以俄为师改组国民党，力求将其“组织成一个有力量有具体纲领的政党，并用政党的力量改造国家”。①周晓辉：《“以俄为师”背景下国共两党早期党章建设及其比较研究》，《党史与文献研究》2018年第1期。

此次改组主要从组织技术层面学习苏俄的办党经验。以俄共为典型的列宁主义政党的组织特色在于，既能维持严密的组织内聚力，又具有广泛的群众性，这正是国民党艳羡的。改组得到俄方大力支持，俄共中央政治局专门委派鲍罗廷作为孙中山的政治顾问进行指导，中国共产党也让骨干分子以个人身份加入国民党，承担起不少改组的执行工作，在“中体俄用”①所谓“中体俄用”，即“国民党之本体不变，主义不变，政纲之原则不变。此次改组，乃改党之组织，采用俄国委员制”，孙中山表示，此次“师俄”并非全盘俄化，而是有所取舍，学习的范围被限定在组织技术层面。的指导思想下，国民党广建基层组织，分化组织层级和功能，加深系统化建设。

从制度层面来看，此次改组为其“党国体制”的形成和运转奠定了基础。国民党第一次全国代表大会通过了《中国国民党总章》，内容由党员、党的组织机构、中央党部、地方党部、基层组织、党的纪律、经费、党团等主要部分组成，基本照搬俄共的章程，②王奇生：《党员、党权与党争——1924-1949年中国国民党的组织形态》，上海：上海书店出版社，2009年，第14页。在组织网络的布局上，仿照俄共基层组织“支部”设立了区分部，将组织机构的触角突破了传统的县级政权，在县党部下面设置了区党部、区分部，借着北伐战争军事上的胜利，国民党的基层组织得以大量且迅速地建立起来，到1926年10月，全国各地共建有区党部4000余处，区分部8000余处。1927年初区分部增加到一万余处。③李云汉主编：《中国国民党党务发展史料——组织工作》，台北：国国民党中央委员会党史委员会，1993年，第100-101页。不少人认为，此次改组将国民党塑造成了一个纪律严明、组织严密的现代化政党，然而制度设计的优化并不等于政治实践的提高，已有研究表明，国民党“仅袭用了俄共的组织形式，未能得其组织内蕴”，④周晓辉在比较研究国共两党早期的党章建设中发现，二者虽说均以俄共党章为蓝本设置起基层组织，但在实践中，国民党基层组织不健全，区分部、区党部有名无实，没有实际活动。考察国民党改组后的基层组织政治生态，可对这一观点加以佐证。

二、改组后的国民党党内政治生态：弱意识形态下的党员吸纳和组织空转

政党内部政治生态能够决定其内聚力强弱，而执政党基层组织的内部政治生态还会深刻影响到国家、社会体系的政治生态，决定其在国家政权中的地位和社会治理的根基。国民党改组后基层组织内部的关系结构和政治运转，须从思想意识、制度设计及组织运转等方面加以综合考察。

（一）意识形态

国民党以“三民主义”为指导思想，却始终未能成为一个充满意识形态魅力的政党。虽然其党员数量在北伐期间数倍暴增，但忽视革命信仰的做法，使各派野心家和政客乘机加入，何应钦在1928年1月抱怨：“各级党部只关心（新党员）数量，不注意（新党员）质量。因此党的精神日益衰败。”⑤[美]费正清、费维恺编：《剑桥中华民国史（1912-1949）》（下卷），刘敬坤等译．北京：中国社会科学出版社，1994年，第119页。

有学者通过研究国民党的意识形态内容、功能发挥和发展变化，将其总结为“低势位意识形态”，⑥陈秉公：《论国家意识形态“高势位”建设的规律性—— 30年国家意识形态建设成功经验的理论解读》，《马克思主义研究》2009年第11期。认为孙中山的三民主义主要是一种政纲，聚焦于社会政治秩序的设计，没有像共产主义那样的最高纲领，因而其意识形态功能是低层次的，无法满足一般党员和群众的信仰要求，缺乏凝聚力、辐射力、渗透力、影响力和征服力。⑦杜生权：《民国时期中国国民党“低势位”意识形态建设的启示》，《内蒙古农业大学学报》（社会科学版）2011年第1期。有学者发现，与同时期的中国共产党相比，国民党在意识形态的宣传上呈现弱势和重军队政府轻视党务的特点，导致三民主义无力渗透到基层。⑧李庆华、李玉英：《论民国时期（1924-1949）国民党三民主义意识形态的缺陷》，《山东青年政治学院学报》2011年第1期。此外，当时的国民党党员自身也对其意识形态不甚了解。“低势位”带来的影响无疑是负面且巨大的，意味着国民党对外无法主导、引导社会思潮的流变，甚至在社会领域里丧失话语权；对内则是内聚力不足和影响力低下，这极大地反映在党员吸纳过程中，以及党员之间、党员与组织之间的关系模式上。

（二）党员吸纳

政党对其成员的吸纳，或依靠价值观、意识形态，或通过提供现实的利益。革命党以推翻现有政权、建立新政权为目标，成员要承担生命、财产等危险，如果个人在意识形态层面与政党没有共识、以及这种共识没能达到人生信仰高度的话，是很难被吸纳的。革命党转变为执政党后，与国家权力之间的联系变得紧密，可带来现实的权力和利益，此时入党就多了一重个人发展的考虑。国民党不是一个充满意识形态魅力的政党，不少人加入其中首要考虑的是现实利益。追求个人价值无可厚非，关键是要从制度上“规训”申请者及成员，让个人利益符合组织目标。

然而，国民党的党员吸纳却极不规范，未能秉承俄共在这方面的严谨性。比如，俄共要求志愿入党者须经过一定的预备期，用来考察个人品质和意识形态信仰，防止思想不端、动机不纯者混入组织。而国民党的入党门槛至低、考察程序极简，“集体入党”、“强迫入党”现象时有发生。这些吸纳党员的方式，引发国民党党内政治生态混乱、恶化，基层组织无以发挥“战斗堡垒、革命基石”的作用。与入党门槛低下相对应的是脱党的随意，组织权威荡然无存。总之，国民党党内成员三教九流、乌七八糟，各怀心思和利益追求，不仅损坏国民党的形象和整合力，也使党内的政治生活和行为充满变数。

（三）组织空转

从顶层设计来看，国民党的组织触角突破了传统的县级政权，在县以下设置了区党部，区分部之下还设立了党小组，以深入到各个团体中去。然而这些均未能达到预期的“组织绩效”。表面上国民党的基层组织数量得以迅猛增长，到1926年10月，全国各地共建有区党部4000余处，区分部8000余处。1927年初区分部更增加到1万余处。①李云汉主编：《中国国民党党务发展史料——组织工作》，台北：国国民党中央委员会党史委员会，1993年，第100-101页。但其组织覆盖面仍然不够，因为建立了基层党组织的农村只占25%，②王奇生：《党员、党权与党争：1924-1949年中国国民党的组织形态》，上海：上海书店出版社，2009年，第39页。而且这些基层组织大都有名无实，陷入空转，其缘由主要有以下两点：

其一，党务经费紧缺。组织的运转需要投入不少经费和人才，人才尚且不论，单是党务经费就令其深陷困境。以广东省为例，当时国民党中央给各县党部规定的经费是每月270元，而县长每月的薪资是400多元，一县党部整个机关的经费还远不及县长一人的薪资。因经费有限，除书记、干事每人每月发放30元生活费外，其余委员和部长都不支薪，即便如此，县党部也没有余钱作为活动经费。大多数党务人员只得另谋生计，工作方面敷衍了事。县党部委员大都分散居住于方圆几十里的农村，“赴会”耗时耗力又耗钱，对于“每周必须开会一次”的规定，终于“心有余而力不足，只好让那些自己有钱的大地主，和占着特殊阶级的土豪劣绅去包办”。③刘启能：《各县党部经费问题》，《现代青年》1926年第5期。

其二，组织管理混乱。这从国民党党籍管理上可见一斑。不少基层党部为完成上级摊派的发展党员任务，将旧党员重新登记一遍；有的党员因党部久不发党证而再登记入党一遍；对于变换工作生活地点的党员，也没有机构去及时办理党籍转移登记手续。一些县区党部连党员名册都没有。组织空转、管理混乱，使国民党党员生出“找不到组织”的感受，就党内政治生态而言，党员之间缺乏交流，无法形成亲密合作的关系，党员对党组织缺乏归属感和信任感。基层党员对组织残存的一点念想就是伺机捞点好处，这种组织是经不起丝毫冲击的。

三、改组后的国民党党外政治生态：在党政团绅缠斗中沦为附庸

（一）党政之间缺乏耦合

国民党号称以“党治”为核心，改组后还形成了与政府系统双轨并进的权力结构，事实上却无法有效影响国家机制，在党政关系上完全处于下风，成为王奇生所言的“弱势独裁政党”。

最初的党政关系模式是在中央一级实行直接党治，在地方则不允许党部干政。后来，1926年10月通过的《省党部与省政府之关系议决案》和11月公布的《修正省政府组织法》，将省政府置于国民党中央、省委及中央政府三重指导监督之下。这个时期各地一般先设立省党部，后成立省政府，省党部对省政府的指导和监督作用都能够得到切实执行。到县一级，党政关系大致呈现三种模式：以党统政、党政制衡和以政治党，绝大多数情况都是党部凌驾于政府之上，但这种关系模式没能稳定下来。

1928年8月颁布的《各级党部与同级政府关系临时办法案》，规定如果各级党部认为同级政府之举措不合理，可报告上级党部，由上级党部请政府依法查办。从此党政制衡体制替代了以党领政的格局，地方党政之间唯一链接是中政会，地方党部不能干预同级政府。地方政府集财政、民政、教育、建设和人事等大权于一身，机构庞大；而地方党部的职责被限定在组训党员、宣传党义、引导民众和管理社团等方面，政事方面概不能问，稍有不慎就落下侵权干政的口实。国民党党章规定“地方党部监察委员会”具有“稽核同级政府施政方针及政绩之权”，政府系统则故意抵制来自党部的监督，使其丧失监察权。再加上地方党部因为经费仰赖政府拨发，惟有仰承其鼻息、萎缩行事。与此相应，基层党务人员地位低下。1929年，驻江苏东海县的独立第四旅旅长谭曙卿擅捕该县党部执委，并枪杀其中两人，此事激起全国党务人员公愤，他们一致要求严惩凶手，但蒋介石始则漠视，继而释放凶手，使地方基层党务人员心寒气短。

基层党、政之间缺乏耦合，关系极度失衡，弱势的党部沦为政府的附庸。这种畸形的外部政治生态环境，极大地影响了基层党组织的行为选择。

（二）派别斗争复杂化

国民党基层组织的政治生态，因三青团的加入而复杂化，在多方力量的缠斗下备受挤压。以浙江为例可对这一现象大致了解。

1938年，蒋介石提出成立三青团以革新国民党，增强党的活力。不久，三青团浙江支团筹备会成立，各县、区、乡镇等层级地方分别设立了分团、分队，并很快成为基层政治的重要力量，这影响到原有乡绅和以CC系为主体的党方势力，使得基层权力斗争的硝烟并不比中央的内耗逊色半点。

首先，三青团极力渗入地方党部与政府。他们以参加党政小组会议为突破口，取得了与党、政在地方政权中同等的发言权；还参与各种参议会、临时参议会、国民大会的议员和代表的选举，以民意代表自居，左右民意机关。而且极力排斥、压制传统豪绅势力，设法控制保、甲、乡、镇长的人选，借助基层行政人员来拓展团务，扩张势力，控扼基层政权。1944年，蒋介石为增加战时兵源号召知识青年从军，三青团积极响应，征兵工作取得了不错的效果，这些功劳促使蒋介石将童子军由省教育厅改属浙江支团主管。此外，三青团的势力还扩展到地方警备和保安以及户政、田赋等领域，激起了乡村豪绅等地方势力强烈不满。

原本由党方力量垄断的教育文化事业，三青团也积极介入。1941年11月，浙江支团书记长陈苍正、浙江省党部代表石有统以及省教育厅代表赵欲仁等人，在永康旅行社举行了一次“党团关系及教育联系问题”座谈会，议定学生组织一律归三青团领导，并且设立各种教育培训机构用以培训师资力量，训练全省教育人员和青年学生。对于文化活动，浙江省抗敌动员委员会最初规定“精神建设工作应由政府会同各级党部、动员委员会、新生活运动促进会、三民主义青年团及其他有关团体负责办理”，到1944年，“浙江省新生活运动促进会”则完全由“浙江支团部”接管。此后，歌咏、戏剧、漫画等各式宣传活动中都活跃着三青团员的身影。

三青团的渗透是全方位的，打破了原有政治势力的均衡，“党政团绅”四股力量激烈争夺，致使国民党基层组织的政治生态更加复杂、脆弱。各方都极力扩充辖下的机关组织，增加己方部属，导致基层机构急剧膨胀，地方财政压力巨大，国民党在其中只有“被牺牲”的份儿。按照规定，党、团所需经费均由政府提供，但基层势弱、无力讨要经费的地方党部只能向党员收费，而如日中天、势头正旺的三青团却能从地方政府强支经费。

政治系统内存在多个行为主体是种正常现象，关键是要以制度规制各方政治行为，将它们规约在良性竞争机制下，将其互动维持在可控范围内，方能避免政治系统崩坏。然而，国民党基层组织所在的政治系统，各方陷入恶性斗争，没有权威力量来平衡，也没有制度化的行为机制加以约束，其结果就是基层政治混乱，民众苦不堪言，国民党政权尽失民心。

（三）基层组织丧失自主性

作为国家与社会之间的桥梁，执政党的外部政治生态，除了要考察其与国家政权系统内各股力量之间的关系状态，还要考察其与社会之间的关系，这涉及执政党的自主性，决定了国家能否形成一种正义的决策机制。民国初，传统“权力的文化网络”崩解，社会被劣绅、土匪或者军阀等势力把持，民众诉求无门。此种局面要求国民党保有自主性，在民众与乡绅之间实现平衡。

国民党执政之后尽量淡化其阶级属性，但它无法代表所有阶级，反而丧失了自主性。例如在农村，由于基层组织孱弱，国民党只能借助于原有的势力“乡绅”进行治理。以1934年成立的襄阳县第一区渔梁坪乡农会为例，该农会9名职员不仅拥有远超人均亩数的土地，还大都具有在政府部门工作的经历，他们类似于传统乡绅，对农会的运作得到了政权的认可，当局则依靠他们推行政令。①魏文享：《农会组织与国民党党农关系的重建（1927—1949）》，《江汉论坛》2008年第6期。不同的是，传统乡绅是“保护型经纪”，而国民党治下的乡村却被“掠夺型经纪”把持，国家政策和利益取向均与“劣绅”协同。这与乡村社会结构的变迁有重大关联。“国家对乡村社会的控制能力低于其对乡村社会的榨取能力”，出现了杜赞奇所谓的“国家政权内卷化”现象，致使“30年代自愿充任村长的只是那些无固定职业的大烟鬼或赌徒，即土豪或无赖”。②[美]杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，王福明译，南京：江苏人民出版社，2008年，第140页。

国民党与劣绅之间形成一种权力——利益交换关系，当局依赖劣绅汲取资源，劣绅则以党权横行乡里，加深了乡村政治的“无序”状态，国民党不仅不能在乡村社会实现贫苦农民与劣绅之间的平衡，而且作为整体的乡村社会与当局政权之间的平衡关系也无法形成，乡村社会长期处于被压榨、被过度汲取资源的状态，整个政治生态岌岌可危。

四、结语：非均衡的基层政治生态和无法逆转的民心丧失

国民党力图通过改组来获得强大的组织、动员能力，尤其将基层组织的建设视为重中之重，“以俄为师”的过程中也学了一套有关组织建设的制度方案，然而由于孙中山逝世、党内权力争夺等历史原因，改组的制度设计与政治实践之间偏差太大，这极大地体现在改组后的国民党基层组织政治生态里。考察国民党基层组织内部政治生态状况，可以发现，国民党意识形态呈“低势位”，党员吸纳和内部晋升机制混乱，蚕食着组织内聚力；不仅如此，国民党基层组织陷入空转，种种情形致使内部政治生态的发展不良。其党外政治生态也同样处于极不平衡和不断恶化的情形中，党政之间缺乏耦合，在多方力量缠斗中沦为附庸，并且被恶霸劣绅等社会势力裹挟，丧失了自主性。

良好政治生态的形成绝非易事，也非一蹴而就，然而政治生态的崩坏却会在无形中发生、容易形成积重难返之势。国民党基层组织政治生态的全面恶化所引发的政治后果，最为直接的就是其作为执政党的合法性基础变得极为脆弱，而在民国战乱的时空背景下，无力扭转政治衰朽的颓势。