中国生态政治建设演变历程及优化途径

程向仅，刘 伟

（曲阜师范大学政治与公共管理学院，山东 日照276826）

现代工业文明使西方资本主义国家资本得到大量积累，但也给社会造成了巨大的损失，导致生态环境急剧恶化，因此，人类对生态环境的关注逐渐提高。生态环境问题进入政治学视野，生态政治被纳入政治学研究领域。生态环境保护逐渐由边缘走入政治决策的中心，生态环境保护逐渐成为国家政策的重要组成部分，在当今21 世纪，生态政治成为国际发展的新趋势。

一、生态政治的基本内涵

生态政治作为一门新兴的政治分支学科，对政治学的研究领域和研究方法作了创造性的拓展，生态学与政治学的结合构成了生态政治学的理论体系。对于生态政治的内涵的界定，学术界存在着各种不同的观点。张友渔认为生态政治学是运用生态学的观点研究社会政治及其环境相互关系现象的一种理论和方法[1]。刘京希先生认为，生态政治不仅是重视维护和改善生态环境的政治，而且内涵上生态政治理论从对自然生态的维护为中心转变为以政治的生态化为中心[2]。肖显静从自然与社会系统相统一的角度，认为生态政治主要是研究政治与环境之间关系的科学，将建立可持续的社会、自然、经济作为其思考的中心[3]。因此，总的来说，生态政治是以环境与生态为主要对象，研究人类生态与社会政治系统之间的关系。

二、中国生态政治建设发展40 年

新中国成立至今，随着经济发展形式的不断转变，生态形势日益严峻。对生态认识的不断加深，我国政府在进行生态治理的过程中呈现出不同的特征，就其发展阶段而言，主要分为如下三个阶段：

1.我国生态政治建设初步开展阶段。

自新中国成立以来，国家集中力量主要在建国和恢复国民经济上，生态环境问题并未被关注，“大跃进时期”生态环境遭遇了一次灾难式的破坏，随后文化大革命时期，对于生态环境来说更算得上是一场浩劫，日趋严重的生态问题逐渐开始受到政府的关注。20 世纪70 年代至90 年代初，是我国生态政治建设初步开展阶段。在1973 年全国第一次环境保护工作会议召开，通过了《关于保护和改善环境的若干规定》，生态环境问题开始进入国家的政治生活。周恩来总理在这一时期指出资本主义国家有环境污染问题，社会主义中国同样也有[4]。从20 世纪80 年代开始，生态环境问题在政治上受到高度重视。1983 年，将环境保护确立为基本国策。1989 年通过了《环境保护法》，至此具有中国特色的环境保护制度终于以国家法律形式确立。这一时期，中国逐渐开始意识到生态政治建设的重要性，并开始制定一系列战略方针，制度政策以及法律法规，笔者将其视为我国生态政治建设的初步开展阶段。

2.我国生态政治建设自我完善的发展阶段。

20 世纪90 年代，是我国生态政治建设自我完善的发展阶段。随着改革开放建设以来，我国进入社会主义市场经济时期，经济得到迅速发展，但经济的增长是建立在以牺牲生态环境为代价基础之上的增长模式。环境污染、水土流失、资源浪费等生态环境问题日趋严重，受到政府的高度重视，在这一时期，我国的生态保护事业取得了很大的成就。1992 年政府提出环境发展的“十大对策”，明确指出可持续发展道路是当代中国及未来的必然选择；1995 年，可持续发展成为国家的基本战略；1997 年提出实施科教兴国战略和可持续发展战略，提高资源利用效率，加强环境污染治理。这一时期，中国的生态政治建设得到政府重视，国家也出台一系列政策进行改善生态环境问题，我国逐渐调整经济的结构模式，我国以往对于生态问题的破坏不断得到改善，但仍然需要国家政策的不断完善。

3.我国生态政治建设全面发展阶段。

2002 年，大会制定了“全面建设小康社会”的战略目标，强调把可持续发展放在突出地位，坚持保护环境的基本国策。2012 年，十八大明确指出科学发展观是党必须长期坚持的指导思想，并写入党章。2015 年通过了《生态文明体制改革总体方案》，明确提出了构建生态文明制度体系。2016 年11 月《“十三五”生态环境保护规划》成为“十三五”统筹部署全国生态环境保护工作的基本依据。2017 年4 月，国家通过《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》。“十三五”规划将更是中国第一个通篇贯穿绿色发展理念与举措的五年规划。21 世纪以来，我国生态政治建设进入全面发展阶段，党中央、国务院把生态文明建设和生态环境保护摆在更加重要的战略位置，习近平总书记曾多次强调，绿水青山就是金山银山，统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，走出一条经济发展和环境改善的双赢之路。

三、我国生态政治建设过程中存在的问题审视

中国特色社会主义进入新时代，经济的高速发展创造了前所未有的世界性奇迹。2017 年我国的GDP 排名世界第二，仅次于美国。这一时期，在追逐经济最大利润的同时也导致总体的生态环境形势非常严峻，我国政府一直积极进行生态政治建设，但仍面临着很多困境。

1.经济发展与生态利益的平衡矛盾。

改革开放以来，国家大力发展经济建设，我国长期以来的政绩评价指标主要围绕国内生产总值的增长率，在不断追逐经济利益的同时给我国生态环境造成了灾难性的后果，经济发展与生态利益产生了矛盾的失衡。据统计，当前我国1/3 的城市人口呼吸着严重污染的空气，大面积国土被酸雨侵蚀。随着工业化进程加快，钢铁、化工、水泥等高污染行业注重追求市场利润，大气污染物的排放量长年居高；矿产资源的过度开采导致地面塌陷、洪涝灾害等时刻威胁着人类的生存。工业污水的排放造成严重的水质污染，目前59%的河段不适宜作为饮用水水源，72%的湖泊和水库已被污染，35%的地下水源不合格。日益严峻的生态污染问题让我们看到，在追求经济利益的同时不能忽略生态利益的建设。我国在大力发展经济建设的背景下，对自然资源展开了大规模的开发与消耗，特别是国家支柱性产业对能源的消耗与环境破坏巨大，经济利益与生态利益产生了前所未有、难以调和的冲突[5]。

2.生态管理体制不完善，主体结构单一。

当前中国的生态危机面临着多方面的复杂形势，要求政府出台全面、系统的政策来解决生态环境问题。但目前我国的生态管理体制不完善，缺乏一整套系统的生态发展与经济建设一体化机制，环保政策的监督与惩罚机制不健全。我国实行的生态管理体制是由上至下的一种单向管理模式，生态环境建设的决策缺乏民主性和实际性。生态政治建设的主体一般为政府部门，官员的生态政治行为缺乏监督，在当前社会疯狂追逐经济利益的背景之下，一些地方性政府既承担着发展地方性经济社会发展的任务，又具有保护地区环境的责任，造成环保部门的虚位。我国现行的是部门行业条块分割的资源环境管理体制，政出多门、责权不清，环保政策不配套，缺乏连续性和协调性，没有形成长效运行机制[6]。生态管理体制的不完善以及生态政治建设主体的结构单一，造成了生态环境治理过程中的无效与滞后。

3.生态法律法规政策不健全。

我国生态环境方面的法律体系虽在近几年得到很大程度的完善，但仍存在诸多问题需要改进。从生态法律的整体性来说，生态环境的法律制定缺乏系统性。一方面，在整套的法律法规中存在法律漏洞，这就给部分企业行为带来可乘之机，逃脱法律制裁，使得环境保护得不到实际预期的效果；另一方面，生态环境的保护法律不健全，涉及领域不全面，目前还没有达到一个全方位的系统体系。刘希刚认为资源环境保护工作没有真正走向法制化和规范化建设的轨道。法律和规章制度缺位，可操作性差，缺乏有效的责任追究和奖惩制度。同时政府生态治理手段有很大的局限性，在行政手段与法律手段的问题上，随着生产技术的日新月异，环保工艺也得到突飞猛进的发展，政府很难及时修订相关法规和标准。

4.权力监督体系不完备：权力腐败严重。

塞缪尔.P.亨廷顿认为:“腐败是政府官员违背公约的准则以谋取私利的行为。”[7]习近平总书记的反腐倡廉战略思想是其治国理政思想的重要组成部分，权力腐败所带来的严重性是其大力整治政治环境，从严治党的一个主要原因。政府的腐败问题实质是利用公权谋取私利，体现在生态环境危害方面，就比如部分政府官员与企业之间的权钱交易行为，企业通过贿赂政府官员来为自己谋取更多的利益，而政府官员也通过受赂获取更多的钱财，从而造成自然资源过度开采、环境污染超标等环境危机。政府腐败的主要原因是权力监督体系的不完备，对于权力的约束力得不到有效制约，就容易造成腐败问题的产生。

5.国民整体生态环保意识淡薄。

党的十八大报告提出建设美丽中国，把生态文明建设放在突出地位，将生态文明建设纳入社会主义现代化建设“五位一体”总体布局。目前公民的生态环保意识相对淡薄，特别在自身利益面前，表现的尤为明显。周朗生博士在对我国公众进行环保知识的一项调查中显示，一套满分130 分的环保知识题，人均得分仅28 分，凸显出公众环保知识水平低下、观念意识淡薄，这也是我国生态政治建设面临的首要困境。在人类生态意识极其淡薄的当前，只有政府通过实施生态普及教育、建立生态教育体系，才能使全社会形成一种新的生态价值观，实现人类与自然的新和谐[8]。所以，提高国民生态环保意识成为生态政治建设极其重要的任务。

四、我国生态政治建设的基本路径分析

1.转变经济发展方式，调整产业结构。

我国实行可持续发展的战略模式，注重经济的长远发展以及生态环境的保护，当前加强我国生态政治建设的首要任务是转变经济发展方式，构建和谐可持续的产业经济结构，而转变经济发展方式的关键在于提高科学技术创新，发展新型工业化，对产业经济的高端技术升级的同时减少产业的能源消耗，加快建设资源节约型和环境友好型社会，发展循环经济，推动产业向生态化转型；郇庆治在分析福建的生态文明建设中认为建设美丽福建的核心是转变经济发展方式，坚持绿色低碳的发展导向[9]。“校正的国民产值”是扣除社会和环境成本之后的国内总产值[10]。我国改革开放以来，随着经济发展所带来的巨大成就之外，资源的消耗量急剧增加，自然资源的过度开采使得环境压力越来越大，发展循环经济，使用新能源，倡导绿色发展的科学发展观才是解决问题的关键。

2.完善生态管理体制，主体参与多元化。

十八届三中全会以来，习近平强调推动我国国家治理能力和治理体系现代化，为国家长治久安提供一整套完备的制度体系。但当前我国生态环境的管理体制仍不健全，对于政府各部门的职能应进行明确划分，通过法律的强制性权威规定各部门的设置，将经济发展与生态环境保护分别交由两个部门进行管理，以免出现环保部门虚位的现象；另外，充分发挥公众参与的作用，不仅可以监督政府环境管理部门的职能发挥，而且在生态政治建设的过程中，公众主体加入生态政治参与的活动丰富了参与主体的多元化，有利于提高政策的科学性以及政策落实的有效性。生态政治建设是涉及全国人民切身利益的重大举措，必须有广大人民群众广泛的政治参与，增强政府与民众之间的沟通与合作，加大政府对公众参与的支持力度；同时健全完善对生态环保组织的管理与培训机制，提高其政治参与的能力与水平[11]。

3.健全生态法律体系，加大环境执法力度。

随着经济的不断发展和社会的进步，法律体系的健全应当具有时代性，需要不断进行革新与完善才能够紧跟时代的步伐，使法律体系更具有系统性和整体性，这样才能减少在经济发展过程中由于法律漏洞而导致的生态环境破坏现象，影响人们的正常生活。据报载，全国人大常委会已将《环境经济促进法》列入立法计划，明确生产者责任与消费者义务，以及政府采购行为规范；此外，环境经济发展的规划制度、产业指导制度、重点污染企业强制实施环境经济制度等，在《环境经济促进法》中也将有明确规定。生态恶化已经直接影响到人民群众的生命健康和社会的发展进步[12]。生态问题的解决迫切需要依靠法治这一现代政府最主要的社会管理手段，法制建设已经成为保障生态政治目标实现的重要途径。必须加大生态环境法律法规的宣传教育力度，在逐步完善生态法律体系前提下进行法律监督，实行严格、公正的行政执法和司法，切实发挥生态环境法律规范的调整作用和保障作用。

4.完善权力监督体系，制约权力腐败。

习近平总书记一直坚持从严治党，大力整治政治环境的反腐倡廉战略取得很大的成效，解决政治腐败的主要途径就是完善权力监督体系，制约权力腐败。主要包括两个方面的内容：首先是赋予环境管理部门充分的监督权，管理和监督现代经济快速发展过程中出现的生态环境问题，保证权力的分工明确，防止权力腐败；其次，充分发挥公民的监督权，拓宽更多公民参与政治的途径进行参与政治生活，监督政府官员的工作落实情况，加强我国政治体系的公开性与民主化，保证政治体系的廉洁透明。建立健全全国统一的环境监管体制，完善监督制度和机制，进一步强化环境监管的外部监督以及行政机关的内部监督[13]。我国当前权力腐败危害的严重性，彰显了我国健全权力监督体系的迫切需要，生态政治视阈下我国的和谐社会构建更需要民主化、法治化、科学化来构建政治中的权力监督体系。

5.坚持以人民为中心的发展理念。

现阶段社会我们必须改变传统观念，打破以往盲目追求经济利润的思维模式，重视人与自然的和谐相处，不能没有限度的肆意开采自然资源，过度浪费污染我们的生态环境。由于目前我国整体国民环保意识比较淡薄，所以应该更好地坚持以人民为中心的发展理念，转变国民的价值观念。首先，加强生态文化的宣传教育，利用各种媒体途径比如报纸、网络、电视、报栏等进行宣传，创造一个生态文明的生活氛围，更加有效地发挥文化宣传的功能，增强整体国民的环保意识和生态观念。其次，将生态理念引入课本，增加生态理论的知识内容。根据宪法规定，我国实行九年义务教育的制度，适龄儿童与青少年在接受教育的过程中，增加对于生态理论的知识教育，促进现代社会的和谐发展。

五、十九大报告中习近平新时代生态政治思想研究

1.绿色中国：绿水青山就是金山银山。

我国改革开放以来经济建设取得重大成就，国内生产总值从五十四万亿元增长到八十万亿元，稳居世界第二；同时也造成环境的急剧恶化，人与自然的矛盾日益凸显，习近平在十九大报告中指出，树立绿水青山就是金山银山的理念。“两山”理论的重要思想主要经历了三个认识阶段:第一阶段，只要金山银山，不要绿水青山；第二阶段，既要金山银山，又要绿水青山；第三阶段，绿水青山就是金山银山。当前我国在追求经济增速的过程中，越来越重视经济的健康发展，报告明确指出贯彻新发展理念，建设现代化经济体系，推动经济持续健康发展，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，发展绿色金融，并倡导简约适度、绿色低碳的生活方式。据统计，党的十八大以来，我国煤炭消费比重下降8.1 个百分点，清洁能源消费比重提高6.3 个百分点。习近平的生态政治思想对国家的生态政治建设具有至关重要的意义，对中国特色社会主义建设和中华民族的永续发展具有关键性的价值。

2.文明中国：生态文明建设理念。

“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”。生态文明建设作为“五位一体”总布局的重要部分内容，是建设中国特色社会主义事业的重要部署，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，形成生态经济、生态政治、生态文化、生态社会的格局，建设美丽中国，实现中华民族的永续发展。十八大以来的五年生态文明建设成效显著，全党全国在贯彻绿色发展理念的自觉性和主动性显著增强，生态文明制度体系加快形成。习近平总书记依据我国具体的实际国情，联系马克思主义生态哲学思想与我国的实际生态问题相结合，形成了现阶段新时代背景下的中国特色生态文明体系，为中国的生态文明建设事业提供了科学的理论基础，更为全球的生态保护事业提供了宝贵的借鉴经验。

3.美丽中国：人与自然是生命共同体。

中华民族伟大复兴的中国梦提出“两个一百年”奋斗目标，第一个阶段到中国共产党成立100 周年全面建成小康社会，2020 年的小康社会是体魄健康的社会，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽；第二个阶段是到新中国成立100 周年建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家，2049 年建成美丽中国，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净、气洁的美好家园，实现中华民族永续发展。我国在制定发展目标的过程中把生态建设作为极其重要的部分内容，习近平指出人与自然是生命共同体，人与自然其实是一种共生关系，以往在经济发展过程中忽视生态环境而导致的生态危机也让我们吸取了很多的经验教训。十九大报告中提到坚持人与自然和谐共生，建设美丽中国。例如农村生活垃圾治理工作，将村民的生活垃圾集中治理，按照可回收垃圾、可堆肥垃圾、建筑垃圾和其他垃圾等进行分类处理，对改善农村环境，建设美丽乡村具有现实性意义。

4.和谐中国：实现人民美好生活愿望。

当前我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。新时代社会在物质财富得到极大满足的情况之下，人们深刻认识到环境的污染对他们的正常生活造成了严重的影响，于是对于美好生活环境的需求愿望日益强烈。比如我国雾霾污染问题非常严重，其中华南、西南、华北和长三角地区的污染程度较深，2013年我国雾霾污染已经波及到100 多个大中型城市，雾霾含有对人体有害物质达20 多种，污染程度已经严重影响到人们的正常出行。因此，国家对于生态环境的建设是构建社会主义和谐社会的重要任务，是满足人民美好生活期待的重要奋斗目标。