以建设单位视角解析工程分包管理

高孟林

（中石化中原天然气有限责任公司，河南 濮阳 457001）

分包管理是建设单位工程项目管理的一个重要课题，贯穿于项目实施阶段的全过程。刨去政治、经济和技术因素，工程分包管理对于工程质量、进度甚至成败往往起着决定性作用。建设单位作为工程项目的发起者，是所有项目资源的总集成者，同时也是项目风险的最主要承担着。本文计划站在建设单位角度，对于在当前工程建设形势下如何做好工程分包管理谈一下看法。

1 工程分包的形势和问题

1.1 工程分包是建筑施工行业的发展趋势

随着国家社会经济发展，固定资产投资体量逐步攀升，建筑施工行业的参与者日趋增多。随着国家招投标制度、工程实践等的持续完善深入，公平开放的行业环境日益成熟，各个行业市场准入的门槛、枷锁日益降低和减少。这导致了建筑施工行业的竞争日益激烈，利润空间日益透明并逐步受到挤压。在这种大背景下，为了维系企业生存，降低自身施工成本，改变传统的施工管理模式，众多施工企业选择逐步由原来的自主生产施工向部分工程内容实行专业分包或劳务分包的模式转变。据文献数据统计，部分大型建筑施工企业总营业收入中工程分包所占的比重可以达到50%以上。分包已经成为目前大型建筑施工企业实现生产经营目标的重要手段。

1.2 违法分包、转包、挂靠等现象屡见不鲜并更加隐蔽化

虽然不愿提及，但不可否认，违法分包、转包、挂靠等现象仍然屡见不鲜，给建设单位工程质量、工程结算、法律风险和廉洁自律等带来严重困扰或埋下严重隐患。分析原因主要有：

（1）部分施工企业转型过于彻底，自身人员机械技术力量空心化，无法满足承揽工程的需要，生产经营利润过重的依靠分包管理费和合同降点差价。

（2）部分施工企业盲目追求生产经营指标，铺摊子、接项目，在全国各地雨后春笋般成立各级分公司，人员技术力量准备不足，违法分包、以包代管不可避免。

（3）与其他行业相比，建筑施工行业有其特殊性，它更容易受到政府行政力量、地方黑恶势力、区域行业保护、个人贪污腐败等因素的介入。

在当前国家高压反腐倡廉、扫黑除恶、大力整治建筑施工行业环境、法律法规逐步完善和执行力逐步提升的大环境下，违法分包、转包、挂靠等现象更加隐蔽化。原先明目张胆的违法分包、整体转包等情况基本不见踪影，施工总承包单位在分包形式、分包合同价款条款等方面更加规范化、合规化。取而代之是隐蔽化、不易发现的实际施工人挂靠问题日益增多。

1.4 法律、行业规范等要求建设单位重视分包管理

除了工程质量、进度等关键因素外，法律、行业规范等相关规定也迫使建设单位必须高度重视工程分包管理。在当前国内法律框架下，建设单位与分包单位在合同管理责任、工程款支付等方面突破了“背靠背”的合同相对性原则，变相的产生了合同关系。例如，《建筑法》规定：分包单位与承包单位须向发包单位就分包的工程承担连带责任。再如《最高人民法院关于审理建设工程合同纠纷若干问题的解释》第二十六条规定：实际施工人以发包人为被告主张权利的，发包人在欠付工程价款范围内对实际施工人承担责任。再如《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1 号）第九条中规定：建设单位或施工总承包企业将工程违法发包、转包或违法分包致使拖欠农民工工资的，由建设单位或施工总承包企业依法承担清偿责任。

2 建设单位分包发包管控要点

2.1 应建立分包商“不可靠实体清单”

在多轮次、多批次项目建设管理过程中，特别是对于投资、检维修项目众多的大型集团公司或政府部门，建设单位应通过履约考评、动态控制等方式，积极收集资料和数据，建立分包商“不可靠实体清单”。对于列入清单的企业应及时清退并在规定年限内不得列入拟选分包商名单。履约考评重点应放在分包商是否存在转包、挂靠行为，是否与建设单位产生法律纠纷以及资源配置、工程进度、工程质量、安全文明等方面。

2.2 在招投标阶段做好分包策划

在工程总承包或施工总承包招标阶段，建设单位应根据项目特点、工程规模、工期要求和国家相关法律法规等认真做好分包策划工作。一是明确哪些工程内容可以分包、哪些工程内容不可以分包；哪些工程内容可以专业分包，哪些工程内容可以劳务分包。二是在招标文件中明确建设单位对于分包方案、分包结果审批权限，并作为投标人响应性评审要求。三是在招标文件中明确中标人违法分包、转包、挂靠等行为的违约责任。

2.3 在合同履行阶段严格分包方案和结果审批

在合同履行阶段，分包发包人开展分包商采购时，建设单位应严格履行工程分包发包监管主体责任，要求分包发包人按时上报分包方案和分包结果，并对其中的分包内容、分包方式、拟分包单位名单等信息进行严格审核，确保程序合法、内容合规。在审查拟分包单位名单时，除了借助自身建立的“不可靠实体清单”外，应借助企业信息查询平台或政府主管部门网站等排除那些存在违法分包、转包、挂靠、拖欠公民工工资等处罚信息或者多次作为原告发起工程造价纠纷案件的单位。

3 建设单位分包商现场管理要点

3.1 以分包发包人管理为重点，避免以包代管

分包商现场管理应以分包发包人管理为重点，以合同管理、进度款管理为抓手，严格要求分包发包人履行分包发包责任主体职责，加强对分包商的管理，避免以包代管。具体应严格要求分包发包人设立项目管理机构，组织管理所承包工程的作业进展。项目管理机构应具有与承包工程的规模、技术复杂程度相适应的技术、经济管理人员。其中项目负责人、技术负责人、核算质量安全管理人员必须是本单位的职工，否则可以认定“视同转包”。

3.2 以六大控制为主线，加强分包商现场管理

实施阶段项目管理以进度、质量、投资、HSSE、合同和廉洁六大控制为主要内容，分包商的现场管理同步应以六大控制为主线。具体做到：

（1）应要求分包商严格按照批准的施工组织设计或专项施工方案编制具体实施方案，监督分包商落实施工工艺要求和安全风险防范措施，做好人工、机械、材料等资源配置，确保实现进度、质量、安全等目标。

（2）若总承包商与分包商发生纠纷，建设单位应在一定范围内积极督促协调问题解决。因为任何问题的产生最终影响的是项目进展，损害的是建设单位的利益。认真做好分包发包人和分包商之间进度款拨付、工程量确认结算等协调工作，避免产生矛盾影响工程进展或者产生工程造价法律纠纷后建设单位被列为第二被告承担连带责任。

（3）认真开展廉洁共建活动。心田之间，不长庄稼，就长杂草。建设单位应与总承包单位一起认真开展廉洁共建活动，积极开展廉洁警示教育，对双方关键岗位人员时刻提醒，让清正廉洁的思想观念时刻占据道德高地，抵御歪风邪气的入侵。

工程分包管理是一项体系工程，建设单位应及时跟进法律法规政策变动，研究风险因素变化趋势，梳理积累相关资料，不断探索新的方式方法，推进工程项目分包管理工作不断取得突破。