论人民政协制度的国家制度性质

张 峰

论人民政协制度的国家制度性质

张 峰

（北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心，北京 100081）

结合人民政协制度的形成发展历程，深刻领会习近平总书记关于人民政协的创新性论断的深刻内涵，推动人民政协制度更加成熟更加定型，需要解决人民政协在历史进程中的发展定位和发展趋势问题。人民政协制度是国家实体性制度，而不是具体履职制度以及支撑履职的工作制度。作为国家实体性制度的人民政协制度，需要依靠完整的程序性制度运行。人民政协既要充分发挥专门协商机构的作用，也要建立健全系统完备的、以政协章程为基础的工作制度体系。这样才能使人民政协制度更加成熟更加定型，为推进国家治理体系和治理能力现代化作出贡献。

人民政协；国家制度；人民政协制度；国家治理

制度一般有两个层面，一是关于国家某类政治组织在国家制度体系中的地位和作用的规定，称为国家实体性制度，属于国家制度的范畴；二是关于这类政治组织运行的规则，可称之为程序性制度，属于规章制度的范畴。汪洋在全国政协十三届二次会议所作工作报告中指出：“要把推动人民政协制度更加成熟更加定型、发挥好专门协商机构的作用，作为新时代的新方位新使命。”有人认为，“人民政协制度”是指人民政协的具体履职制度以及支撑履职的工作制度。笔者认为，尽管中国共产党领导的多党合作和政治协商制度能大体涵盖人民政协，或是说能为人民政协提供制度保障，但其与人民政协制度毕竟不是全等关系。人民政协制度更加成熟更加定型，是作为人民政协的新方位提出来的，是一种更高的政治站位，要解决的是人民政协在历史进程中处在什么样的位置、有什么样的趋势问题。显然，它是指作为国家实体性制度的人民政协制度，而不是人民政协的程序性制度。理解人民政协制度的国家制度性质，要结合人民政协制度形成和发展历程，深刻领会习近平总书记关于人民政协三个创新性论断的深刻内涵。

一、人民政协是具有鲜明中国特色的制度安排

制度安排又叫制度设计，就是制度的创制。一个国家走什么样的政治发展道路，核心的问题是对国家政治制度进行设计和作出安排。习近平总书记指出：“设计和发展国家政治制度，必须注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一。要坚持从国情出发、从实际出发，既要把握长期形成的历史传承，又要把握走过的发展道路，还要把握现实要求、着眼解决现实问题，不能割断历史，不能想象突然就搬来一座政治制度上的‘飞来峰’。”［1］中国共产党关于国家政治制度的设计到底经历了什么样的历程呢？习近平总书记在党的十九大报告中明确概括为“两个制度安排”：一是“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排”；二是“人民政协是具有中国特色的制度安排”。特别是对后一种制度安排，习近平总书记指出：“中国特色社会主义制度的生命力，就在于这一制度是在中国的社会土壤中生长起来的，人民政协就是适合中国国情、具有鲜明中国特色的制度安排。”［2］“两个制度安排”深刻揭示了人民代表大会制度和人民政协制度作为国家政治制度的内在联系，体现了中国共产党关于国家政治制度设计的高度政治智慧。

人民代表大会制度是中国共产党最早的政治制度设计。这一制度学习的是苏联的苏维埃制度模式。土地革命时期，中国共产党曾建立中华苏维埃共和国，实行苏维埃代表大会制度。苏维埃代表大会制度成为人民代表大会制度的雏形。1940年1月，毛泽东就国家政体问题提出：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”［3］毛泽东设计的人民代表大会制度，有时也叫人民代表会议制度，属于苏维埃制度模式，但又与之有别。毛泽东指出：“我们不采取资产阶级共和国的国会制度，而采取无产阶级共和国的苏维埃制度。代表会议就是苏维埃。自然，在内容上我们和苏联的无产阶级专政的苏维埃是有区别的，我们是以工农联盟为基础的人民苏维埃，‘苏维埃’这个外来语我们不用，而叫做人民代表会议。”［4］我国人民代表大会制度与苏联苏维埃制度的不同，主要是内容上原则上的不同。毛泽东明确说：“有些人怀疑共产党得势之后，是否学俄国那样，来一个无产阶级专政和一党制度。我们的答复是：几个民主阶级联盟的新民主主义国家，和无产阶级专政的社会主义国家，是有原则上不同的。毫无疑义，我们这个新民主主义的制度是在无产阶级的领导之下，在共产党的领导之下建立起来的，但是中国在整个新民主主义制度期间，不可能、因此就不应该是一个阶级专政和一党独占政府机构的制度。”［5］概括起来，苏联是无产阶级专政和一党制，我们是各革命阶级联盟的人民民主专政和中国共产党领导的多党合作制。中国共产党人对人民代表大会制度作出这样的适合中国国情的设计，为后来人民政治协商会议代行全国人民代表大会职权奠定了政治理论基础。

1948年，随着人民解放战争的顺利推进，毛泽东认为，在目前形势下召集人民代表大会，成立民主联合政府，业已成为必要，时机亦已成熟。“但欲实现这一步骤，必须先邀集各民主党派、各人民团体的代表开一个会议。在这个会议上，讨论并决定上述问题。此项会议似宜定名为政治协商会议。”［4］90中共中央发布“五一口号”，号召“迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会、成立民主联合政府”。中国共产党的提议得到了各民主党派和民主人士的响应。按照毛泽东的设想，新政协只是起过渡性的作用，新中国还是要通过人民代表大会来建立政府。1948年9月8日，毛泽东在中共中央政治局会议上的报告中指出：“人民民主专政的国家，是以人民代表会议产生的政府来代表它的。”［4］13610月初，新政协的筹备工作开始。在起草《共同纲领》的过程中，民主人士章伯钧、蔡廷锴认为，按照当时国内形势，尚有未解放的地区，此时召集人民代表大会不现实，因此提出“新政协即等于临时人民代表会议，即可产生临时中央政府”［6］。中共接受了这个建议，在1948年11月形成的《中国人民民主革命纲领草稿》第二稿中规定：“由新政协直接选举临时中央政府。”

中共领导人不是简单地接受党外人士的建议，而是有更深远的考虑，即不是把新政协当作临时人民代表会议，而是使其代行全国人民代表大会职权；不是产生临时中央政府，而是产生正式的中央政府。1949年1月8日，毛泽东在《目前形势和党在一九四九年的任务》中提出：“一九四九年必须召集没有反动派代表参加的以完成中国人民革命任务为目标的各民主党派各人民团体的政治协商会议，宣告中华人民民主共和国的成立，组成共和国的中央政府，并通过共同纲领。”［4］2343月5日，中共中央召开七届二中全会，批准关于召开没有反动分子参加的新的政治协商会议及成立民主联合政府的建议。1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北京召开。毛泽东宣布：“现在的中国人民政治协商会议是在完全新的基础上召开的，它具有代表全国人民的性质，它获得全国人民的信任和拥护。因此，中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权。”［4］343

人民政协之所以代行全国人民代表大会职权，直接原因是迅速建立新中国政权的需要。是以普选方式建政还是以协商方式建政，是当时面临的一项重大选择。普选方式建政的路径是自下而上推进，先由地方逐级召开人民代表大会通过选举建立地方政权，然后通过全国性普选召开全国人民代表大会建立中央政权。这不仅需要很长时间，而且还可能出现地方政权形成后进行统一的困难，甚至会出现联邦制国家的局面。周恩来就此指出：“将来人民代表大会，是要经过普选方式来产生的。关于普选，本来应该做到普遍的、平等的、直接的、不记名的投票，但这对中国现在的情况来说，是非常困难的。”“关于直接选举的问题，中国是全世界人口最多的国家，直接选举目前实在不容易办到。”［7］而协商方式建政的路径是自上而下的推进，先通过在国家最高层次进行政治协商建立中央政权，然后在中央集中统一的领导下有序推进地方政权建设。这不仅简便易行，而且符合我国历史上形成的中央集权的政治文化传统，能够保证国家的团结统一。因此，中国共产党选择运用“通过协商方式产生的”人民政治协商会议来建立新中国的政权。这不仅是简便易行的，而且是具有鲜明中国特色的，是具有高度政治智慧的伟大创造。

人民政协的产生并在国家政治生活中发挥巨大作用，意味着人民政协制度的形成。这一制度初步具备了国家政治制度的性质，主要体现在人民政协的三个定位上：

其一，人民政协是人民民主统一战线的组织形式，体现了人民民主专政的政权性质。新中国建立的国家制度是人民民主专政的国家制度。毛泽东指出：“一切事实都证明：我们的人民民主专政的国家制度，较之于资本主义国家的政治制度具有极大的优越性。”［8］而人民民主专政又是统一战线的政权。具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》指出：“中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权，而以工农联盟为基础，以工人阶级为领导。”［7］80它同时规定：“中国人民政治协商会议为人民民主统一战线的组织形式。”［7］82只要统一战线存在，就需要人民政协的组织形式。周恩来指出：“我们的政权是人民民主专政，是以工人阶级为领导的工农联盟为基础的人民民主专政。这样的专政，包括了各民主阶级，统一战线也反映了我们政权的这一种性质。从开国以来，我们就决定了人民民主专政这样的性质，现在还是这个性质。这就是说，我们这个统一战线以及我们的政权，经过人大通过的宪法也还是这样的性质。”［7］264只要中国仍然实行人民民主专政的政权，统一战线及其组织形式人民政协就将继续发挥它的作用。

其二，人民政协是各党派的协商机关，是我国新型政党制度的载体。中国人民政治协商会议第一届全体会议的成功召开，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的确立。人民政协也因此成为我国新型政党制度的载体，成为政治协商的基本组织形式。在政协第一届全体会议期间，政治协商的重要事项大都是在政协进行协商的。如中华人民共和国宪法草案，中华人民共和国婚姻法草案，中央人民政府委员会历次会议的重要议案，在正式通过前都经过人民政协协商。这就使人民政协成为各民主党派发表各自政治主张的平台。这也是中共中央在一届全国人大召开后，作出保留人民政协的一个重要原因。毛泽东指出：“人民代表大会是国家权力机关，有了人大，并不妨碍政协进行政治协商。政协是各党派的协商机关。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。”［9］“各党派的协商机关”是人民政协在国家政治制度中一个重要定位，为后来把人民政协明确为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，奠定了坚实的组织基础。

其三，人民政协对政府的工作起协商、参谋和推动作用，体现了新民主主义的议事精神。中央人民政府是由中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会职权而产生的。这引出了一个问题：政协全国委员会同中央人民政府是什么关系？周恩来在中国人民政治协商会议第一次全体会议召开前向政协代表所作的报告中指出：“人民政协全国委员会，便是同中央人民政府协议事情的机构。一切大政方针，都先要经过全国委员会协议，然后建议政府施行。”［7］36人民政协对人民政府具有建议权。这种建议权是人民政协的特殊性权利，虽然不具有刚性约束力，但是非常重要。毛泽东在全国政协一届二次会议闭幕词中指出：“我们的会议在暂时还是建议性质的会议。但是在实际上，我们在这种会议上所做的决定，中央人民政府是当然会采纳并见之实行的，是应当采纳并见之实行的。”［7］121人民政协的这种建议权，不单是在中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会职权期间具有，而且在不再代行全国人大职权之后仍然存在。“国家大政方针，仍要经过人民政协进行协商。”［7］36这是因为中国共产党在创制人民政协之初，就没有把它当作一个临时性组织，而是作为一个长期存在下去并发挥特殊作用的政治组织。周恩来指出：“就是在普选的全国人民代表大会召开以后，政协会议还将对中央政府的工作起协商、参谋和推动作用。”［7］52人民政协对中央人民政府确实起到了这样的作用。新中国成立初期进行的一切重大活动、颁布的重要政策法令，都会经过全国政协全体会议或常务委员会扩大会议协商。政府有关部门经常把政策、法令、条例送到政协全国委员会有关各组进行研究讨论，甚至中央人民政府对部门的变更增减也会预先提到政协常委会协商。人民政协之所以能够对人民政府起这样的作用，其中一个重要原因是它体现了中国共产党一贯倡导的协商民主精神。周恩来指出：“凡是重大的议案提出来总是事先有协商的，协商这两个字非常好，就包括这个新民主的精神”［10］，“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，而在于事前的协商和反复的讨论”［10］50。毛泽东指出：“我们政府的性格，你们也都摸熟了，是跟人民商量办事的，是跟工人、农民、资本家、民主党派商量办事的，可以叫它是个商量政府。”［11］商量政府要有专门的商量机构来配合，这就是人民政协。

二、人民政协是国家治理体系的重要组成部分

国家治理体系就是国家的制度体系。习近平总书记指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”［7］547-548党的十八届三中全会提出的“国家治理体系和治理能力现代化”，就是国家制度和制度执行力的现代化。关于人民政协与国家治理体系的关系，习近平总书记指出：“人民政协是国家治理体系的重要组成部分，要适应全面深化改革的要求，以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设，努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用。”［2］71这一重要论断启发我们形成两点重要认识。

其一，要把人民政协制度摆在国家治理体系的大系统中来认识其作为国家制度的地位。习近平总书记指出：“我们说要推进国家治理体系和治理能力现代化，国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统，这个系统的核心是中国共产党，人大、政府、政协、法院、检察院、军队、各民主党派和无党派人士，各企事业单位，工会、共青团、妇联等群团组织，都要坚持中国共产党领导。”［1］34系统的构建涉及系统内部要素的整合和各子系统的协调。在系统中能够起到统筹协调作用的是系统的核心，在中国国家治理体系这个大系统中能够起到这样作用的是中国共产党。习近平总书记指出：“在国家治理体系的大棋局中，党中央是坐镇中军帐的‘帅’，车马炮各展其长，一盘棋大局分明。”［1］31各个子系统都要坚持和维护中国共产党的集中统一领导。如果没有中国共产党这个领导核心，就会出现子系统各自为政、政出多门、自行其是的问题，国家治理体系的大系统就形成不起来，即便形成也不能很好地运行起来，就会出现子系统相互掣肘、互相扯皮、内耗不断的严重低效率问题。同样，在国家治理体系的大系统中，子系统不是可有可无的，而是必不可少的，否则就不成其为系统。因此，既要加强党的集中统一领导，又要支持人大、政府、政协等依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用。各子系统发挥作用不是杂乱无章的，而是各有各的职能，各有各的特殊作用。“坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”，是党的十九届三中全会为加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮，而提出的一个重要原则，也是对国家治理体系中各个子系统职能进行科学合理分工的基本思路。在我国国家治理层面，这主要涉及在党中央领导下人大、政府、政协三者的职能分工和协调。在这个问题上，改革开放以来已经形成了明确的思路：关系国计民生的重大问题，通过人民政协进行协商，由人民代表大会行使国家权力进行决策，由人民政府执行实施。习近平总书记强调，各级党委要重视和支持人民政协事业发展，把人民政协政治协商作为重要环节纳入决策程序，对明确规定需要协商的事项必须经协商后再提交决策实施。

其二，从中国特色社会主义制度发展和完善的全过程来理解人民政协制度更加成熟更加定型。1992年初，邓小平在视察南方重要谈话中提出了一个重大战略构想：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”［12］372经过长期努力，2011年，胡锦涛在“七一”讲话中宣布，我们推进社会主义制度自我完善和发展，在经济、政治、文化、社会等各个领域形成一整套相互衔接、相互联系的制度体系。中国特色社会主义制度体系已经建立起来，并且是特色鲜明、富有效率的，但还不是尽善尽美、成熟定型的。为此，习近平总书记提出了“两个半程”的顶层设计：“从形成更加成熟更加定型的制度看，我国社会主义实践的前半程已经走过了，前半程我们的主要历史任务是建立社会主义基本制度，并在这个基础上进行改革，现在已经有了很好的基础。后半程，我们的主要历史任务是完善和发展中国特色社会主义制度，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”［13］更加成熟更加定型既是对整个中国特色社会主义制度体系的要求，也是对作为国家制度重要方面的人民政协制度的要求。实现人民当家作主，通过依法选举、让人民的代表来参与国家生活和社会生活的管理是十分重要的，通过选举以外的制度和方式让人民参与国家生活和社会生活的管理也是十分重要的，既要通过选举民主保证权为民所授，又要通过协商民主保证权为民所用。人民政协制度正是这样的选举以外的制度。

三、人民政协要发挥作为专门协商机构作用

一般说来，国家制度是实体性制度，要有特定的实体性组织来支撑。人民政协制度也不例外。习近平总书记指出：“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用，把协商民主贯穿履行职能全过程，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。”［2］70这一具有高度政治智慧的重要论断，深刻揭示了人民政协的实体性政治组织的性质，为明确人民政协制度作为国家制度的地位奠定了组织基础，在中国国家制度发展史上具有开创性意义。

从国家层面来说，以实体性政治组织为支撑而形成的国家政治制度主要有四项。其一是以中国共产党为领导核心而形成的中国共产党领导的制度。习近平总书记指出：“中国最大的国情就是中国共产党的领导。什么是中国特色？这就是中国特色。中国共产党领导的制度是我们自己的，不是从哪里克隆来的，也不是亦步亦趋效仿别人的。”［1］28中国共产党的领导地位是在历史和人民选择中形成的，是我国宪法以根本法的形式确立起来的。2018年3月11日，十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，在宪法总纲第一条第二款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”后增写“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。其二是以人民代表大会为组织形式而形成的人民代表大会制度。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。其三是以人民政府为组织形式形成的人民政府行政管理制度。国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。这实际就是邓小平提出的“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统”［14］341。这一系统意味着人民政府行政管理制度的建立并发挥作用。其四是以人民政协为组织形式而形成的人民政协制度。我国宪法序言载明：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”这是人民政协制度存在的宪法依据。由于人民政协不是国家权力机关的特殊性，我国宪法未以条款形式对其作出规定，而主要通过政协章程来规范。2018年3月15日新修订的《中国人民政治协商会议章程》，依据宪法作出明确规定，确立了人民政协制度作为国家制度的地位。

人民政协作为国家专门协商机构，必然要与其他国家机构形成一定关系，从而显示出人民政协制度作为国家制度的作用。具体说来，主要是以下三种关系。

其一，对实现中国共产党的领导起凝聚共识的作用。习近平总书记指出：“民主和协商是实现党的领导的重要方式。通过发扬民主、广泛协商，可以使统一战线广大成员更加普遍地认同党的主张，更加自觉地团结在党的周围，跟党走。”［1］129-130人民政协的政治协商是一个双向发力过程，既是把中国共产党的政治主张转化为各民主党派、无党派人士、社会各界人士共识的过程，也是听取各方面政协委员意见建议而丰富和完善中国共产党的政治主张的过程。通过协商巩固已有共识并不断形成新的共识，是人民政协政治协商的基础和前提，目的是画出最大同心圆。习近平总书记指出：“什么是同心圆？就是在党的领导下，动员全国各族人民，调动各方面积极性，共同为实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗。”［1］140-141政协协商的基本形式是行使建议权。毛泽东就政协的性质和任务指出：“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关。有人说，政协全国委员会的职权要相等或大体相等于国家机关，才说明它是被重视的。如果这样说，那末共产党没有制宪之权，不能制定法律，不能下命令，只能提建议，是否也就不重要了呢？不能这样看。如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的。要区别各有各的职权。”［7］200这里清楚地表明政协的职权就是提建议，也就是毛泽东所提出的政协五项任务的第三项——“提意见”。“宪法的实施问题，巩固人民民主制度问题，政协可以向人大常委会和国务院提意见。政协委员提意见，特别是发议论，说闲话，只要不是破坏性的意见，只要是建设性的意见，即使是错误的，提了也有好处。提意见是合乎章程的。”［7］202发挥人民政协作为专门协商机构的作用，要进一步明确人民政协的建议权，将其纳入中国共产党对国家权力机关提出立法、规划等建议的大布局中通盘考虑，并且强化人民政协建议案的重要地位和作用，通过人民政协凝聚广泛共识，为巩固中国共产党总揽全局、协调各方的领导核心地位发挥应有作用。

其二，对人民代表大会行使国家权力起决策支持作用。在我国的政治架构中，人民代表大会和人民政治协商会议是两个相伴而生、相互配合的政治组织，被形象地称为“两会”。“两会”的形成是中国共产党自觉的制度设计的结果。在人民政协成立之初，周恩来指出：“现在凡是通过普选方式产生出来的会，我们叫大会，例如人民代表大会。凡是通过协商方式产生的会，我们就叫做会议，例如人民政协协商会议。”［7］38这里清楚地表明了“两会”所重点运用的人民民主的形式不同，一个是选举，一个是协商。我国实行的是人民代表大会的一院制。邓小平指出：“我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。当然，如果政策搞错了，不管你什么院制也没有用。”［12］200这表明，我们坚持人民代表大会一院制的前提是政策正确、方向正确。而为做到这一点，就必须实行协商民主。习近平总书记指出：“我们发展社会主义民主政治、加强社会主义协商民主建设，就是为了发扬民主、集思广益，避免发生大的失误。”［2］558要发挥人民政协这一最能体现社会主义协商民主的组织形式的作用，使其与人民代表大会相互补充、相得益彰。人民代表大会统一行使国家权力，其职权主要包括立法权、监督权、重大事项决定权、选举和决定任免权。这些职权是人民政协不具有的。这是我国“两会”根本不同于西方国家两院制的重要区别。但人民政协又能为人民代表大会行使其职权起支持配合作用，如政协委员参与人大主导的立法协商，人民政协对全国人大常委会、国务院及其有关部门委托政协讨论的法律、法规和有关问题进行研究讨论，提出修改意见和建议。人民政协发挥这些重要作用，对人民代表大会行使国家权力只会有好处，而不会有坏处，从而共同体现中国特色社会主义民主政治的制度特点和优势。

其三，对人民政府行政管理起建言资政作用。各级人民政府是国家行政机关。行政决策是国家行政机关依照法定职权，对国家和地方关系经济社会发展全局、社会涉及面广，与公民、法人和其他组织利益密切相关的事项作出的决定。行政决策之前需要在人民政协进行协商。从政府的角度看，主要形式有：参与制定政协年度协商计划，提出政府协商议题；起草一些重要法律法规并视情况在政协听取意见；政府领导同志出席政协有关会议，通报情况，听取意见，参加讨论，与委员互动交流；委托政协开展重大课题调研和邀请委员参与重大项目研究论证；政府及其部门召开重要会议，视情邀请政协有关领导同志列席或参加。从政协角度看，主要形式有：通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向人民政府提出意见和建议；政协各专门委员会与对口联系的政府有关部门以议题为纽带建立健全对口联系工作机制，开展对口协商；在政府重大决策形成过程中，政协及时召开专题座谈会，政府有关方面负责同志到会听取意见建议等。人民政府和人民政协的这种双向互动，不仅有助于人民政府转变职能，建设服务型政府，而且助于人民政协扩大协商的覆盖面，真正发挥作为专门协商机构的作用。

同时，人民政协制度作为国家实体性制度，需要依靠完整的程序性制度运行。人民政协为了充分发挥作为专门协商机构的作用，需要建立健全系统完备的以政协章程为基础的包括履职制度、学习制度、党建工作制度、统战工作制度、自身建设制度等在内的工作制度体系，从而促使作为国家制度的人民政协制度更加成熟更加定型，为推进国家治理体系和治理能力现代化作出应有贡献。

［1］ 习近平关于社会主义政治建设论述摘编［G］．北京：中央文献出版社，2017：10．

［2］ 中共中央文献研究室．十八大以来重要文献选编：中［G］．北京：中央文献出版社，2016：69．

［3］ 毛泽东选集：第2卷［M］．北京：人民出版社，1991：677．

［4］ 毛泽东文集：第5卷［M］．北京：人民出版社，1996：265．

［5］ 毛泽东选集：第3卷［M］．北京：人民出版社，1991：1061-1062．

［6］ 胡乔木回忆毛泽东［M］．北京：人民出版社，1994：548．

［7］ 政协全国委员会办公厅，中共中央文献研究室．人民政协重要文献选编：上［G］．北京：中央文献出版社，中国文史出版社，2009：39．

［8］ 毛泽东文集：第6卷［M］．北京：人民出版社，1996：184．

［9］ 中共中央文献研究室．十五大以来重要文献选编：上［G］．北京：人民出版社，2000：802．

［10］ 中国人民政治协商会议全国委员会研究室，中共中央文献研究室第四编研部．老一代革命家论人民政协［M］．北京：中央文献出版社，1997：17．

［11］ 毛泽东文集：第7卷［M］．北京：人民出版社，1999：178．

［12］ 邓小平文选：第3卷［M］．北京：人民出版社，1993：372．

［13］ 习近平关于全面深化改革论述摘编［M］．北京：中央文献出版社，2014：27．

［14］ 邓小平文选：第2卷［M］．北京：人民出版社，1994：341．

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2096-3378（2019）05-0071-08

10.13946/j.cnki.jcqis.2019.05.008

张峰，中央社会主义学院原副院长、教授，北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特聘专家。

张峰．论人民政协制度的国家制度性质［J］．统一战线学研究，2019（5）：71-78．

责任编辑：孙德魁