我国民营经济发展营商环境评价与建设

罗来军 石微巍

我国民营经济发展营商环境评价与建设

罗来军 石微巍

（中国人民大学 经济学院，北京 100872）

营商环境评价涉及宏观、企业微观、区域三个维度。结合这三个维度，民营经济营商环境评价可从宏观角度、微观角度、区域差异、与非民营经济区别角度综合开展。从宏观角度来看，我国在基础设施、信息通信技术、市场规模、创新能力方面表现较好，但在机构、债务管控、健康、技能、产品及劳动力市场、企业活力方面相对落后。从企业的微观角度来看，2018年我国民营经济的营商环境较2017年总体有了较大改善，特别是在创办企业、办理施工许可等方面，程序减少、时间缩短、花费减少，效率得到了较大提高；在对少数股东权益的保护方面有所改善。我国民营经济所面临的区域营商环境与区域经济的发展程度基本一致，东部城市的营商环境位居前列，部分中部城市依托“一带一路”而使营商环境得到优化，西部城市在基础设施、市场环境方面较差，但商务成本明显较低。在政策落实、融资方面，民营企业面临的营商环境较差。尽管我国民营经济发展的营商环境已有较大改善，但在政府效率及法治方面仍有较大提升空间。

民营经济；营商环境；营商环境评估

2018年11月，习近平总书记在民营企业座谈会上充分肯定了我国民营经济的重要地位和作用，提出要不断为民营经济营造公平的竞争环境［1］。2019年6月，国务院总理李克强在深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上要求优化营商环境，激发更大的市场主体活力［2］。营商环境是民营企业健康成长和民营经济发展的重要因素，民营经济营商环境的评价及建设对民营经济发展具有重要意义。为吸引国内外投资，中国政府推动出台了很多优化营商环境的措施。理论界对营商环境的评价及建设优化均有一定研究。屈彩云基于全球竞争力报告，分析了中国竞争力的特征、挑战，宏观环境的优势及劣势，内部及外部挑战以及提升竞争力的措施［3］。王绍乐等按照一定的理论逻辑，构建了税务营商环境指标体系，发现税务环境呈现出区域发展均衡但企业满意度较低的特点［4］。魏下海等通过分析民营企业家的经验数据，发现更好的营商制度环境中，企业用于生产管理的时间相较于对外公关招待的时间比例越高，为改善政策环境等提供了政策上的启示［5］。孙玉山等提出纳税服务现代化是优化我国营商环境的必然选择，阐释了其发展方向及实现路径［6］。总体而言，目前的研究多从某一角度或基于某一报告来评估我国营商环境并提供相关建议，对其进行多角度分析的成果不多。

一、我国营商环境评价的维度

营商环境包括影响企业活动的社会、经济、基础设施和法律等方面因素。本文中的营商环境是指影响民营经济的营商环境，即除国有及其控股、集体经济、外商和港澳台商独资及其控股的经济组织之外的民营经济所面临的营商环境。

（一）从宏观角度对我国营商环境进行评价

2018年10月17日，由世界经济论坛发布的《全球竞争力报告2018》（表1），对处于不同发展阶段的140个国家的竞争力进行了评估，从宏观角度为评价我国营商环境提供了基础。《全球竞争力报告2018》旨在衡量决定生产率的因素，这是长期增长的主要因素。与以往报告相比，这次报告中的分类及部分指标有所变化。以往报告将决定生产率的因素分为基本要素、效率增长要素、创新要素，分别对应以农业为主、以制造业为主与以人力资本为主的不同发展阶段；而《全球竞争力报告2018》将决定生产率的因素分为基本环境因素、人力资本因素、市场因素及创新生态系统因素。以往的12个一级指标中的健康及初等教育、高等教育和培训、商品市场效率、劳动市场效率、金融市场发展、商业成熟度变为信息通信技术采用、健康、技能水平、产品市场、劳动力市场、金融体系、企业活力。

表1 《全球竞争力报告2018》的指标体系与理论逻辑

（二）从企业微观角度对我国营商环境进行评价

2018年10月31日，由世界银行发布的《2019年营商环境报告》着眼于中小企业，从企业微观角度对190个国家或地区的营商环境进行了评价。其衡量企业在整个生命周期过程中的营商环境便利程度及法律的保障力度，如执行合同指标衡量通过地方一审法院解决商业纠纷的时间和成本，司法程序质量指标评价每个经济体是否采取了一系列提高法院质量和效率的做法。《营商环境报告》在世界范围内获得了广泛的关注。其提出的营商环境便利度排名及改革建议，成为促进我国国内改革的重要参考工具。2018年11月28日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议。会议决定按照对标世行、中国特色原则，建立企业参与营商环境政策制定的工作机制，开展并逐步推开中国营商环境评价［7］。

（三）从区域角度对我国营商环境进行评价

《全球竞争力报告》及《营商环境报告》分别是从宏观及微观角度对我国营商环境进行评价的报告，是对我国整体营商环境的评价报告。《营商环境报告》选取北京、上海作为代表城市，但是我国地域辽阔，不同区域之间营商环境的差别较大，需要对不同区域营商环境进行评价。

2018年11月22日，国家发展和改革委员会（简称“国家发改委”）召开营商环境评价体系和试评价报告专家评审会。会议评审通过了营商环境评价体系和试评价报告。尽管国家发改委目前尚未正式出台对我国营商环境的统一评价体系，但已有媒体及部分研究机构对我国营商环境进行区域评价。如粤港澳大湾区研究院基于中国区域营商环境指标体系（表2），于2017年11月10日出版了《2017年中国城市营商环境报告》，2018年12月3日出版了《2018年中国城市营商环境评价报告》。

表2 中国区域营商环境指标体系

二、我国民营经济营商环境的评价

对营商环境的评价主要基于两种方式，第一种方式是根据影响营商环境的相关因素，按照一定的理论逻辑建立指标体系；第二种方式是基于国际知名的营商环境报告的相关指标，结合国内的实际情况，对其进行改良评估，并得出相关建议。本文采取第二种方式对我国民营经济营商环境进行定性评价，主要从宏观角度、微观角度、区域差异、区别于非民营经济的营商环境等4方面进行评价。

（一）基于宏观角度对我国民营经济营商环境的评价

2009—2018年，我国在《全球竞争力报告》中的排名在26～29位之间波动。在《全球竞争力报告2018》中，我国在140个国家中排名第28位。在基础环境要素中机构、基础设施、宏观经济稳定性分别排名第65、29、39位，落后于总排名；信息通信技术采用排名第26位，高于总排名。在机构的二级指标中，有组织的犯罪、预算透明度、司法独立性、媒体自由度等方面较为落后，导致机构排名较为落后。在宏观经济稳定性的二级指标中，主要是由于债务而导致排名落后。在信息通信技术方面，主要是由于光纤互联网每百万人订阅人数在140个国家中排名第7位，使得我国在通信技术排名高于总排名。在人力资本因素的指标中，健康、技能水平分别排名第44、63位，均落后于总排名。影响健康的唯一要素——期望寿命的排名不高，导致我国该项排名较低。在影响技能水平的因素中，平均学龄、员工培训范围、质量、毕业生技能、数字技能、小学师生比均在第35名之后，从而导致技能培训水平较低。

在市场因素的指标中，产品市场、劳动力市场、金融体系、市场规模分别排名第55、69、30、1位。在影响产品市场的因素中，因在税收及补贴对竞争的扭曲效应、服务的竞争性、非关税壁垒的普遍性、贸易关税、服务贸易开放度方面排名较低，从而导致产品市场排名较为落后。在影响劳动力市场的因素中，在裁员成本、工资决定的灵活性、工人权利、内部劳动力流动、劳动税率方面排名较落后，从而导致劳动力市场排名落后。在金融体系中，信贷缺口百分比及银行监管资本比率、银行监管资本比排名较为落后。在市场规模方面，我国排名第一。这主要是由于该报告是按照购买力平价来计算我国国内生产总值的。

在创新生态系统因素指标中，企业活力和创新能力这两个因素分别排在第43位和第24位。在企业活力方面，创办企业所需时间、破产回收率方面排名较为落后，导致企业活力排名落后于总排名。在创新能力方面，科学出版物H指数、研发支出占GDP的百分比、研究机构质量指数排名分别为第14、18、2位，从而使创新能力排名较为靠前。

由以上论述可知，我国民营经济面临的较好宏观环境有：市场规模大，基础设施良好，信息通信技术较为发达，创新能力较强。宏观经济环境由于债务较高而不够稳定，机构中有组织犯罪率相对较高、预算透明度相对较弱，技能指标受平均学龄及员工培训范围等因素影响而相对不足，产品市场税收及补贴对竞争的扭曲相对较大，劳动力市场中裁员成本相对较高、工资决定灵活性相对较低，金融体系中信贷缺口相对较大、银行监管资本相对不足，企业活力方面创业所需时间较长、破产回收率方面的效率相对较低。

（二）基于微观角度对我国民营经济营商环境的评价

从微观主体民营企业的角度来分析，能够更加直观了解民营企业在生产经营中所面临的营商环境，能够为营商环境的优化建设带来启示。由世界银行发布的《营商环境报告》，着眼于国内最大城市（北京、上海）从事一般工业或商业活动中小企业所面临的营商环境，能够为研究民营企业提供服务。中国的营商环境在2008—2018年《营商环境报告》中的排名在78～96之间波动，而在《2019年营商环境报告》中的排名跃居至第46名，总排名提升了32名（详见表3）。在营商环境的10个指标中，中国在获得贷款、执行合同、办理破产方面的得分与上年持平，在企业的创办、保护少数股东权益、办理建筑许可、电力的供应、财产的登记、税收的缴纳及跨境贸易方面取得了进步，其中在创业、获得电力、施工许可的办理、保护少数股东权益四个方面的排名均提升50名以上，推动了我国营商环境整体排名的较大幅度的提升。

在开办企业指标中，以上海为例，2017年需要7个程序，22.9天，花费人均收入的0.6%；2018年需要4个程序，8.6天，花费人均收入的0.4%。在获得电力方面，2017年需要5.5个程序，143.2天，花费人均收入的356%；2018年需要3个程序，34天，花费人均收入的0%。在办理建筑许可过程中，2017年需要23个程序，247.1天，花费人均收入的7.8%；2018年需要20.4个程序，155.1天，花费人均收入的2.9%。在上述三个方面，我国需要的程序减少、时间缩短、花费减少，效率得到了较大提升。

在保护少数股东权益方面，对中小投资者保护程度由两个指标构成，即调解纠纷与股东的治理。报告分别衡量冲突的调控能力及股东在公司治理中权利大小。前者包括披露程度、董事责任程度、股东诉讼便利度；后者包括股东权利大小、所有和管理控制程度、公司的透明程度。2018年相较于2017年，我国在股东诉讼便利度指数、股东权利指数、所有和管理控制指数三方面有了较大的提升。

表3 中国在《2018年营商环境报告》与《2019年营商环境报告》中的排名

在股东权利指数方面，出售51%及以上的买方资产是否必须征求股东的批准，为主要考察指标。在股东权利指数方面，关于新股发行是否必须征得股东批准，获得肯定回答则得分。我国2017年此项未得分，属于误判［8］。这是由于世界银行相关专家缺乏对我国法律的体系化理解，通过沟通解释，2018我国在此项得分。

在股东权利指数方面，外部审计师的选用和解职，是否需要得到股东的批准，为主要考察指标。因在2017年得到的是否定回答，致使我国在2017年此项未得分。《上海证券交易所上市规则》于2018年4月修订后规定，当企业聘请或解聘会计师事务所必需由股东大会决定，2018年我国此项得分［8］165。在所有和管理控制指数方面，关于买方是不是必须设立相对独立的审计委员会，2017年未得分。2018年4月20日《上海证券交易所上市规则》做出修改，增加了“上市的企业需要在董事会下设立其审计委员会，内部的审计部门需要对审计委员会负责”。2018年我国在此项目上得分［8］167。

由上述论述可知，我国2018年排名得到较大程度的提高，主要取决于三个方面因素。第一是我国在创业、获得电力、办理施工许可方面程序减少、时间缩短，花费减少，效率得到了较大提升。第二是我国与世界银行相关专家加强沟通，改正了之前被误判的问题。第三是保护少数股东权益及法律方面得到了相应的改善。

（三）我国民营经济区域营商环境的评价

我国各地区之间的经济发展不平衡，不同城市的营商环境差距较大。本文主要根据粤港澳大湾区研究院出版的《中国城市营商环境评价报告》对我国区域营商环境进行评价。从报告结果来看，我国民营经济面临的区域营商环境基本与区域经济发展程度相一致。东部城市拥有良好的营商环境，如北京、上海、深圳、广州、南京、杭州、宁波、青岛、济南等城市营商环境排名相对靠前。部分中部城市的营商环境依托“一带一路”得到优化，如郑州、西安、成都等地的人均进出口额正在快速接近东部一些城市［9］。西部城市的基础设施、市场条件较差，但商业成本明显较低。

（四）我国民营经济区别于非民营经济的营商环境的评价

针对我国民营经济的优惠政策在宣传、落实、协调等方面仍然存在问题。政策在宣传过程中落实不到位。例如，我国于2018年发布了《关于实施进一步支持和服务民营经济发展若干措施的通知》，但在落实中对民营企业减税降负的优惠政策宣传不到位，存在部分民营企业对其不够了解的情况。民营企业享受优惠政策，通常需协调多个部门，完成多项附加条件。各个部门之间协调较难，使得优惠政策在落实过程中受阻。

民营企业融资难、融资贵是一个长期的现象，我国银行为了规避风险，贷款更愿意放给大型国有企业，对民营企业贷款较少且以短期为主，审批环节多、链条长、效率低。民营企业的融资成本相对较高、融资渠道相对单一，大多数以贷款及自有资金为主，对集合票据、融资租赁、上市等直接融资方式缺乏认识、利用不够。银行贷款成本与抵押登记费、公证费、评估费、担保费等费用推高了融资成本。

三、我国民营经济营商环境的建设

基于《营商环境报告》对我国营商环境的评价可知，我国营商环境在世界排名中有了较大提升。这主要是我国政府以简政及提高法治水平为重点推动优化营商环境，使我国民营经济营商环境的建设进入加速期。基于《中国城市营商环境评价报告》对我国不同区域营商环境的评价可知，我国不同区域营商环境差别较大，但地方政府近年来出台了很多简政政策，促进了我国区域经济营商环境的建设，尽力缩短了区域营商环境之间的差距。基于我国民营经济区别于非民营经济的营商环境的评价可知，针对我国民营经济在融资方面存在的问题，中国人民银行出台了相关措施来解决民营企业融资难、融资贵的困境。我国民营经济营商环境建设主要采取简政、提高法治水平、税制改革、拓宽融资等途径。

（一）以简政为重点全面优化营商环境

国务院办公厅于2017年1月12日发布了《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》，各地区各部门共同推进在线政务平台建设进入加速期，网上政务平台的建设实现了数据共享和平台互通，政务服务的标准化和规范化得到了改善，效率得到了极大地提高。如浙江省于2019年4月出台《企业开办全流程“一件事”一日办结行动方案》；广州市于2018年7月19日启动“四大项一天联办服务专窗”，在符合条件和材料完备的前提下，企业在一天可以完成四项事务的办理，即营业执照的办理、新开业税务、领取有关刻章备案的相关证明和银行开户［10］。随着我国“放管服”改革的深入推进，开办企业、办理施工许可等事项办理时间得到较大程度的缩短。与此同时，我国审批程序简化也进入快车道。2018年12月，江苏省发布了“不见面审批”改革方案及其清单。“不见面审批”不断扩大其覆盖面，不断增强其便利性。2018年5月10日，陕西省西安市工商局24小时全智能办照系统启动，系统审核企业相关资料后自动生成微信版营业执照，真正实现了工商营业执照审批办理不见面。

（二）提高法治水平为民营经济护航

中共中央、国务院于2015年发布了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》。中央全面依法治国委员会办公室于2019年发布了《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》，提出第一批于2019年启动，之后每两年开展一次评估法治政府建设示范地区，逐步建立新时代的法治政府的新基准，开创法治政府建设新局面。各地区加速推进法治政府建设并发布法治政府建设报告。《法治政府蓝皮书：中国法治政府发展报告（2018）》指出：“中国法治政府的建设在改革开放四十年中由理想变为现实。”不断优化的法治环境为我国民营经济的有序健康发展提供了有力的保障。

（三）税制改革为我国民营经济减负

国家税务总局于2018年11月16日发布《关于实施进一步支持和服务民营经济发展若干措施的通知》，要求认真落实和完善政策，促进营业减税及降负，执行小微企业免征增值税、减半征收企业所得税、金融机构向小微企业提供信用担保收入免征增值税等措施。通过精简压缩办税资料、拓宽一次办结事项清单、大幅简化办税程序、压缩办税时间、积极推进电子办税和多元化缴退库，不断优化营商环境，民营企业的办税过程更加便利化。2019年1月17日，财政部联合国家税务总局发布《关于实施小微企业普惠性税收减免政策的通知》，提出满足一定要求的，如50%税额幅度的小微企业，可以减征资源、城市维护建设等相关税收。相关的税制改革措施极大地降低了我国民营企业的负担，促进了民营经济的发展。

（四）“三支箭”拓宽民营经济融资途径

民营企业的融资难、融资贵是一个长期性难题。2018年，中国人民银行和有关部门从三个融资主渠道支持民营企业，通过“三支箭”的政策组合拓宽其融资途径。第一支箭为信贷支持。中国人民银行为了鼓励金融机构增加对民营企业的信贷投放额，新增了对商业银行有关宏观审慎评估的专项指标。第二支箭为建立债券融资支持工具。部分初始资金由中国人民银行运用再贷款提供，后由专业机构对这些资金进行运作使其市场化，为正常运营但有暂时性流动困难的民营企业提供信贷支持。第三支箭为推出支持民营企业的股权融资工具，引导金融市场的非理性预期和行为［11］。2018年，部分省区也出台了相应专项基金，如广东省为民营经济提供6.8亿元专项基金，广西壮族自治区设立了中小企业发展专项基金支持民营经济的发展［12］。这些政策的有效落实将为我国民营企业的融资带来重大利好。

四、结 语

由《全球竞争力报告2018》可知，我国通过降低有组织犯罪率、增大预算透明度、加大教育及技能培训投入、降低信贷缺口等措施优化了营商环境。尽管中国人民银行和有关部门采取“三支箭”的政策组合，支持民营企业拓展其融资渠道，部分地区的相关部门推出了“优化银税互动产品链、完善民营企业诚信机制”服务，帮助解决民营企业融资难，但仍难有效满足民营经济的融资需求。我国相关金融机构应继续在高科技产业如人工智能、机器人等领域，为我国的民营企业提供融资支持。围绕优化民营经济营商环境，我国政府发布了相关简政方案及措施，各地方政府也建立了相关电子政务平台，采取“最多跑一次”“一网通办”等措施，极大地提高了政务效率，减少了企业经营成本。未来应进一步加大政策宣传解读力度，实施重点政策落实政府督查追责制度，确保政策落实取得真正实效。此外，在对少数股东权益保护方面，也应出台相应法律法规，加大保护力度。

［1］ 习近平．在民营企业座谈会上的讲话（2018年11月2日）［N］．人民日报，2018-11-02（2）．

［2］ 李克强在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上发表重要讲话［EB/OL］．（2019-06-25）［2019-02-20］．http://www.gov.cn/premier/2019-06/25/content_5403115.htm．

［3］ 屈彩云．中国国际竞争力分析——基于WEF全球竞争力评价体系［J］．前沿，2018（3）：19-28．

［4］ 王绍乐，刘中虎．中国税务营商环境测度研究［J］．广东财经大学学报，2014（3）：33-39．

［5］ 魏下海，董志强，张永璟.营商制度环境为何如此重要？——来自民营企业家“内治外攘”的经验证据［J］．经济科学，2015（2）：105-116．

［6］ 孙玉山，刘新利．推进纳税服务现代化 营造良好营商环境——基于优化营商环境的纳税服务现代化思考［J］．税务研究，2018（1）：5-12．

［7］ 李克强主持召开国务院常务会议 听取优化营商环境工作汇报等［EB/OL］.（2018-11-28）［2019-02-20］． http://www.gov.cn/premier/2018-11/28/content_5344220.htm．

［8］ 罗培新．世行营商环境评估之“保护少数投资者”指标解析——兼论我国公司法的修订［J］．清华法学， 2019（1）：151-174．

［9］ 粤港澳大湾区研究院营商环境评价课题组．2018年中国城市营商环境评价：深圳、上海、广州、北京位居前四［EB/OL］．（2018-12-03）［2019-02-20］．https://static.21jingji.com/file/2018城市营商环境.pdf．

［10］ 广州优化营商环境 新企业开办最快只需1天［EB/OL］．（2018-07-21）［2019-02-20］．http://www. echinagov.com/news/223405.htm．

［11］ 易纲：用好“三支箭”拓宽民营企业融资途径［EB/OL］．（2018-11-06）［2019-02-20］．http://www. xinhuanet.com//talking/character/2018110604.htm．

［12］ 营商环境改善增强民企发展信心［EB/OL］．（2019-05-22）［2019-02-20］．http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/ gdxw/201905/22/t20190522_32147320.shtml．

F124

A

2096-3378（2019）05-0087-08

10.13946/j.cnki.jcqis.2019.05.010

罗来军，中国人民大学经济学院教授、博士研究生导师，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员，中国人民大学长江经济带研究院院长；石微巍，中国人民大学经济学院博士研究生。

罗来军，石微巍．我国民营经济发展营商环境评价与建设［J］．统一战线学研究，2019（5）：87-94．

责任编辑：孙德魁