特别行政区国家机关宪法解释提请权的制度空间

张晋邦

特别行政区国家机关宪法解释提请权的制度空间

张晋邦

（厦门大学 法学院，福建 厦门 361005）

特别行政区治理过程中产生的一系列实践问题表明，“一国两制”丰富的宪法内涵和深远的宪法价值亟待得到准确解读，并通过恰当的宪法解释机制导入特区现实治理中。目前，我国的宪法解释制度对特区释宪提请权缺乏确认，立法法框架下通过取消特区立法机关的宪法审查要求权从而取消了特区所有国家机关的相应权力，特区仅有部分国家机关具有宪法审查建议权但缺乏提请动力。特区国家机关行使宪法解释提请权是一种宪法义务，符合国家宪法体制，也体现了特区维护国家主权安全与发展利益的宪法职责。在尊重基本法主导作用的同时，通过将宪法解释提请权赋予特区行政长官，强化特区治理中的宪法要求，巩固特区的宪制秩序，有利于促进特区治理方式的时代转型。

“一国两制”；特别行政区；国家机关；宪法解释提请权；制度空间

一、特别行政区国家机关宪法解释提请权的现实需要①本文主要以香港特别行政区为研究对象，但由于港澳特别行政区制度构造具有高度相似性，基本宪法原理同样适用于澳门特别行政区。为表述方便，文中“特区”为“特别行政区”的简称，“释宪”为“宪法解释”的简称。

“一国两制”指在中华人民共和国境内，国家主体实行社会主义制度，港澳台等地区保留原有的资本主义制度和生活方式长期不变。作为我国搁置意识形态争议、解决历史遗留问题、实现祖国完全统一的基本方针政策，“一国两制”由我国1982年宪法确认为宪法原则，构成人们对特别行政区宪制秩序的核心理解和基本概括。宪法相关条款和特别行政区基本法则被认为是对“一国两制”的规范形成和制度落实。香港和澳门回归以来，逐步走上了与祖国内地优势互补、共同发展的宽广道路，“一国两制”由科学构想变成生动现实［1］，展现出巨大的理论优势，取得了举世瞩目的成就。

然而，“一国两制”在香港特别行政区的治理实践中遭遇新的问题［2］，深层次问题逐渐凸显［3］。在政治环境上，香港特区内部政治对立加剧，香港青年国民教育问题突出，社会长期撕裂，政治光谱出现极化现象，基础性政治共识的形成非常困难。在政制发展上，香港基本法所设计的行政主导体制趋于弱势，公务员体系应对政治风险的意愿与能力显现不足，立法会反对派非理性掣肘，法院司法能动意识强烈，特区宪法机关忠诚合作义务履行不强，难以形成宪制合力。在产经结构上，香港迟迟难以完成第三次经济转型，产业结构单一化且出现“服务业空心化”现象［4］；结构性失业问题凸显，社会阶层流动固化。在社会思潮上，民生问题与民主问题捆绑，阶级话语通过身份话语表达，社会运动频发以致触发犯罪［5］。香港去殖民地化工作未竟全功，本土主义和分离意识抬头，意识形态主张遭遇地缘政治势力借用，公民认同问题诱致国民认同问题。从非法“占中”到当前“反修例风波”，香港正面临“回归以来最严峻的形势”［5］。频发的暴力事件冲击香港社会法治底线，令国人感到痛心，引发了社会各界广泛的“担忧、不安和焦虑”［6］。在当前事态下，部分人群产生了对“一国两制”的错误的质疑心态。这些错误的质疑心态不仅影响了人们对“一国两制”的准确认识，也影响了“一国两制”在特区的全面正确贯彻实施。

应该看到，“一国两制”不仅是解决国家统一问题的制度安排，更是具有持久生命力的思想体系，其自身的丰富内涵和与时俱进的发展性，亟待通过有力的宪法制度予以挖掘和实现。“一国两制”不仅是关于维护国家主权的宏观制度，更是富于想象力的治理理论，其有关主权要求与治权义务高度统一的辩证关系，亟待通过准确的宪法机制予以释明。“一国两制”不仅创设了在特区施行的特殊宪制秩序，同时为特区宪制秩序的长期稳定预设了维护机制。其基础性的宪法要求亟待通过整全的宪法安排予以贯彻。习近平总书记明确指出，保持香港、澳门长期繁荣稳定，实现祖国完全统一，是实现中华民族伟大复兴的必然要求。必须把维护中央对香港、澳门特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来，确保“一国两制”方针不会变、不动摇，确保“一国两制”实践不变形、不走样［7］。在新时代背景和当前形势下，“一国两制”丰富的宪法内涵应得到准确解读和有力澄清，其深远的宪法价值应得到深入挖掘和巩固发展，并通过恰当的宪法设计有效地导入特区现实治理工作之中。

近年来，一批公法学者积极投身于宪法解释制度的研究工作之中，推动了我国宪法解释学的勃兴，为激活我国宪法解释制度、探索宪法的具体实施机制提供了参考。但是，相关研究对宪法解释制度之于国家宪制结构的内在关联缺乏概括，对宪法解释制度可能的影响范畴缺乏整体的勾勒、摄取与研究。其中，尤以对特别行政区制度的忽视为甚。目前关于宪法解释提请主体的研究，大多数程序设计意见都未曾言及特别行政区国家机关的释宪提请权。既有的研究观点可以概括为，宪法在港澳特区的适用问题通过港澳基本法完成即可，宪法的解释问题在港澳转换为基本法解释问题，没有必要专设释宪程序予以疏导。宪法是一国的根本大法，是一国诸种基本制度的集成。基本法终究替代不了宪法，基本法解释和宪法解释是两种层次完全不同的制度，无法相互替代。宪法解释制度在特别行政区的适用空间是一个值得探讨的难点，宪法解释制度的特别行政区之维理应得到重视。

二、特别行政区国家机关宪法解释提请权的制度缺失

（一）现有宪法解释制度缺乏对特区国家机关宪法解释提请权的确认

宪法第67条第1款授予全国人大常委会解释宪法、监督宪法实施的职权，因此，我国行使宪法解释权的国家机关主要是全国人大常务委员会。但宪法解释不同于宪法修改，宪法第58条明确了全国人大常委会的国家立法机关地位，第67条第4款授予了全国人大常委会法律解释权。因此，全国人大常委会的宪法解释应属于一种立法性的解释，虽然目前宪法尚未规定宪法解释程序，但根据全国人大宪法解释与法律解释的同构性，全国人大的释宪工作可主要通过立法程序予以推定。

全国人大常委会解释权的运作受到立法法、全国人大组织法和全国人大常委会议事规则的程序限制。全国人大组织法第32条明确，有权向全国人大常委会提交议案的主体是中央国家机关和一定数量的代表委员。立法法第26条、第27条明确，有权向全国人大常委会提交法律案的主体是中央国家机关和一定数量的代表委员。全国人大常委会议事规则第11条也将常委会职权范围内的议案提请权主体确认为委员长会议、国务院、中央军委、最高法、最高检、全国人大各专门委员会、十人以上联名常委等中央国家机关及团体。可见，我国的立法权主要由中央国家机关行使，不包括特别行政区在内的地方国家机关。由于确保法制统一的宪法需要，立法法第46条扩大了法律解释提案主体的范畴，除国务院、中央军委、最高法、最高检和全国人大各专门委员会等中央国家机关外，省、自治区、直辖市的人大常委会也拥有向全国人大常委会提请法律解释的权力。并且，立法法赋予了普通行政区域和民族自治地方分别制定地方性法规和自治条例、单行条例的权力。有学者将我国这种立法权分配制度背后所暗合的中央与地方关系的权力分配原则称为“行为联邦制”［8］。由于特别行政区对其地方事务实行高度自治，这一“行为联邦制”下的释法提请权下放对象不包括特别行政区相关国家机关。

此外，宪法第62条第2款规定全国人大具有监督宪法实施的职权，第12款规定具有改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定的职权。由于全国人大最高国家权力机关的宪制地位和其行使监督宪法实施职权所隐含的宪法解释的逻辑必然，全国人大也拥有宪法解释权，只不过这种宪法解释权区别于全国人大常委会的宪法解释权，处于一种非常态化的运作状态之中。全国人大的权力运作同样受到程序限制，全国人大组织法第9条、第10条与立法法第14条、第15条同样排除了特别行政区国家机关直接向全国人大提出法律案的权力。

可见，全国人大及其常委会虽因其宪制地位可针对特区事务主动释宪，全国人大及其常委会释宪作为宪法实施活动在我国主权范围内具有整体适用效力，且香港和澳门基本法第20条亦都明确港澳特区的国家机关可享有全国人大、全国人大常委会或中央人民政府授予的其他权力（自然包括释宪提请权）。但由于全国人大及其常委会的释宪机制受到立法法、全国人大组织法、全国人大常委会议事规则等法律法规的严格约束，这些法律法规均未直接授予特别行政区国家机关法律提案权和法律解释提案权。特区不具有提请权，缺乏直接的程序通路，这使得有关特别行政区的宪法解释问题必须借由中央国家机关代为提起或依赖于全国人大主动释宪。

（二）现有宪法审查制度限制特区国家机关宪法审查提请权的行使

宪法审查与宪法解释息息相关，宪法审查的本质是宪法判断，宪法解释的本质是宪法理解，宪法审查是宪法解释的必然结果，宪法解释是宪法审查的必经途径［9］。宪法审查的进行必然需要和触发宪法解释工作。我国现行宪法审查制度主要为宪法和立法法所规范。与宪法解释制度类似，宪法虽明确了全国人大监督宪法实施的宪制地位，但由于全国人大常委会行使权力的常态性，宪法第67条第1款、第6款、第7款和第8款将常态化的宪法审查权主要赋予全国人大常委会行使。全国人大常委会宪法审查权的运作目前主要依赖立法法所安排的提请权机制，立法法第99条授予相关国家机关向全国人大常委会提请宪法审查的权力。一般而言，除列入附件三以外的全国性法律均不在港澳特别行政区实施，因此立法法第99条所确立的宪法审查机制以及立法法第99条所指向的宪法审查对象即内地法规在特别行政区一般并不适用。这使得特区既丧失了提请宪法审查的程序渠道，也丧失了宪法审查的提请必要。值得注意的是，这一观点未必完全成立。需要看到，港澳基本法分别在其第20条中规定，特别行政区可以享有中央所授予的权力。因此立法法第99条如果授予了特区相关国家机关宪法审查提请权，港澳特区国家机关则完全有资格行使这一权力。立法法第99条共3款，均为授权条款；第1款与立法法第46条配合，将向全国人大常委会提出对行政法规以下的规范性文件进行宪法审查的要求权，授予国务院、中央军委、最高法、最高检和省、自治区、直辖市的人大常委会；第2款将有权向全国人大常委会提出行政法规以下的宪法审查建议的权力，赋予前款规定以外的其他国家机关、社会团体、企事业组织和普通公民。特区国家机关宪法审查提请权，需从这两款规定中析出。

1．立法法明确特区国家机关不能行使宪法审查要求权

立法法第99条第1款的授权对象较为明确，未将宪法审查要求权授予港澳特别行政区相关国家机关，但其授权原理具有丰富的法理内涵。这一款通过明确取消特区立法机关的宪法审查要求权，从而取消了所有特区国家机关的宪法审查要求权。立法法第99条第1款所圈定的宪法审查要求权主体分别是中央国家机关和地方国家机关，其中地方国家机关主要是指省、自治区、直辖市这一级别的国家机关。我国宪法所确立的省级地方建制主要有三种，分别是普通行政区域、民族自治区域和特别行政区域，特别行政区域与其他两种行政区域应享有同等的宪法地位。对应这种宪法地位，如果立法法有意愿确认特区国家机关的宪法审查提请权，就应该在第99条第1款的要求权授予对象中予以体现，这是特区相关国家机关的宪法位阶决定的。立法法第99条第1款规定的具有宪法审查要求权的地方国家机关分别是普通行政区域的立法机关和民族自治区域的立法机关。据此推理，特区国家机关中行使这种宪法审查要求权的也只能是立法机关。立法法第99条第1款并未授予特区立法机关宪法审查要求权，即意味着特区所有国家机关均不具有宪法审查要求权。

2．立法法明确部分特区国家机关可行使宪法审查建议权

（1）特区立法机关不具有宪法审查建议权。问题的关键在于对立法法第99条第2款的理解，该款规定与立法法第99条第1款有着较深刻的规范关联。根据立法法第99条第1款的规定，特区立法机关不具有宪法审查要求权，那么特区立法机关是否可依据第2款的规定，具有宪法审查的建议权呢？应当看到，特区立法机关不属于第2款中的“前款以外的其他国家机关”，不能拥有第2款所规定的宪法审查建议权。

首先，该条第1款所确立的宪法审查要求权程序与第2款所确立的宪法审查建议权程序相互排斥，彼此独立。根据立法法第99条的规定，我国宪法审查的提请权被拆分为要求权和建议权两种，第1款规定宪法审查的要求权，第2款规定宪法审查的建议权，这是两种不同的程序权力。从条款次序反映的权力程序来讲，第1款优先于第2款，这就决定了要求权优位于建议权。从权力效力来讲，要求权的刚性强于建议权。根据该条第1款的规定，当国务院等提请权主体书面提出宪法审查的要求时，全国人大常委会工作机构即须分送有关专门委员会进行审查处理，即遵从“直送程序”。但根据第2款规定，当相关国家主体提起宪法审查的建议时，相应的处理程序是先由全国人大常委会工作机构对审查建议进行研究，认为“有必要时”才送交有关专门委员会进行审查，即奉行“中转程序”。可见，立法法第99条第1款和第2款的规定虽载明宪法审查的要求和建议均由全国人大常委会工作机构作第一手处理，但审查的程序和权限明显不同。从权力主体来看，审查程序与主体资格具有对应性。如果一个主体适用了第1款的直送渠道，自然无需全国人大常委会工作机构审核，不再经过第2款中转渠道，两个报送程序并列独立、相互排斥。

其次，港澳特区行使宪法审查要求权的只能是立法机关。按照立法法第99条第1款的授权逻辑，地方国家机关中行使宪法审查要求权的只能是立法机关。特别行政区也应同样如此，由特别行政区立法机关行使宪法审查要求权。

再次，特区中行使宪法审查要求权的只能是特区立法机关，而且由于要求权程序与建议权程序的彼此排斥，这就决定了特区立法机关如果被赋予宪法审查提请权的话，也只可能被赋予行使宪法审查要求权，无法再行使建议权。立法法第99条第1款取消了特区立法机关的宪法审查要求权，而且又由于第2款的互斥关系，特区立法机关无法行使宪法审查建议权。这实际上意味着取消了特区立法机关全部的宪法审查提请权。

（2）其他国家机关具有宪法审查建议权但缺乏提请动力。按照港澳基本法的相关规定，港澳特别行政区的国家机关除了立法机关外，还有行政机关和司法机关等其他地方国家机关。根据立法法第99条第2款的规定，港澳特区的行政机关和司法机关可以享有立法法第99条第2款所规定的宪法审查建议权。但正如前文所言及的，立法法第99条所针对的审查对象主要是内地施行的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，它们并不在港澳特区实施。并且按照职权法定的公法原理，港澳其他国家机关行使宪法审查建议权应当依据他们自身行使职权的需要。这些国家法规在港澳特区不发生直接的法律效力，也就使得立法法框架内的港澳其他国家机关的宪法审查建议权虽具有程序上的可能，但在现实中很难启动。港澳基本法附件三均载明了在特区施行的若干全国性法律，港澳基本法第18条均明确全国人大常委会享有对附件三进行主动增减的权力、对特区进入紧急状态后实施其他全国性法律的决定权。特区司法机关在案件审理过程中可能产生的国家法规解释问题，均有可能出现对不在特区施行的国家法规进行宪法审查的需要。但这不是立法法目前所设定的审查框架所主要针对的情形。虽然特区立法机关以外的国家机关具有宪法审查建议权，但由于立法法下宪法审查的主要对象即国家法规难以在特区实施，特区行使宪法审查建议权的实际需要被大大限缩了。

三、特别行政区国家机关宪法解释提请权的规范依据

（一）特别行政区国家机关提请宪法解释属于宪法义务

宪法第5条规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”遵守宪法是一切国家机关共同的宪法义务。宪法第5条与第31条关于特别行政区制度的规定均处于宪法总纲之内，具有同等的效力位阶，宪法第31条不构成第5条的特别法。根据宪法规范内在效力融洽统一的推定，宪法第31条意味着对第5条的更新，宪法第5条与第31条应当被认为相互一致，并不发生矛盾［10］。因此，可以推定，宪法明确了包括特别行政区国家机关在内的所有国家机关均有维护宪法尊严、保证宪法实施、遵守宪法规定的宪法义务。

全国人大及其常委会属于国家权力机关，拥有包括监督宪法实施在内的广泛职权。国家行政机关、国家监察机关、国家审判机关、国家法律监督机关和国家军事机关均受到全国人大及其常委会的宪法和法律监督。全国人大及其常委会同时属于宪法所明确的国家立法机关，其职权行使一般以立法活动为主。这就造成了我国的宪法实施主要通过立法活动进行。这种立法活动既是一种职权意义上的宪法权力，也是一种实施宪法的宪法义务。根据宪法第67条规定，全国人大常委会拥有包括解释宪法、解释法律、撤销行政法规、撤销省级地方法规在内的广泛立法职权。全国人大常委会的权力运作受到全国人大组织法、立法法、各级人大常委会监督法和全国人大常委会议事规则的规范。这些法律法规对全国人大常委会的职权行使主要通过立法性程序进行规定。

作为代议机构，奉行立法程序进行工作的全国人大常委会，其拥有的宪法解释权力应当也是一种立法活动。因此，全国大人常委会行使宪法解释职权，同样是一种为了保证宪法实施的宪法义务。相应地，包括特区国家机关在内的国家机关向全国人大常委会提请宪法解释，不仅是在行使宪法赋予的宪法职权，也是在履行保障宪法实施的宪法义务。

（二）特别行政区国家机关提请宪法解释符合宪法体制

宪法解释是宪法实施的重要环节。宪法解释活动在很大程度上通过对宪法规范内涵的阐释来确认宪法秩序、整合权力运作、规制非宪行为、保障宪法体制。释宪权是主权的重要体现。作为一国宪制运作的核心要素，宪法解释权一般由中央国家机关掌控，并按照各国宪制的具体情况分授不同主体提请权，在释宪启动装置的设计中完成对各个提请主体的涵盖和规制。宪法解释提请权的授予在中央与地方关系的建构上起到了重要作用。将某些地方国家机关纳入释宪提请主体范畴，就意味着将其权力运作纳入了宪法渠道予以监控。“国家机关的宪法解释提请权既是遵守宪法和实施宪法的行为，也是纠正违反宪法和法律行为的活动。”［11］宪法解释提请权既是一种权力，也意味着一种义务和责任。

我国宪法文本虽未明确标示国家的单一制构造，但宪法下的权力分配和权力运作均体现了单一制的国家体制。在单一制下，地方权力来自中央授权，地方运作受到中央管控。我国宪法第31条通过设立特别行政区制度的方式赋予了港澳特区高度自治权力，使得港澳特区享有广泛的行政、立法、司法等权力。但值得注意的是，即便特区享有高度自治权力，仍然没有改变其作为中华人民共和国地方行政区域的宪法事实。特区与中央的宪法地位并不对等，特区从属于中央，特区政府直辖于中央政府。目前，特区国家机关缺乏释宪提请资格、游离于国家释宪体制之外的现状，既使得国家无法有效地吸纳特区大量存在的宪法解释需要，也无法通过宪法解释规范特区相关国家机关的权力运作，更与单一制的宪法体制相违背。此外，应当看到，我国宪法第30条与第31条共同完成了地方行政区域制度的构建［10］。按照这两个宪法条款的设计，我国共有普通行政区域、民族自治区域和特别行政区域三种地方区域。这三种地方区域均是国家主权所及范围，直接对中央负责，具有相同的宪法位阶。虽然相同的法律效力位阶不一定就意味着宪法权限完全相同，但一些根本性的权力授予在单一制的宪法体制之下应当具备同等性。特别行政区作为与其他行政区域并列的宪法建制，特区国家机关应当享有与其他行政区域国家机关类似的宪法解释及宪法审查提请权力。

（三）特别行政区国家机关提请宪法解释体现宪法职责

不是所有的国家机关都具有宪法解释提请权。宪法解释的提请主体必须满足两个条件：一是享有宪法职权并对其管辖的事务具有最终决定权；二是享有宪法职权的国家机关具有适用和执行宪法的权力，其适用和执行宪法的行为直接发生法律效果［11］。根据我国宪法和基本法所确立的特别行政区制度，特别行政区至少在出现以下宪法争议时应由特区相关国家机关提请宪法解释［10］。首先，特区国家机关作出有关基本权利义务增减的法律行为时，有必要提请宪法解释。能够在特区作出具有立法性质行为的国家机关主要有港澳特区行政长官、港澳特区立法会、港澳法院。其次，在特别行政区直接适用的全国性法律涉及宪法争议时，有必要提请宪法解释。根据基本法规定，凡列于该法附件三之法律，由特区在当地公布或立法实施。其还包括一些全国人大常委会和国务院直接针对特区制定的特别法律。再次，特区国家机关因执行宪法直接适用的条款产生宪法争议时，有必要提请宪法解释。再其次，特别行政区终审法院作出涉及中央权力及中央与特区关系的判决且未提请基本法解释时，有必要提请宪法解释。最后，特别行政区法院受理直接以宪法作为诉由的案件时，有必要通过终审法院提请宪法解释。

如果按照主管原则，仅从相关宪法争议产生的主管单位来确定此种争议宪法解释提请权的主体，那么包括行政长官、特区终审法院、特区立法会在内的特区主要国家机关均具有宪法解释的提请资格。宪法第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”宪法这一条款体现了国家在设立特别行政区制度时需要遵循必要性原则和因地制宜的灵活性原则。不同于内地所施行的人民代表大会制度，香港和澳门特别行政区在政制设计上体现了基于权力制衡基础上的行政主导体制。首先，在行政长官的法律地位上，根据香港基本法第43条和澳门基本法第45条的相关规定，行政长官是特别行政区的首长，代表特别行政区。行政长官依照基本法的规定对中央人民政府和港澳特别行政区负责。行政长官在特区拥有超然于行政、立法和司法三个机关的法律地位［10］。其次，在行政长官的产生上，根据基本法的相关规定，行政长官在当地通过一个具有广泛代表性的选举委员会选出，较特区立法会和法院、检察院而言，具有较为广泛的认受性和民意代表性［10］。再次，在行政长官的任命上，行政长官的任命必须经由中央政府批准，行政长官直接对中央负责，与中央具有较为紧密的宪法和法律联系［10］。最后，在行政长官的职权上，基本法赋予了行政长官包括领导特区政府、执行特区法律、法律签署权、法律公布权、财政预算案签署权、行政决策权、行政命令权、人事任命权和提案权在内的广泛职权［10］。可见，特别行政区政治架构主要围绕行政长官进行设计。行政长官在特区范围内具有终局性的宪法职权，其宪法职权行使也会直接发生法律效果。特别行政区宪法解释提请权没有必要完全比照内地由立法机关行使，因为立法机关并非特区的主要权力机关；也不可分授给特区法院、特区立法会和特区检察机关，以免行政主导体制受到冲击。宪法解释提请权作为非常重要的宪法权力，应当赋予特别行政区行政长官行使，以进一步巩固特区的行政主导体制，使行政长官更好地履行调和三权、领导特区的宪法职责。

四、特别行政区国家机关宪法解释提请权的治理价值

“一国两制”实践在香港特别行政区和澳门特别行政区取得了举世公认的成就。但是，基本法所确立的政治经济文化体制在特区尤其是在香港遭受了诸多挑战。实践的需要促使治港治澳思维转换，“一国两制”作为一项新生事物需要不断发展。宪法的实施除创设一般宪制秩序外，还可通过授权立法创设特殊地方宪制秩序。我国宪法在创设一般宪制秩序时还创设了特别行政区宪制秩序［12］。宪法和基本法共同构成特区的宪制秩序。基本法作为宪法重要的实施机制，需要得到尊重，但宪法才是我国最为权威的整合机制。宪法作为国家的根本大法，其人权保障功能有利于接纳和吸收特区人权政治语境中的权利保护话语，其规范国家权力运作的功能则有利于整合中央管治权与港澳高度自治权之间的权力关系，利于国家统合的达成［10］。港澳治理问题的解决需要站在中国宪法的高度去认识。国家治理体系和治理能力现代化的一个重要标志就是宪法在国家治理中能够发挥重要作用，能够直面深层次的政治问题，通过宪法技术层面的沟通和对话成功减少政治对抗所产生的震荡，并在宪法的基础上逐渐形成新的政治共识。这将有助于特区治理工作的一系列推进。随着“一国两制”实践的发展，特区治理的方式理应实现时代转型。赋予特别行政区国家机关以释宪提请权，将特区的政治争议纳入宪法整合机制中解决，将是完成这种转型的重要开端。

［1］ 中华人民共和国国务院新闻办公室．《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书［EB/OL］．（2014-06-10）［2019-08-24］．http://www.scio.gov.cn/ztk/dtzt/2014/31039/31042/Document/1372893/1372893.htm．

［2］ 周叶中．“一国两制”法理内涵新释［J］．中国评论月刊，2014（12）：204．

［3］ 邹平学，张晋邦，李岳峰．香港基本法颁布25周年的回顾与前瞻——基本法实施中的青年、媒体、教育问题学术研讨会会议综述［J］．江汉大学学报（社会科学版），2016（4）：20-28+125-126．

［4］ 大公网．香港服务业需警惕空心化［EB/OL］．（2016-04-18）［2019-08-24］．http://news.takungpao.com/ paper/q/2016/0418/3307051.html．

［5］ 邹平学．香港市民应从青年学生健康成长角度抵制违法暴力行为［EB/OL］．（2019-08-16）［2019-08-24］． http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/39595/41357/zy41361/Document/1661997/1661997.htm．

［6］ 国新办举行专家学者谈对香港当前事态看法吹风会［EB/OL］．（2019-08-15）［2019-08-24］． http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/39595/41357/index.htm．

［7］ 习近平．决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告（2017年10月18日）［N］．人民日报，2017-10-28（1）．

［8］ 郑永年．“行为联邦制”：中央地方关系的变革与动力［J］．决策，2014（8）：96．

［9］ 朱福惠，张晋邦．宪法审查与宪法解释的关联性——国家机关提请权框架下的展开［G］．中国宪法年刊（2016· 第十二卷）．北京：法律出版社，2017：44-57．

［10］ 朱福惠，张晋邦．特别行政区宪法解释提请权的法理依据与实践动因［J］．中南大学学报（社会科学版），2018（5）：47-57．

［11］ 朱福惠，杨立云．论我国宪法解释的提请主体［J］．湘潭大学学报（哲学社会科学版），2017（1）：17-24．

［12］ 朱福惠．宪法实施与特别行政区宪制秩序之形成［J］．东南学术，2018（2）：152-161+248．

D921

A

2096-3378（2019）05-0020-08

10.13946/j.cnki.jcqis.2019.05.003

张晋邦，厦门大学法学院宪法学与行政法学专业博士研究生。

张晋邦．特别行政区国家机关宪法解释提请权的制度空间［J］．统一战线学研究，2019（5）：20-27．

责任编辑：林华山