上海市生活垃圾管理的启示

□宋玉蓉

2019 年7月1 日，被称为“史上最严”的《上海市生活垃圾管理条例》正式实施，该条例不仅实现管理区域、管理对象全覆盖，同时还加大了惩处力度，对此前鲜少给予处罚的个人也强调了违规后的处罚，因此被称为“史上最严”。该条例的实施也标志着我国强制生活垃圾管理时代的到来，引起了海内外舆论的高度关注。几个月过去了，上海市生活垃圾管理的效果总体良好，但也不乏一些需要改进的地方。上海市生活垃圾管理的经验教训值得其它城市吸取。

一、要加强对居民生活垃圾分类责任的宣传教育

我国推行生活垃圾分类已有近二十年，相应地，对居民的宣传教育也进行了近二十年。以前的宣传教育，偏重于宣传生活垃圾分类的好处，呼吁居民的支持，居民是生活垃圾的制造者，对生活垃圾分类具有不可推卸的责任宣传教育不够，使得很多居民错误地认为自己分类垃圾是在做好事，垃圾分类可做可不做，如果政府或物业提供的设施条件不好就会有诸多抱怨，就可以理直气壮地不分，养成了一种看客心态。多年的宣传教育，最大的成绩就是让大多数人认识到了我国垃圾问题的严重性，垃圾分类有好处，也赞成垃圾分类，但就是不能落实到自己的行动上。这也是垃圾分类难以深入推动的一个很重要的原因。

上海市的情况也是如此。2000 年，上海市就被原住建部确定为全国首批生活垃圾分类试点城市。2019 年7 月以前，上海市也和全国大多数省份一样，生活垃圾分类工作“效果不明显”。2019 年上海市加大了对居民垃圾分类责任的教育。2019 年1 月，上海市人大通过了《上海市生活垃圾管理条例》，这是全国首部由省级人大通过的关于生活垃圾管理方面的地方性法规，具有较高的法律地位和强制力。文明素养较高、法治观念较强的上海市民敏感地意识到垃圾分类再也不是以前的说说而已，而是要动真格的了，垃圾分类已经没有讨价还价的余地。所以，市民“对垃圾分类的议论已经从要不要分、怎么分，进入到了如何持续不断、持之以恒地分”[1]的阶段。而后条例一经公布，全市居民都积极行动起来了。上海市强制推行活垃圾分类的成效比预期的效果要好，关键一点就在于居民意识到了自己在生活垃圾分类中的责任及法律责任，从而不得不行动起来。

鉴于此，其他城市要学习上海的经验，在今后的宣传教育中，加强对居民作为垃圾制造者责任的教育，使居民明白自己既是垃圾的受害者，也是垃圾的制造者，明白自己作为生活垃圾分类的主体，有责任和义务做好垃圾分类。目前，很多省份已制订了强制垃圾分类的相关法规制度，垃圾分类已不仅仅是道德层面的问题，而且是法律层面的问题。也就是说，垃圾分类已经不是可做可不做的问题，而是必须做，不做就违法的问题。因此，在宣传教育中，要增加一些“人人都是垃圾制造者，人人有责任垃圾分类”,“居民是垃圾分类的主体”,“垃圾分类是居民的法定责任”,“不分类垃圾就是违法”等内容，提高居民对垃圾分类和自身责任的认识。相信居民的认识和责任意识提高后，对政府或社会在垃圾管理工作中的不足会更为宽容，那么垃圾分类工作推动起来阻力就会小得多。

二、要用严格执法推动生活垃圾分类的临门一脚

生活垃圾分类并不复杂，因为居民每天产生的垃圾差不多，在全国绝大多数城市，分类都少于或等于四类，一般人一个月足可以学会。即使有新垃圾不知道怎么分，也有很多途径能得到指导，比如微信公众号、政府网站、自愿者服务等等。同时，调查显示,人们对垃圾分类这一事项也很支持，“在此之前，上海市已经有十几年的民意调查基础，98%—99%的上海市民都赞成垃圾分类。”[2]之所以这么多年来工作做了不少，但总觉得“政府热居民冷”，居民自觉垃圾分类的比例不高，原因主要在于：一是居民怕麻烦。因为垃圾要分类，不仅要学习怎么分，还要实实在在地分门别类，当然比以前混倒垃圾要费心费力，还要多费垃圾桶和垃圾袋。二是垃圾分不分类对居民没有影响。分类不会得到好处，不分类也不会受到处罚。以广州市为例，虽然广州市早有强制垃圾分类的法规制度，但一直以来，都只是对机团单位不遵守法规给予处罚，对居民，一直强调要以教育、劝导、引导为主，鲜有违规后的处罚，使得大多数居民错误地认为垃圾分类法规就是纸老虎，不会吃人，所以大家都不当回事。三是居民有法不责众的侥幸心理。居民大多认为“大家都不分，不可能单独处罚自己”，所以大家都在观望。

在2019 年7 月1 日《上海市生活垃圾管理条例》生效前，上海市也和全国大多数城市一样，仅仅是对机团单位开罚单，几乎没有对居民个人的处罚。所以，“此前，上海市垃圾分类已经‘软引导’多年，但收效甚微。”[2]2019 年7 月6日，《上海市生活垃圾管理条例》生效6 天后，上海市对居民个人的处罚就达到了15 起，使上海市民惊呼“真的要开罚了！”再也不敢怠慢了垃圾分类，至此条例的作用才真正发挥了出来。

人们的好习惯、好品行，从来就不是自发产生的，而是在外在教育、熏陶、影响和必要管理的敦促下逐步形成的。教育、熏陶、影响工作以前已经做过很多了，现在到了用必要的强制措施来推进的时候了。要想取得生活垃圾分类新突破，必须用严格执法来促成生活垃圾分类的临门一脚。鉴于城市人口众多，执法力量难以全面覆盖，建议各地城管部门会同有关部门和人员，以随机抽查的方式，对居民生活垃圾分类情况进行抽查。随机抽查不定时间，不定地点，但会给人们造成一种压力，所需人力物力还不高，值得长期坚持。要抓一些不认真执行规定的典型，特别是个人典型，给予处罚，并把相关情况在各种媒体上给予报道，以造成一种声势，形成一种威慑，转变一些居民的错误认识。

严格执法必然会带来部分居民的反对，这在推行垃圾分类的世界各国都曾发生过，垃圾分类因此也被称为“世界性的难题”。如果因为部分居民的反对就放松要求或放弃，就会前功尽弃。如果坚持下去，过了开始不适应的“阵痛期”，居民习惯了反对声就会小了。政府的态度应该是“既要坚定不移，也要因地制宜”，推行垃圾分类的方式方法可以商量、改善，但态度要坚决，绝不能因为少数人的反对就迁就，就放松要求，否则就有可能功亏一篑，造成不可收拾的局面。

三、做好配套措施推进生活垃圾定时定点投放

定时定点投放垃圾是说居民扔垃圾不再像以前一样可以随时扔，而是必须在指定的时间段扔，也不是像以前一样，几乎每个楼层都有垃圾桶，居民推开门就可以扔垃圾，而是必须扔到指定的地点，这个地点通常不会就在楼下，而是要走一段距离。这就意味着居民定时定点投放垃圾肯定比以前随时、几乎是随地扔垃圾要不方便得多。但是，定时定点投放垃圾可以通过降低居民扔垃圾的便利性，倒逼居民形成垃圾分类和少扔垃圾的行为习惯，有助于从源头实现垃圾的减量；垃圾投放点是垃圾集中的地方，容易滋生老鼠、害虫等东西，对环境造成污染。减少垃圾投放点就可以减少这方面的污染；垃圾定时定点投放意味着垃圾管理责任者要盯住的地方少了，有利于集中管理，也可以降低管理成本；集中时间和地点投放垃圾也有利于居民之间的相互监督和垃圾管理责任者的监督。垃圾定时定点投放是很多国家和地区垃圾管理的经验，必须坚持。

上海市实行的也是定时定点投放模式。在实行的初期，大多数住宅小区一天只设一次投放时间，有些小区由于场地有限，设置的投放点较少，有的居民扔垃圾要走500 米。从《上海市生活垃圾管理条例》实施三个多月的情况来看，上海市居民对定时定点投放模式反对声最大。大家不反对垃圾分类，但反对定时定点投放模式，其原因主要是居民怕麻烦和配套措施没有做好。各地在今后推进生活垃圾管理中，要吸取上海市的经验教训，做好以下工作。首先，要加强宣传教育。要宣传定时定点投放生活垃圾的重要意义，争取居民的理解和支持。同时强调居民生活垃圾分类的法定责任，增强他们的责任感，降低他们的心理预期，减少他们的苛求心理。其次，要做好定时定点投放之后的后续工作，要在管理成本和方便居民中取得平衡。考虑到居民有一个逐渐适应的过程，各类住宅小区的情况也比较复杂，推行定时定点投放也要柔性化，具体做到：一是多设点位，防止居民扔垃圾走得太远。二是把点位的设置权力交给社区，让社区与居民充分沟通，确定点位。这样一方面可以避免把矛盾集中到政府身上，另一方面可以充分调动居民的积极性和创造性，减少他们的不满。三是合理设定生活垃圾投放时间。可根据垃圾的不同特点设置不同的投放次数，比如餐厨垃圾易腐易臭，应增加投放次数，可设为餐厨垃圾上午7:00—9:00、晚上6:00—9:00 各投放一次，这样可以解决一些上早、晚班人的需要。而其他垃圾不易腐烂，几天投放一次问题也不大，可规定每天晚上6:00-9:00 投放一次。四是要设置误时投放点，解决一些特殊人群的需要。不过要注意的是，设置该类投放点要防止居民因此产生松懈心理，把误时投放点当做正式投放点，随时来扔垃圾。五是要配备雨棚和足够数量的垃圾桶，防止居民雨天扔垃圾被淋湿，防止垃圾太多溢出桶外，污染环境。有条件的小区还可配备洗手池。六是要做好投放点位的卫生，防止气味太大。七是及时清运点位的垃圾，以免造成视觉污染等。

四、防止混装混运生活垃圾

垃圾分类治理的四个步骤：分类投放、分类收集、分类运输、分类处理是一个完整的体系，环环相扣，缺一不可。前一个步骤是后一个步骤的基础和前提，前面的步骤没有做好，后面的步骤一定做不好。现在全国在推动生活垃圾分类投放环节进行得如火如荼，但有些城市却在分类收集和分类运输环节把居民辛辛苦苦分好的垃圾又混装在了一起，不能不说对居民生活垃圾分类的积极性是一个沉重的打击。“一位垃圾试点小区的居民说，看到已分好的垃圾又被环卫工人扔到一个垃圾桶里，已分好类的垃圾马上又变成一堆，自己垃圾分类的积极性立刻提不上来了，每天纠结分还是不分，分了还多用一个垃圾袋，更不环保了”[3]我国花了近二十年的时间，付出了大量的人力、物力、财力，才有了今天居民比较高的垃圾分类意识和行动，如果因为分类收集和分类运输没有做好而使居民对整个垃圾治理失去信心，这将是巨大的损失。

上海市提出的口号是要杜绝垃圾“混收混运”，并号召广大居民对环卫工人混收垃圾和垃圾运输单位混运垃圾情况进行监督，并公布举报电话，表示一经查实，严肃处理。今后，其他城市在推行生活垃圾管理的过程中要向上海市学习，做好以下方面的工作：一是加强对环卫工人和垃圾运输单位的教育，使他们认识到他们不规范的行为不仅是不珍惜居民的劳动成果，而且会沉重打击居民分类的积极性，影响整个垃圾管理工作。二是建立监督检查机制。建立监督举报平台，号召居民对环卫工人和垃圾运输单位不规范的行为进行监督举报。有条件的垃圾投放点还可以安装摄像头进行监督。三是生活垃圾管理责任人要加强检查力度，发现“混装混运”问题要对环卫工人及运输单位给予严厉的处罚，决不能姑息。四是要建立倒逼机制，坚持“不分类，不收运”的制度。收运单位发现所交的生活垃圾不符合分类标准的，应当要求改正；拒不改正的，收运单位可以拒绝接收，同时向所在地镇（街）报告，由镇（街）及时协调处理。

五、重视生活垃圾的回收再利用

垃圾包括生活垃圾，是“放错了位置的资源”，理论上都可以得到回收再利用。在现有技术条件下，也有很多垃圾可以回收再利用。所以，可回收利用的垃圾又叫再生资源。垃圾回收再利用，一方面可以减少垃圾处理的数量和成本，另一方面可以变废为宝，缓解资源紧张的压力，是实现垃圾资源化、减量化的重要措施，也是垃圾治理的重要目的，必须坚定不移地推行。

上海市非常重视生活垃圾的回收再利用工作，2019 年5 月，“上海市生活垃圾分类减量推进工作联席会议办公室印发了《上海市可回收物体系规划实施方案》”[4]，制定了一系列措施来推进可回收物的资源化回收，比如要“‘加快研究制定市级’‘以奖代补’政策”“要推进属地化低价值可回收物政策落地”“对低价值可回收物予以专项资金补贴”[4]等。顾名思义，垃圾回收利用分为回收和利用两个环节，需求决定供给，垃圾能被利用就会促进回收，不能被利用必然影响回收，所以，促进垃圾的回收利用，关键是要做好利用环节方面的工作，政府的资金和政策应该向利用环节倾斜，而不是回收环节。上海市和其他许多城市一样，对回收环节政策倾斜较多，这不能不说有失偏颇。

综上所述，对具有较高回收价值的再生资源的回收利用，市场化主体的积极性较高，回收利用不成问题。但低值可回收物由于回收成本大于回收价值，市场化主体的积极性不高，推进资源化再回收利用有难度。马克思说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”[5]，要想促进低值可回收物的回收利用，必须让市场化主体有利可图。为此，首先要加大补贴力度，使回收利用低值可回收物的市场化主体能够维持生产，愿意继续下去。可采取市里、区里、街道各出一部分的方式筹措资金。其次，要畅通资源化利用渠道，打开“垃圾副产品”市场。只有这些“垃圾副产品”好用，好卖，才能给市场化主体带来收益，才能促进再生资源的回收利用。目前，由于担心达不到环保要求，有些“垃圾副产品”被禁止使用，导致产品没有销路，企业只能关闭歇业。其实要换个角度看这个问题：也许这些“垃圾副产品”确实有些方面达不到环保要求，但在当前没有更好的处理措施的情况下，只能两权相害取其轻，一味的禁止可能弊大于利。最后，积极开展再生资源回收利用关键技术的攻关。针对目前广州在再生资源回收利用方面科研和资金水平不足的情况，政府要加大投入，鼓励和支持科技研发，鼓励跨地区、跨部门的技术经济合作，促进相关产业的发展。