超大城市精细化管理的现实依据与推进原则

□李 强

作为一种源自现代工业生产、具有鲜明实践特征的管理思想，精细化理念的适用领域不断拓展，不但广泛应用于规模化的现代企业生产过程，而且已经上升为指导国内城市特别是超大城市规划建设管理的重要原则。2015 年12 月，中央城市工作会议专门提出“政府要创新城市治理方式，特别是要注意加强城市精细化管理”[1]；2017 年2 月和3 月，习近平总书记分别在视察北京、参加十二届全国人大五次会议上海代表团审议时连续两次强调城市管理应该像“绣花”一样精细；2018年11月，习近平总书记考察上海时再次要求“通过‘绣花’般的细心、耐心、巧心提高城市精细化水平”[2]。超大城市是城市化快速发展的典型代表，应该成为践行精细化管理的“先行者”。目前，国内超大城市立足自身发展实际，在推进精细化管理方面采取了各有侧重的政策措施，试图更好地回应现实发展需求、提升城市治理效能。本文首先澄清超大城市的概念，然后简要梳理精细化理念的实践演进过程，进而阐述超大城市加强精细化管理的现实依据和下一阶段需要坚持的推进原则，以期达到更加清晰理解精细化管理的科学内涵、更加准确把握超大城市治理规律的目标。

一、超大城市的概念澄清

新中国成立以来，以人口数量为标准划分城市规模、确定城市等级一直是推动城市化发展的重要政策参考。早在1955 年，当时的国家建设委员会就在《关于当前城市建设工作的情况和几个问题的报告》中首次提出将城市划分为大城市、中等城市、小城市三种类型，相应的人口规模分别确定为50 万以上、20 万至50 万、20 万以下。这种划分方式一直沿用到改革开放之后：1984 年国务院颁布的《城市规划条例》和1989 年全国人大常委会通过的《城市规划法》都采用了同样的等级和标准。值得注意的是，1980 年国家基本建设委员通过《城市规划定额指标暂行规定》做了一些调整，增加了“特大城市”这一类型并把标准确定为“100 万人口以上”，体现出了对城市化快速推进的前瞻性。总体上看，政策上比较稳定的城市规模等级设定反映出在新世纪之前我国的城市化进程事实上发展相对缓慢，特别是农村人口向大城市和特大城市的聚集并未形成规模化趋势。这与长期实行的极为严格的户籍制度有直接关系，极大限制了农村人口向城市的自由迁徙。同时，对城市化进程的政策引导也是一大原因，特别是抑制大城市、发展中小城市是很长一段时间的主导性政策思路，比如《城市规划法》就曾经提出“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”的指导原则。2008 年，全国人大常委会通过的《城乡规划法》没有关于城市规模等级划分的相关表述，但这并不意味着城市规模在城市化进程中的重要性有所下降，而依然是制定相关政策的重要考量因素。

2014年11月20日，国务院再次发布了《关于调整城市规模划分标准的通知》，将城市分为五类七档，重新设定了各个等级的标准，并且首次提出“超大城市”的概念[8]。需要注意的是，此次划分标准虽然仍是以人口规模为依据，但是采用的是“城区常住人口”，而不是早期使用的语焉不详的“城市人口”，或是后来常用的“市区和郊区非农业人口”，体现出政策导向的变化和面向城市实际服务管理人口的务实态度。其中，关键的“城区”概念被界定为“在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域”。此前，由于对“城区常住人口”这一标准没有准确把握，一些媒体对于超大城市的理解和认定存在一定的误区，有些甚至以城市行政区域全部人口为标准来确定超大城市，明显误解了中央文件的精神。按照国家住房和城乡建设部最新公布的2017年中国城市建设统计年鉴相关数据，[9]截至2017 年，全国共有五座超大城市，分别是上海、北京、重庆、广州、深圳，城区常住人口均超过了1000万。

二、精细化理念的实践应用

一般认为，精细化理念的系统化应用和规模化实践最早产生于“二战”之后日本的企业，当时被称为“精益生产”或者“丰田生产方式”，[3]追求的终极目标是通过对细节的精准把握和对流程的严密控制来提高生产效率。精细化理念在工业生产中节约成本、提高产出的立竿见影效果使其成为被普遍接受的指导原则而获得迅速普及。此后，伴随着“新公共管理运动”的兴起和发展，精细化理念延伸至政府科层制行政系统，意在提高行政效率、适应社会发展。近年来，随着社会建设成为统筹推进“五位一体”总体布局中的重要内容，越来越多的社会治理创新实践开始倾向于精细化导向，党的十八届五中全会更是明确要求推进社会治理精细化。在理论上，国内一些学者甚至将精细化治理提升为一种“新型的治理范式”[4]或是“增量治理方式”[5]，借以扭转长期以来流行粗放式、经验式的治理惯性。如果说企业生产、行政改革对精细化理念的应用主要着眼于提高运行效率，那么社会治理精细化的目标就更具综合性和挑战性，特别是要充分地考虑到“人”的需求。

由于精细化理念具有天然的“微观属性”和“实践指向”，在快速城市化进程中较好地契合了城市规模扩大和人口增长的紧迫要求，因而获得了越来越多城市的广泛应用。其中，超大城市成为精细化理念实际效用发挥最为突出的复杂应用场域，其基本要素是细致、精准、高效、可控，核心要求则包括了以精准适切的法规标准为依据、以智慧泛在的信息技术为手段、以跨界多元的协调共治为支撑、以持续推进的补短板行动为突破，[6]在实施过程中要做到管理目标的精准定位、管理手段的精密细致和管理过程的高效运行。[7]但是，超大城市涉及的服务管理领域众多，且经常处于迅速变化当中，很难制定面向操作、一劳永逸的“一竿子到底”的具体“说明书”，而必须针对不同的管理领域和管理层次做出循序渐进的推进。当然，这绝不意味着不需要相应的顶层设计，恰恰相反，城市宏观层面上的指导意见和核心原则对于推进超大城市精细化管理至关重要。上海、北京两座超大城市已经分别于2017 年和2019 年出台了《关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见》和《关于加强城市精细化管理工作的意见》，并形成了相应的具体行动计划，为全面协调推进精细化管理提供了权威依据。

三、超大城市推进精细化管理的现实依据

超大城市作为一类非常典型的开放复杂巨系统，[10]以其强大的吸纳力集聚了各类要素并长期伴随着大规模的人口流动、资源消耗、地域扩张等，城市运行过程中急剧增长的“综合性”、“关联性”和“交互性”对精细化服务管理提出了迫切需求。目前，超大城市常住人口的高异质性、基层治理的弱协同性、社会力量的动员不足是超大城市加快推进精细化管理的基本依据，而新一代信息技术进步则为精细化管理创造了有利条件。

（一）常住人口的高异质性

综观国内五座超大城市，近年来常住人口尤其是城区常住人口规模一直处于高位，但是各个城市之间却出现了分化，具体如表1所示：北京、上海常住人口增速在不断放缓，在数量上也出现了下降的现象；广州、深圳外来常住人口数量仍在快速增加，人口净流入量长期位居全国前列；重庆尽管常住人口数量一直在增加，但是常住外来人口所占比重相对较低。以2018 年为例，全年外出市外人口479.29 万人，市外外来人口仅177.44 万人。[11]超大规模的城区常住人口特别是外来人口的流入带来了高度的异质性，本地与外来、户籍与流动、一代流入人口与二代随迁人口、国内公民与外籍人口等不同维度的人口特征差异，对城市服务管理的精准度提出了很高的要求，目前在供需关系上远未达到平衡的状态，这种不协调引发了各种各样的“城市病”问题。面对这种情况，一种很流行的政策导向是通过对超大城市的“去功能化”特别是产业疏解来推动人口疏解，从而减少常住人口的高度集聚以便于更有效地进行管理，但是这一做法存在一定的风险甚至会恶化“城市病”。[12]更加科学的思路应该是更好地把握和识别常住人口特别是城区常住人口总体特征及其变化，在此基础上尽可能地制定精细化的服务管理制度和措施予以回应，确保资源服务管理能够精准细致地落实到基层不同群体当中。

表1 超大城市常住人口变化 （单位：万人）

（二）基层治理的低协同性

基层社区是城市服务管理的“关键末梢”，也是维护城市平稳运行的基础性保障。目前，将资源服务管理更多下沉到基层、使基层有职有权有物，以更好为群众提供精准有效的服务和管理，已经成为各界共识。但是，城市基层治理的整体性和协同性一直没有达到理想预期，最显著的表现就是产生了大量长期没有补齐的“短板”和难以填补的“漏洞”，其潜在风险在超大城市基层治理过程中被进一步放大，而这正是加强精细化管理必须重点解决的问题：一是城市基层的街道党工委、办事处作为上级党委和政府的派出机构，由于对基层社区各类基础信息、各种复杂情况掌握最为全面，成为协助、配合乃至引导各职能部门推进精细化管理不可替代的行政主体。但是，由于长期以来的“属地管理”原则和“条块分割”困境，街道办事处被赋予了过多的城市治理的“兜底”责任，承担了大量非常规性的行政事务，存在较为严重的权责不对等不匹配情况，导致很难有足够资源去履行精细化管理标准下的各类职能。二是基层社会的自治力量始终没有被充分挖掘和激活，这对于外来人口大规模流入的超大城市来说推进难度更大，却是实施精细化管理不可缺少的一环。特别地，超大城市经常需要面对外来人口高度聚集的特大型基层社区，比较典型的包括北京的回龙观、天通苑地区，广州的新塘、狮岭等等，这些特定地理区位的“复杂综合体”对治理的协同性和精细化的需求最为迫切，仅仅依靠行政力量很难达到良好效果。更严重的是，由于相当数量的外来人口在户籍、行业、地域等方面形成了“多重聚集”，极易引发社会治理领域的系统性风险，极端情况下甚至可能诱发影响公共安全和社会稳定的团伙性违法犯罪事件。

（三）社会力量的弱动员性

营造共建共治共享的社会治理格局已成为推动社会建设的核心政策导向，也是超大城市加强精细化管理的重要方向，其中一个必要条件就是吸纳多元主体深度参与城市服务管理过程，唯有如此才能保证复杂琐细的微观事务得到最充分的治理，也能有效减少政府行政成本支出。一直以来，在打造党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制过程中，社会协同和公众参与是相对薄弱的环节，最突出的表现就是社会组织发展缓慢和群众动员效果不佳。就社会组织发展而言，目前主要是通过政府购买服务的方式加以推动，本质上是采用服务外包的方式，以市场逻辑和文本契约来强化对政府以外各个治理主体的约束性，进而间接地依靠社会力量解决超大城市服务管理面临的具体问题。这种服务外包形式的良好效果达成有赖于社会组织本身的发展成熟度，特别是承接政府职能转移和转变的能力，而整体上尚处于起步阶段的社会组织在这方面还有较大的提升空间。就群众动员来说，单纯地通过意识形态或政治宣传已经很难广泛调动基层群众的参与积极性，尽管“朝阳群众”“西城大妈”“广州街坊”等都是超大城市依靠群众力量实现精细化管理、主动降低政府行政管理成本的优秀“范本”，但是仍不能掩盖当前群众动员面临的巨大挑战，特别是缺乏系统有效而持续的激励机制。社会力量的弱动员性和去组织化是助推政府延续公共事务“大包大揽”模式的重要原因，而行政力量的有限性又难以实现超大城市事无巨细的全方位治理，破解这一矛盾的关键在于加强和优化政府与社会的互动与合作，特别是提高社会力量的参与度和灵活性，这也是科学推进精细化管理的必要条件。某种意义上看，社会力量充分参与和超大城市精细化管理是互为前提、互相促进的关系。

（四）技术治理的有利条件

在具体实践中，超大城市加强精细化管理所要求的精分析、细操作、准预测、高投入等严苛条件，可能因为需要大量的成本支出而成为制约实际治理效果的消极因素，而以互联网、大数据为代表的新一代信息技术在城市治理中的广泛应用则具有降低服务成本、提高管理效率的优势。[13]具体来说，一是通过技术手段对城市“部件”和“事件”进行信息化处理和可视化呈现，有利于节省人力成本，为实现科学决策提供更加清晰的客观依据；二是通过智能化设施对超大城市不同领域运行过程进行实时监控、细节扫描，有利于缩短问题响应时间，提高了不同部门、岗位的联动性，有效适应越来越多的公共事务需要跨界治理的现实需要。建设城市管理大数据平台、推动网格化管理体系建设就是技术应用的典型实践。正是因为信息技术手段在精细化管理中的重要地位，北京和上海关于城市精细化管理的工作意见均把“智能化”作为重要的顶层设计理念，推动其尽可能广泛而深入地应用到城市治理当中。当然，技术始终不能完全替代“人”的核心作用，无论是技术应用的具体环境还是数据结果的使用方式，都需要由具体的人来掌握主导权并作出最终决策。

四、超大城市推进精细化管理的基本原则

目前，国内各超大城市均把精细化管理作为城市治理创新的重要原则，在制度建设方面，北京、上海、广州、重庆都以市委市政府名义或是职能部门名义出台了相关文件，具体内容如表2所示。北京以推动城市管理的“五化”即法治化、标准化、智能化、专业化、社会化为途径，力图构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市精细化管理体系；上海落实“一核三全四化”理念，即以人的需求为核心，贯彻全覆盖、全过程、全天候的要求，构建法制化、智能化、标准化、社会化的精细化管理服务体系；广州提出由城市管理部门完成构建制度化和标准化体系、建立系统化和流程化格局、提高机械化和自动化能力、推进数字化和智慧化管理、遵循法治化和专业化要求、提升网格化和社会化水平六大任务；重庆则制定了涵盖市容环卫、市政设施、灯饰照明、城市供排水、城市户外广告、城管执法、智慧城市等九大板块的城市精细化管理操作指南。各个超大城市的制度规范和政策措施各有侧重，但是进一步加强精细化管理必须坚持和强化四大原则，即坚持以人为本、坚持法治导向、坚持基层优先、坚持多元共治。

表2 超大城市推进精细化管理的政策文本

（一）坚持以人为本

城市运行归根结底涉及两类实体即“人”和“物”，一些城市在推进精细化管理过程中更加倾向于对“物”的管理，也就是关注各类“物理部件”的安全运行。这虽然对于诸如安全生产、应急管理等对细节要求很高的敏感领域尤为重要，但是这并非最终的目的。对“物”的管理最终还是为了完善对“人”的服务，无论是体制机制层面的管理精准化，还是具体操作层面的作业精细化，最终都必须服务于城市居民日常生产生活的需求，[14]这是超大城市精细化管理的出发点和终极目标。秉持这一原则，超大城市在推进精细化管理过程中要避免因对“物”的过度关注而陷入机械僵化的“秩序主义”陷阱之中，必须要警惕“数据驱动的城市主义”的扩张[15]以及“技术决定论”教条之下的惰性思维，在实践中应该以广大市民为第一服务对象，始终把“人”的需求置于首要位置。着力构建以人为中心、极具包容性且富有弹性的城市治理模式，[4]在精细化与灵活性之间尽可能取得平衡。

（二）坚持法治导向

2017年2月，习近平总书记在视察北京时特别强调，越是超大城市，管理越要精细，越要在精治、共治、法治上下功夫。其中，法治是推进精细化管理不可或缺的制度环境和体制保障，要持续强化依法治理，运用法治思维和法治方式解决超大城市治理顽疾，在完善法规和从严执法方面同步推进。[16]健全完善的法规体系是实现超大城市精细化管理的前提条件，能够为各类服务管理实践提供基本标尺和规范依据，压缩模糊或不当的操作空间，最大限度地减少政策执行的人为偏差，但是，当前城市管理的法规体系在结构上和内容上都或多或少存在一些问题，包括地方立法滞后、与上位法之间的纵向衔接缺乏，现有地方性法规互不联系、缺乏较强的完整性和内在逻辑性，对各个管理部门之间的职权界定较为混乱，等等。[17]因此，需要建立细致精准并且符合超大城市发展规律的法规体系，尤其是要注意具体法规的操作化和应用性，避免因为针对特定领域的某些条文不符合经济社会发展实际而影响法规的权威性和公信力。

（三）坚持基层优先

习近平总书记在不同场合多次强调，基础不牢，地动山摇。“把基层基础工作做扎实了，利益关系得到协调，思想情绪得以理顺，社会发展中的不稳定因素就能得到及时化解，各种矛盾冲突就能得到有效疏导，社会和谐也就有了牢固的基础。”[18]同样的，聚焦基层也是城市精细化管理的题中应有之义。如果说付诸微观实践是超大城市加强精细化管理的基本导向，那么立足基层社区、贴近一线群众就是提高精细化管理水平的核心要求。坚持基层优先，当前非常重要的条件和支撑就是强化基层行政力量，具体来说就是向城市基层政府特别是作为派出机构的街道办和乡镇政府更多地进行“赋权”，以解决长期存在的“条块分割”的固有矛盾，强化基层“块”的枢纽地位和统筹作用。在这方面，北京市开展的“街乡吹哨、部门报到”的基层治理体制机制创新非常具有典型性，已经获得中央全面深化改革委员会的肯定并开始在全国范围内推广。问题导向、解决问题驱动以及由此形成的授权和协同治理构成了“吹哨报到”机制的明显特征，[19]这里的“问题”往往是以往笼统粗放式治理模式下无暇或无力顾及的“盲点”，恰恰也是城市精细化管理所要针对性地解决和回应的各类诉求。

（四）坚持多元共治

党的十九大报告提出打造共建共治共享的社会治理格局，实现这一目标的重要前提是完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。[20]长期以来，社会协同和公众参与是我国社会治理格局相对薄弱的环节，在党委领导、政府主导下吸纳多元治理主体有效参与始终没有达到预期目标，特别是缺乏有效的激励机制和制度保障，导致行政力量在加强和创新社会治理的过程中仍然存在“大包大揽”的倾向。就超大城市精细化管理而言，最重要的实施主体仍然是各级政府行政部门单位，但是要达到理想效果，必须广泛吸纳各类不同主体参与其中。这些主体既包括工青妇等群团组织，也包括行业协会、商会、公益组织等社会组织，还应包括市场上活跃的企业、个体工商业者等。当前急需解决的问题是，应建立更具约束性的体制和更具吸引力的激励机制来提高非公共部门的参与度。因为超大城市实施精细化管理所依赖的是坚持政府主导下的多元主体参与，这本质上是要形成“一核多元”的格局，不能因为治理主体多元化的倾向而模糊政府的地位和作用。