社会保护视阈下的城市反贫困治理研究

□姚迈新

从全球范围来看，城市贫困现象的严重程度，从某种角度上说，其实并不亚于农村地区。即使在美国等发达国家和地区，城市贫困问题同样突出。上世纪60年代开始到90年代，由于劳动密集型产业转移到欠发达国家和地区，以及城市内城区各种资源（包括工作机会、教育资源、生态环境、城市基础设施等）的流失和“劣质化”趋势，美国许多大城市的富裕阶层选择用脚投票，纷纷搬离城市中心，转而居住在远郊地带，从而掀起了郊区城市化的浪潮。这就造成了城市中心的“空心化”现象，城市中心日渐贫民化，聚居其中的大多是穷人、有色人种等贫困群体，他们处在教育程度普遍较低，技能缺乏，通勤能力弱的状况之下，很难靠一已之力摆脱贫困的处境。对于目前仍处于发展中的中国城市而言，虽然与美国等发达国家城市贫困形成的原因不尽相同，但同样存在着较为突出的城市贫困现象，应当引起党和政府的高度重视。

一、新时期中国城市贫困的变化趋势

上世纪90 年代以来，我国城市贫困问题并没有因为经济的高速增长而有所减轻，反而表现出明显地加重，城市贫困人口呈现不断上升的趋势。按照城市贫困人口比例在7.5%—8.7%之间（来自国家统计局、民政部的调研）来进行测算，当前中国约有5000 万数量之多的城市贫困群体。也有学者初步估计发现，2014 年中国城市贫困人口在6000 万—7500 万区间范围内，其中户籍贫困人口1800 万左右，外来贫困人口4200 万—5700 万。在原有经济体制转轨、国有企业改革等诱发的传统贫困现象，以及大量无经济收入、无劳动能力、无赡养人的“三无人员”等困难群体之上，又迭加出现了城市新贫困人群。城市新贫困人群主要包括：流入城市寻找生存与发展机会的大量农村人口，大学毕业后进入城市工作生活的低收入“蚁族”群体，以及许多不堪大项支出压力（包括重大疾病的医疗费用、子女就学支出和其他突发的大额费用等）的“支出型贫困”群体。对“支出型贫困”群体而言，他们最怕过的“三关”，包括生病关、子女辍学关、年节关，最怕承受的是日益加重的医疗、教育和住房方面的开支，“因病致贫”、“因学致贫”和“因节致贫”现象非常突出。

国外有学者指出，城市新贫困人口主要包括“社会孤立的老年人、不具备教育背景的年轻人、长期失业的成年人以及被隔绝在社会网络之外的移民等等”。与此类似，在新的历史时期，中国城市贫困形势和趋势已经发生了显著的变化，主要表现在以下几个方面：

一是随着城市化进程的加速，大量农村人口进入城市工作和居住。国家卫生计生委流动人口司在《中国流动人口发展报告2016》中指出，“十三五”时期，超大城市和特大城市流动人口呈现持续增长的态势，他们往往技能单一、文化水平不高，收入较低。相当一部分靠打短工为主，且经常处于失业、半失业状态，而且城市地区对这部分群体并没有提供和城市居民均等化的基本公共服务，也未被纳入城市扶贫工作的视野，导致大量处于边缘性地位的进城务工人员成为了城市贫困人口的主要群体。

二是社会转型期的不确定性和风险大大增强，许多处于弱势、边缘地位的城市群体对于贫困的抵御能力下降，类似失独家庭、失独老人和单亲妈妈、处在不稳定就业状态的群体在面对灾难和突发性事件时，很容易陷入困境并难以摆脱。以失独家庭和失独老人为例，当前中国大约有1500 万个家庭处于无子无女的状态，他们经济创收能力低下，多数依赖退休金或政府补助度日，经济上面临着极大的困难，在面临家庭大项支出时更是捉襟见肘，亟待外部力量介入予以扶持和帮助。再如伴随中国快速老龄化而来的老年人群体，由于收入来源的单一化，身体健康状况的趋劣化，他们很容易受到冲击，陷入经济贫困的境遇。

三是城市贫困在代际之间的传递越来越明显和突出。以城市低保待遇享有者家庭为例，研究表明，教育费用过高限制了低保家庭对子女的教育投入，使得这些家庭的孩子进入就业市场时，学历和技能大多都处在“双低”的状况，“一代贫，下代贫”甚而“代代贫”的现象在城市贫困人群中屡见不鲜。通过下一代改变自身境遇的可能性在下降，城市贫困人群陷入到了“低人力资本投资—低就业—低收入—低人力资本投资”的恶性循环之中，形成了“贫困的再生产”。

四是针对城市贫困群体所指的“贫困”有着丰富而立体的涵义。这一“贫困”首先是经济层面的贫困，通常指贫困人群难以获得足够的收入支撑自身必要的消费，其次是知识和技能、素质层面的贫困。知识的匮乏、技能的缺失，权利的不足，以及素质的有待提升，都将贫困群体的生存和发展状态“锁定”在一个较低的层面上，并催生了贫困的“马太效应”，使得城市贫困群体很容易走入“贫者愈贫”的陷阱。

总之，当前中国的城市贫困现象既不同于发生在农村地区的贫困，也区别于中国传统的城市贫困。城市“新”贫困现象的出现，与城市经济社会各方面的转型与变化息息相关，如“蚁族”大学毕业生群体、“支出型贫困”群体、流入城市寻找生存和发展机会的外来务工人员等的出现，都是社会剧烈转型、制度急速变迁，而中国的社会保护政策没有及时跟上的时代背景下导致的必然结果。基于诸多事实，可以做出这样的基本判断，一方面，中国经济社会正处于快速发展的阶段，改革开放也进入了“深水区”和“新时代”；另一方面，由于城市“相对贫困”标准的不断调整，如果不采取适当的干预和治理措施，我国城市贫困群体的规模有可能进一步扩大。

二、城市反贫困治理：传统做法及总体评价

（一）城市反贫困治理的政策与行动回顾

近年来，我国农村地区的贫困现象得到了前所未有的重视，反观城市的贫困问题，受到的关注则相对较少。事实上，在城市经济社会的发展进程中，日益严峻的城市贫困问题已成为一个重要而不可忽视的社会问题，无论是在政策出台还是政策落实方面，从中央到地方都逐渐建立起了反贫困的政策与行动体系。

1.针对城市贫困人口展开的社会救济。作为一种消极型的救贫济穷措施，社会救济政策的制定及社会救济行动的实施，主要包括送温暖工程、给贫困人口和家庭送扶贫款、节日慰问金，以及帮助城市贫困家庭进行棚户区改造等等，用现金和实物支持的方式来保障城市贫困人口最基本的生活需要，社会救济是一种“输血”式的扶贫方式，是主要用于临时性、救急性和短期性的“脱贫”措施，只能在短时间段内缓解贫困人群的生产生活困难，单一的社会救济行动对贫困群体的长期发展缺乏全面考虑，不能真正使贫困对象的自我发展能力得到根本性的提高。从根本上说，社会救济行动专注于扶危济困，以人道主义思想来帮助社会的低收入人群和脆弱群体（遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民），可视为社会保障的最后一道防护线和安全网，最终目的是切实维护城市困难群体的基本生存权。

2.预防贫困发生的政策安排及措施。城市贫困现象发生的原因很多，有部分贫困群体因个人因素（如身体残疾、缺乏劳动能力等）致贫，但更多的贫困群体之所以长期处于物质和精神上的贫困，最为普遍的原因是因学、因病致贫和因节等产生的大项支出，以及贫困家庭各项生计风险（包括自然灾害、经济危机、健康打击、家庭结构变化等）迭加出现，在后者这一情况下，城市贫困群体更有可能陷入永久性贫困。为了“防贫”于未然，增强城市反贫困的前瞻性，党和政府出台了相应的政策文件，采取了系列的行动，在关注城市贫困群体当前贫困的同时，也从预防的角度出发，减少非贫困人群陷入贫困的可能性。目前各地城市党委与政府采取了一些措施，来预防贫困的易感人群陷入“贫困陷阱”，包括在贫困家庭大力推广中职教育，一方面减少他们的教育支出，另一方面加强贫困家庭成员人力资本投资，增强他们市场就业竞争能力；此外，为了预防“因病致贫”，在城市贫困群体中不遗余力地开展健康教育，进行疾病普查，减少疾病所带来的贫困脆弱性等等。

3.拓展贫困者“脱贫”能力的政策安排及行动。针对城市贫困群体的现实状况，近年来在城市扶贫政策中存在两种思路：一是借助外部支持汲纳社会资源，政府向贫困人群简单的、技术性的传递物质或服务福利，帮助贫困者暂时性脱贫；二是推动贫困者增强自身“脱贫”能力，充分发挥贫困者自身的作用，以求摆脱单纯的社会救助取向。上世纪90 年代以来，针对国有企业下岗职工开展的“再就业工程”，其内容为向失业下岗人员提供转岗培训，提高他们的就业能力和生存发展能力，就是后者比较成功的范例，这就是面向城市贫困群体的开发性扶贫政策内容之一。开发性扶贫政策，包括了一切为了拓展城市或农村贫困群体脱贫机会与能力，从而消除贫困者的脱贫障碍的各项政策，属于“造血”式的扶贫而非“输血”式的扶贫。“造血”式的扶贫使城市贫困群体处于一种主体自觉的状况，更易于摒弃“等、靠、要”思想，有利于提高贫困者的自我脱贫能力。

（二）对城市扶贫政策与行动的总体评价

客观评价传统扶贫政策与行动的成效，一方面，它确实改善和促进了贫困群体的生存状况，使一些长期陷入“贫困陷阱”中的贫困个体与家庭感受到了党和政府送来的温暖，暂时性地摆脱了生活困境。并且，传统扶贫政策和行动在一定程度上减少了城市贫困的发生率，向着促进社会公平的方向更进了一步，并加快了城市贫困人群的社会参与、融合程度。

另一方面，传统的城市反贫困做法立足于“扶”，而不是“治”，更没有基于新时代历史背景的变化，对城市反贫困的理论与模式进行适时适度的反思与调整。例如，当前城市贫困人群构成在发生变化，如农民工群体，蚁族群体和“支出型”贫困群体等等成为了要投入更多扶贫资源和制度安排的群体。还有现象表明，当前不少城市居住的困难职工家庭，虽已跨过最低生活保障线，但对比农村一般贫困户和一些城镇低保户而言，实际经济状况和生活状态甚至更差。因此，“精准扶贫”战略应当落实到每一个城市困难群体，而中国城市反贫困显然还没有形成一个统筹兼顾，充分考虑反贫困对象多样性的体系。再如，城市反贫困行动不仅仅是“扶贫”和“帮穷”，还应当包括对贫困群体社会不公感、相对剥夺感的关注，要多管齐下消除城市贫困群体的心理落差感，使他们成为社会秩序的维护者而不是社会的不安定因素。总的来说，以往的城市扶贫措施总体效果还没有达到预期的目标，城市反贫困治理工作任务依然任重道远。

综上所述，笔者认为，传统的城市反贫困措施和手段相对单一，参与主体不足，特别是没有将“社会保护”的理念融入到反贫困的整个过程中来，包括城市反贫困策略的制定者与执行者自身，无论是指导思想还是运行机制，以及组织调控方式等，都缺少较好的理论支持与实施依据。此外，在治理贫困的过程中，注重城市贫困人群的基本生存保障有余，对他们的发展权力和能力关注不够；城市贫困群体的主观能动性发挥不足，社会参与度有待提高；对不同贫困群体的社会公平度重视不够。在城市反贫困治理的实践运作中，我们要对传统的城市贫困问题和治理现状进行客观理性的思考，可以引入“社会保护”的理念与策略，全方位、多层次地提高贫困治理的效果，更恰当地实施城市减贫措施，减少贫困人口的数量。

三、城市反贫困治理的社会保护视阈

20世纪90年代末，伴随社会风险和不确定性的增加，以及贫困问题日趋严峻，“社会保护”概念兴起，并演化成为许多国家贯穿反贫困进程中的积极行动策略。所谓社会保护，最广义的理解是“面向所有脆弱群体、贫困群体和边缘化群体所采取的一系列公共的和私人的干预措施，通过预防、减少和处理他们所面临的各种经济和社会风险，旨在为他们提供基本生活保障的同时，赋予其更多的发展机会和权利，实现社会的包容性发展”（赵会、陈旭清，2017）。将社会保护和传统的反贫困政策行动相比较，无论从理念内涵、治理主体、行动方式还是目标指向等方面来看，都有着显著的差别，基于社会保护理论的反贫困治理是对传统反贫困战略体系和政策框架的超越，有助于把原来碎片化的反贫困策略有效整合起来，从更为全局和前瞻的角度来开展城市反贫困治理。

在传统的城市反贫困策略视野中，多数情况下更加重视对贫困人群的“经济保护”，即协助处于贫困境地的个人或家庭摆脱经济困境。或者更进一步，通过加强对贫困群体的人力资本投入，使得他们能够具备长期“脱贫”的能力。而最广义的“社会保护”理念核心在于“应对脆弱性和长期贫困”，不仅关注“经济脱贫”，即通过采取各种支助方式使贫困群体收入增加，免受经济风险冲击。除此之外，“社会保护”也兼顾非经济领域中公民社会权利的实现，包括政治、社会和文化等各项权利，使得所有脆弱群体、贫困群体和边缘化群体减少所面临的各种经济和社会风险，并取得更多、更公平的发展机会和权利。

所谓城市反贫困治理的社会保护视阈，就是要用预防性、保障性、投资性和变革性的策略，应对和处理贫困问题的发生与发展。一是减少贫困的发生机率，实现经济性增长；二是为他们拉起一道经济上的安全防护网，筑牢兜底式基石；三是增强贫困群体的行动能力，实现益贫式增长；四是关注贫困群体“权利缺失”的状态，确保他们拥有平等的权利，促使他们融入到社会中来，实现包容式增长。社会保护视阈之下的城市反贫困策略面向的是所有公民，尤其关注具有脆弱性和贫困易感性的群体；重视的是贫困和脆弱群体的生存和发展状况，二者不可偏废；城市反贫困治理将城市贫困群体作为人力资本投入的对象，而不是单纯社会福利支出的对象，以及单纯的消费性支出，投资于贫困群体和脆弱人群，不仅缓解他们自身窘迫的经济处境，而且也是对社会的一项长期性投资。

将“社会保护”理念引入城市反贫困治理的实践中，意味着理想状态的反贫困治理既包括“输血”式扶贫，也包括“造血”式扶贫，以及“赋权”式治贫。其中，“输血”式扶贫是一种单向的资源输入，对于丧失劳动能力、身体残疾等困难群体来说，具有特别重要的意义，有利于保障这部分人群的基本生存权。而“造血”式扶贫，着力于提高贫困人口的综合素质，帮助贫困人群提高自我积累、自我发展的能力，其中再就业培训、提供小额创业信贷资金等做法，多地历经数年尝试后，已经积累了许多宝贵的经验，不失为一种“授人以渔”的反贫困治理新思路。此外，在新的历史时期，城市贫困划定的标准在提高，城市当中处于“绝对贫困”状态的群体数量大幅下降的同时，“相对贫困”人口数量呈上升趋势。按照世界银行的定义，相对贫困就是“当某些人、某些家庭或某些群体没有足够的资源去获取他们那个社会公认的、一般都能享受到的饮食、生活条件、舒适和参加某些活动的机会”。可以做出的一个基本判断是，在中国的城市地区，绝对贫困将在未来一段时间内消失，人们的温饱问题能够得到解决，但相对贫困现象仍将长期存在。不仅如此，在上述认识基础之上，减少贫困的思路和措施要更多地放在关注贫困群体和脆弱人群的各项权利，包括他们参与各种有益发展的活动的权利、公平获取发展机会的权利等，帮助贫困人口摆脱在政治、经济、社会和文化权利等方面享有不足的状态。换言之，要将“权利贫困”纳入城市反贫困治理的议事日程，从更深层面去促进贫困人群融入城市社会。

四、优化中国城市反贫困治理效果：基于社会保护的视阈

如果把城市贫困与农村贫困相比较，会发现以下差别：第一，当前农村贫困呈现“插花”式分布，而城市地区贫困人群聚合程度更高，“城中村”、低收入居民聚居区初现端倪；第二，城市贫困居民缺乏土地等生产资料，从某种程度而言，如果不对城市贫困进行有针对性的治理，处理不好城市贫困群体“脱贫”的问题，更易引发尖锐的社会矛盾和冲突；第三，城市贫困的成因更加多样化，贫困群体构成也更为复杂，城市地区贫困群体的文化水平、认知能力及敏感程度、维权意识等高于贫困农民，需要采取更加有针对性的措施控制城市贫困人群数量的增长。

在当前我国城市反贫困治理进程中，贯穿社会保护理念并加以实践，不失为对以上城乡贫困问题差别的有效回应，也是新时期既具有针对性，又兼备前瞻性的反贫困治理策略。习近平总书记在党的十九大报告中指出“深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”，说明反贫困治理最终目的是实现人的全面自由发展。社会保护理念正是一种内含“共建共享”做法，融“他助与自助”为一体的反贫困新理念，将其具体化为城市反贫困措施与行动，是消除贫困的重要路径选择。

（一）拓宽传统反贫困策略的视野

融入社会保护理念的城市反贫困策略，从关注的贫困主体来看，既包括已陷入贫困的群体，也包括在社会中处于劣势地位的脆弱人群，要对他们进行事先的识别、关注和干预；从反贫困的目标来看，应当将保护困难群体的生存权利与发展权利结合起来，让改革开放成果泽被每一位社会成员；从反贫困的治理方法来看，要将“他助”和“自助”结合起来，激活贫困群体的人力资本与社会资本等。近年来，广州市相关部门落实前置救助措施，对城市贫困易感人群提前进行贫困风险识别，包括出台《广州市临时救助暂行办法》等法规，并充分发挥社区居委会密切联系社区群众的优势，实现对辖区群众的“困难早发现，风险早控制”，上述举措内含了“社会保护”的理念，是对传统反贫困策略视野的拓展。

（二）对传统的反贫困政策体系进行新的调整与安排

无论从关注对象还是治理策略等方面来看，传统的反贫困政策体系具有一定的滞后性，且各地城市各自为政。最突出的一个问题是，传统的反贫困政策体系对城市新贫困群体的关注多数还停留在理论探讨之中，其中尤为突出的是，对于城市贫困的一大主体——城市外来务工人员现行政策体系关注较少，对流动人口的扶助政策可零散见于政府的有关文件之中，但非常不成体系，扶助力度偏弱，与新时期城市化进程不断加速，流动人口在流入地物质文化需求日益增长的态势不相适应。因此，有必要基于社会保护的理念，充分考虑城市反贫困对象的多样性，对传统的反贫困政策体系进行新的调整和安排，确保在城市居住的群体都能平等享受城市发展的成果。

（三）促进反贫困治理中的多元主体参与

传统的城市反贫困治理多以政府为主动发起方，以政府给予贫困群体物资、资金支持的方式帮扶贫困群体，治理主体单一。社会保护理念指导之下的城市反贫困治理，目标是彻底治愈城市贫困，实现包容性增长。所谓包容性，就是强调人与人、人与社会、人与自然的和谐，在反贫困治理的实践中鼓励包容性增长，就是要求促进多元化主体参与其中，凡是能够在反贫困资源创造、传递和激发过程中发挥作用的个体与组织，都要采取措施鼓励支持他们发挥作用。近年来，广州在城市反贫困治理的过程中，特别注重发动和联结社会资源，借助多元主体的作用来减缓甚至消灭贫困，在很多街道社区都开展了“互帮互助互济”的慈善活动，这些活动不但整合了社会资源，提升了治贫效果，而且是现代城市反贫困治理“社会保护”内涵的切实体现。

（四）把减少“权利贫困”作为新时期反贫困治理的重点

在社会保护理念的指导之下，新时期反贫困治理要高度关注贫困群体福利被剥夺的状况，包括物质的匮乏，低水平的教育与健康，表达权与参与权的缺失等等。所谓“收入贫困”是一般表象，“能力贫困”背后是个体成因，而“权利贫困”起源于制度性因素。其中，“权利贫困”表现为贫困人群由于政治、经济、社会和文化权利的限制和歧视而产生的贫困，新时期城市反贫困治理要关注贫困人群的参与机会、表达利益诉求的权利与途径，使他们不被边缘化，不被排斥出主流社会。近年来，广州市在街道实施“两代表一委员”制度，借助党代表、人大代表和政协委员的政治资源与话语权，采取多种形式回应群众利益诉求。特别是弱势人群的权利呼声和利益诉求，能够在这一个制度平台上得到反馈和回应。这充分说明，新时代的城市反贫困治理应当高度关注贫困人群的权利保护。