粤港澳大湾区法律服务的聚合与发展

□莫然 李峥

粤港澳大湾区是我国步入新时代的重大国家发展战略。粤港澳三地在新平台的搭建、金融圈的协同发展、基础设施建设的互联互通、资源的集约利用等现实问题摆在我们面前，适时完善相关的法律服务也迫在眉睫。粤港澳大湾区共包含了“9+2”共11 个城市，是一个主权国家下的两种制度、三种法系。有学者认为“这比内地其他地区都更加适合开展跨区域、跨法域的交流与协作，更有机会通过体制机制创新来解决深度融合产生的法律问题，也更需要开展创新型法律服务和多元化纠纷解决资源的对接与整合。”[1]因此，在粤港澳大湾区战略背景下，探寻我国法律服务行业即将面临的挑战与发展乃是当前学界和实务界的热点话题，对于我国大湾区的建设和发展也有深远意义。

一、机遇与挑战：粤港澳大湾区新蓝图与法律服务集聚区

2019年2月18日，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），《规划纲要》正文对“服务业”这一关键词提及27 次，要求构建现代型服务产业体系，形成粤港澳三地优势互补，这说明服务业已是湾区重点发展领域。港澳两地在回归之前服务业均已在当地经济体系中占据主导地位，回归后，服务业在港澳两地经济中的地位日趋上升，港澳两地产业体系发展的特点决定了其与广东合作的重点产业领域在于服务业。[2]法律服务业在“服务业”中占据了极大的分量，《规划纲要》中明确把法律服务的发展作为构建现代型服务产业体系的重点，要求加快法律服务业发展，鼓励支持法律服务机构为“一带一路”建设和内地企业走出去提供服务，深化粤港澳合伙联营律师事务所试点，研究港澳律师在珠三角九市执业资质和业务范围问题，构建多元化争议解决机制，联动香港打造国际法律服务中心和国际商事争议解决中心，[3]鼓励粤港澳共建专业法律服务机构，深化落实内地与香港、澳门关于建立更紧密经贸关系的安排（CEPA）对港澳服务业开放措施。《规划纲要》释放出一个重要信息，粤港澳大湾区的战略发展与法律服务行业密不可分，我国法律服务行业将迎来新的挑战和机遇。《规划纲要》从以下方面对法律服务提出了新的要求：

（一）加强司法交流与协助，共同打造优越营商环境

从世界范围来看，无论是东京湾区、纽约湾区，还是旧金山湾区，都经历了从地区小湾区发展成为国际大湾区的演变历程，透明、便利、法治的营商环境是国际大湾区取得成功的重要因素。[4]“一带一路”建设中的首要任务，就是把粤港澳大湾区打造成具有全球竞争力营商环境的国际市场。[3]要形成稳定、公平、透明、可预期的一流营商环境，《规划纲要》中将加强粤港澳司法交流与协作，推动建立多元化纠纷解决机制，为营商环境提供优质、高效、便捷的司法服务和保障作为重中之重。可见，要进一步优化珠三角九市投资和营商环境，提升大湾区市场一体化水平，法律服务的建设是一个至关重要的因素。

（二）完善法律服务，促进总部经济建设

从地理区位上看，总部企业集聚区域与区域政治经济中心具有高度一致性，总部经济的建设对粤港澳大湾区的发展有极其重要的作用。近年来，总部经济已经成为北京、上海、广州、深圳等众多区域性中心城市促进经济转型升级的重要战略。以广州为例，截至2017 年共有328 家总部企业。世界500 强在广州投资设立的区域型或职能型总部企业就有19 家。对此，《规划纲要》也着重要求湾区大力吸引跨国公司总部和国际组织总部落户，运用跨国总部经济进一步扩大对外开放。然而，总部经济离不开配套产业服务的发展。专业服务业越发达，对总部企业发展的支撑能力越强，越会形成总部聚集区。统计数据显示，国际化程度越高的城市，服务业等第三产业所占的比重越高。若一个地区的中介、商务、法律服务等机构数量增加一倍，该地区企业总部数量预计增加36%。[5]（P94）北京、上海、广州和深圳这四个一线城市的第三产业都不低于60%，且总部经济越发达的地区其配套服务产业占其国内生产总值的比重也越大。跨国公司的进驻，从立项、筹建到正式成立、运营，无不涉及法律适用问题。良好的法制环境是总部设立时考虑的重要因素，法律环境是投资环境的核心所在，因为各种社会条件和因素中，大多最终是通过法律手段、法律形式表现为一定法制体制而完成其作用和效力的，因而在其实施上具有权威性。[6]（P14）

《规划纲要》对法律服务所提出的新要求在很大程度上与我国近年来法律服务行业新的发展趋势相契合，我国各地原本独立的法律服务机构开始趋向聚合，形成集中、高效的法律服务综合体，我们称其为：法律服务集聚区。不少这样的集聚区初具雏形，发展快的已具有一定规模。法律服务集聚区的形成，有助于将更多相关行业纳入其中，实现法律服务资源重新整合，为粤港澳大湾区的发展提供全方位的法律服务，形成大湾区法律服务品牌，进而形成联动效应，带动内地其他城市法律服务的调整、创新与发展。

二、现状与反思：大湾区背景下我国法律服务集聚区的建设

我国法律服务集聚区虽然仍在初期建设阶段，但是已经积累了不少宝贵经验，考察我国现有的法律服务集聚区，让我们更加全面了解法律服务发展的现状，总结经验并进一步看清未来发展的道路。

（一）法律服务集聚区现状考察

1.广州白云区：以律师服务为核心构造华南法律服务集聚区

广州市白云区的法律服务集聚区是在以律师服务为核心的基础上构建的多元化法律服务综合体。该集聚位居白云区CBD，有广州市中级人民法院和广州律师大厦等法律服务产业，并以此为核心发展其他相关法律服务及周边产业。广州律师大厦作为华南法律服务聚集区标志性建筑，是全国首个城市律师行业的地标性建筑，目前进驻机构已达22 家，是一个标准法律服务集聚区和行业的标杆。在华南法律服务集聚区的招商上，将更多地考虑法律咨询、法律援助、律师管理、司法公证、司法考试、司法鉴定等法律领域行业及关联产业（评估机构、会计师事务所、审计师事务所、财产保全、担保服务等）。搭建一个律师及法务人士汇聚交流平台，吸引一批具有行业标杆水准的法律服务机构和公司汇聚，提供和拓展多元化法律服务，成为华南地区法务行业中心。[7]

2.广州南沙自贸区：以研究院为桥梁的法律集聚区

广州市南沙自贸区地处粤港澳大湾区几何中心，是西江、北江、东江三江汇集之处，方圆100公里范围汇集粤港澳大湾区全部11座现代化城市、5 大国际机场，水上运输通过珠江水系和珠江口通往国内外各大港口，在粤港澳大湾区的建设中，南沙自贸区的地位可谓举足轻重。正是这种特殊的政治和地理位置，推动着南沙区法律服务业的发展，其新近筹划成立的法律服务集聚区可以说是一个颇具启示的尝试。在区政府的大力推动之下，通过与华南地区著名高等学府合作，在集聚区中成立了“南沙自贸区法商研究院”，力求将其打造成大湾区法商领域的民间智库。该研究院的主要职能便是为活跃在大湾区建设中的政界、商界和学界精英们打造一个对话交流的高端平台，通过主办论坛、开展课题研究、参与政策制定、探讨热点话题、发展法律培训等多种方式，打破法律服务行业壁垒的交流平台，融合不同法律服务行业，促进彼此交流互通，最终以研究院为桥梁，连接各个领域的法律服务行业，实现促进南沙区法律服务多元化发展的宏伟目标。

3.南京河西·建邺区：以“四大中心”为主体的法律服务产业园

该产业园将组建金融法律服务中心、知识产权法律服务中心、国际法律服务中心、法治文化研究中心。集聚100 家优质品牌律师事务所和法律服务中介机构，1000名在知识产权、金融证券、文化创意、公司上市、科技信息、环境保护等领域的法律服务领军人才。[8]南京市建邺区法律服务产业园的构造类似于广州市白云区，都是以律所为核心构造的多元化法律服务区间。相比于广州白云集聚区，南京市建邺区注意到了互联网的价值，这样，法律服务的范围不再受制于地理条件，可以将其辐射范围扩大到全南京甚至是全国法律服务市场。不仅如此，建邺法律服务产业园更加注重律师（所）的作用，把其作为连接基层、社会组织、企业的枢纽，“四大中心”建设均由律所发起，充分发挥了律师（所）的实务价值。

（二）法律服务集聚区的优势

作为新生事物，目前我国法律集聚区的建设仍处于初期阶段，还存在很多问题，未来的发展方向也尚未明确。但是从当前的建设情况来看，已经呈现出某些共通之处，而这些共性恰恰是这个“新生儿”拥有的超越传统法律服务行业独特优势。

一是集群效应明显。法律服务集聚区最大的特征便是其集群效应，将原本独立的个体融合起来，形成一个综合体，其规模效应非比寻常。这一趋势在美国、英国、法国等法治发达国家法律服务行业的发展过程中都出现过。以纽约市为例，整个纽约市的87%法律服务事务所集中在曼哈顿，集聚度最高的地区，每平方公里则集聚了6700 多家。曼哈顿的法律服务机构及事务所不仅在空间布局上高度集聚，而且呈现出了“律师一条街及律师楼”的点状特征。[9]（P47-50）法律服务集聚区能够集中各类法律服务产业，调解、仲裁、司法鉴定、公证、律所、知识产权、法律培训、法律援助等。在大湾区的背景下，可以更加具有针对性地服务于民事主体。譬如对于标的额较小、法律关系明确的案件，完全可以利用非诉讼多元性纠纷解决机制解决。由于集群效应明显，对于当事人来说简便、快捷、易操作——而这点是传统法律服务行业所不具备的——这也侧面解决了法院“案多人少”的困境，在大湾区的法治建设中尤为重要。同时，各法律服务的衔接也由于集群效应显得更加顺畅。例如传统民间调解的结果不具备强制执行力，而在集聚区内加以配套“调解——公正”衔接服务可以顺利解决这一弊端。

二是能够提供一站式法律服务产品的多元组合。法律服务集聚区不仅囊括了各类法律服务行业，还带动了许多关联产业的发展与聚合，可以根据客户的实际需求提供“一站式”综合法律服务，包括“事前”上的法律风险把控到“事中”运营相关服务保障以及“事后”纠纷解决。在法律服务集聚区中，专业律师与其他关联行业的工作人员相互合作，比如：会计师、数据处理专家、市场分析师、保险理赔员、医师、心理咨询师等等，围绕法律服务业形成内部产业链。大湾区建立以后，诸如“招商引资”的话题更加具有热度和战略意义，大湾区各级政府充分发挥政策叠加优势，不断构建吸引总部落户的政策体系。法律服务集聚区的存在，能够为企业提供从招商洽谈、落地投产到生产经营全链条的跟踪服务，提供从风险防控、融资并购到企业上市全要素的一条路订单式服务，这是传统法律服务行业所无法企及的。

三是便于政府对当地法律服务行业的规范化管理与指导。在特定区域内实施法律服务产业的集聚，一方面可以提高法律服务质量和工作效率，另一方面也便于政府对当地法律服务行业集中规范化管理与指导。由于传统法律服务行业分布不均，不利于当地政府对其进行专门的评估和监管，在信息获取方面也不够及时，法律服务行业难免出现良莠不齐的状况。传统法律服务行业主要是凭借市场来决定资源配置，然而这却是以当事人在选择法律服务时的巨大风险为前提的。集聚区中规范化管理与指导能有有效的统一法律服务行业参差不齐的水准，给法律服务对象带来了高质量的保证。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，激发各类市场主体活力。[10]

（三）当前法律服务集聚区建设的困境

虽然法律服务集聚区具有以上优势，有着光明的未来。但从我国现有法律集聚区的建设来看，却依然存在不少问题。

一是结构松散，缺乏整体性。目前我国众多法律集聚区普遍的问题是结构松散，缺乏统一的管理与规划，只是将律所，公证处、鉴定机构这些服务产业集合到一起。这些服务行业不过是换个地方办公，彼此之间依然各自为政，互不相干。如何使市场法律服务更好配合国家职能性法律服务、使内地法律服务与港澳法律服务有效连接乃是湾区法律服务集聚区服务核心所在，也是法律服务集聚区未来发展亟待解决的问题。

二是恶性竞争，缺乏衡平机制。相比分散的法律服务产业，集聚区内更容易吸引大量的客源，大型的企业正是利用这点，通过自身的优势形成垄断。鉴于此，在明确各产业自身的定位的同时应当着重打击不正当竞争现象。这要求在充分发挥集聚区本身的集群优势的基础上加强政府监管，并构建一套促进产业园内各服务主体形成良性竞争的平衡机制。

三是大众对于非诉讼纠纷解决机制缺乏认可。民事纠纷发生时，大部分当事人都只是运用诉讼的手段。一方面，当事人对于非诉讼纠纷解决机制缺乏足够的了解；另一方面，由于部分机制本身的缺陷也使得当事人放弃多元化的解决手段。无论何种原因，这充分说明大众对于非诉讼纠纷解决机制尚缺乏认可度。抛开制度层面的不谈，如何在现有的体制内运用集聚区的优点，让当事人主动选择多元化的纠纷解决机制，也是当下集聚区所应考虑的问题。

三、发展与展望：湾区经济下我国法律服务集聚区发展之路

目前大湾区“9+2”的城市群中仍存在诸多法律适用方面的难题，比如：在金融业监管方面，两地证券部门对金融监管的合作仅仅只能解决公司上市行为、融资活动等程序问题，但拥有法定执行权的香港证券及期货事务监察委员会如果要调查内地企业，必须得到内地证监会配合，这就涉及两地管辖冲突及合作问题[11]（P20）；在传统法律服务产业监管方面，以广东为例，三地的监管主要都是以内地主管部门来负责，其余两地只是负责形式层面上的汇报沟通为主，并没有建立起实质上的协作监管模式。法律集聚区的发展能否有效解决现有的种种困境，实现法律服务产业的再一次飞跃，关键在于我国法律集聚区建设的整体规划之上。

（一）打造互惠互利，资源共享的合作平台

法律服务集聚区应当建立深度合作交流的机制，尽可能把所有与法律服务相关的产业都纳入合作交流的范畴，尽可能在法律运行的前沿与终端都具有合作交流的平台，实现信息、人员、资源的共享，如此方能发挥出集聚区的规模效应，展示出其不同于独立法律服务个体的优势。然而这对法律服务集聚区内个体之间的融合度有很高的要求，对外需要呈现为一个整体，而非暂时的个体组合。目前我国现有的法律服务集聚区正是未能解决融合度的问题，难以发挥出其规划效应。广州市南沙区在法律服务集聚区中构建研究院的做法，可以说是针对这一难题进行的有益尝试，也带给我们很多启示。在此基础上，可以在以下方面做进一步的突破和完善，形成增进集聚区内各法律服务个体之间凝聚力的平台和机制，通过实践最终形成可供推广的经验。

1.建立实体合作交流组织，创新制度框架。明确的合作战略目标是深度合作交流的前提，而要实现这一目标，必须要有一个实体组织。因此，打造法律服务集聚区互惠互利、资源共享的合作平台的前提就是建立一个由区政府统筹安排、研究院进行具体落实计划、汇集各法律服务行业代表的合作交流组织。区政府人员、研究院人员、各法律服务行业代表组成理事会，负责政策上的沟通和重大决策的部署；在理事会下设立若干机构，负责召开定期会议促进各成员之间的沟通、对特定的具体问题进行研讨、提出解决方案、制定具体计划、日常事务管理、监督考核成员等工作，有效的协调各方和实现信息交流。确立组织章程，规定合作内容和项目，实现成果共享机制，明确具体分工与利益分配，完善财务预算管理，构建一套合理制度框架保证合作组织的顺利运行。

2.形成人才培养模式。一是利用研究院特有的优势，对于合作组织各成员机构进行定期培训。随着粤港澳大湾区建设的不断深化、扩大，在涉外法律服务领域的竞争日益激烈，区域内法律服务业在管理水平、人才培养、服务能力等方面与港澳及国外同行还存在一定差距，国际竟争力亟待提高。研究院通过定期培训统筹推进集聚区内高水平人才培养和产业发展，形成相对统一的法律思维模式，提高法律服务水平和效率。二是利用平台优势，拓展各法律服务产业人才的交流方式，有条件的相互配合，打造包含多服务种类的“流程式”重点团队，有针对性的对区域内复杂案件特别是在企业并购改制、环境保护、知识产权、涉外法律迫切需要法律服务领域，进行优质服务。三是粤港澳各法律服务集聚区之间的人才培养。区域经济发展规模和经济发展形式不断扩大和多元，区域法律需求日益增长，对法律服务的要求也越来越高。虽然通讯科技的发展使得交流的顺畅，聘请“外地”团队也可以解决相应的法律问题，但是本地法律服务基于通讯无法弥补的“地缘优势”“主场优势”仍然具有更大的便利性。因此，通过该平台进行人才交流互动，通过定期考察形式学习其他区域优秀成果，促进湾区法律服务一体化。

3.培育良好的合作环境，提升不同产业的认可度。首先，良好的政策是交流平台发展的重要保障，通过相关立法规划给予组织资金、技术上的支持，关键是在经费上要有充足的保障。与有关部门联合出台文件，以利于保障构建人、财、物和场地等必备要素落实到位，促进法律服务的常态化，可持续，全面提高法律服务保障水平。例如可以争取将平台内法律服务事项纳入政府购买项目，探索编制公共法律服务产品"政府采购目录”。其次，各成员间要树立“共同体”的意识，对于优质资源和项目进行有条件的共享，集合和发挥各自优势，实现各服务行业的优势互补。面对具体案源时，为了避免因各自利益“大打出手”两败俱伤，组织成员可以利用平台解决纠纷机制进行利益协商，通过多种方式、各方共同努力促进良性竞争、形成良好法律服务环境。更为重要的是，在进行优质资源和项目进行有条件的共享中，会让当事人更多地了解到不同纠纷解决机制的特点，提升对非诉讼纠纷解决机制的认可度。

（二）加强不同法律服务集聚区的协助与沟通

众所周知，内地与港澳地区关于仲裁裁决、司法判决的承认与执行、法律文书的送达等司法协助都有不相统一的标准和相对狭窄的适用范围。如今，湾区内各个法律服务集聚区正在纷纷涌起，粤港澳三地法律服务集聚区之间的沟通也显得格外重要。建议在每个集聚区内设立“区际司法协助中心”，形成公共信息综合服务平台，打造各个集聚区之间数据交换共享渠道。利用互联网技术，逐步建立区际综合信息和管理中枢，提高司法协助效率，通过“区际司法协助中心”之间的协商，完成区际司法协作，解决彼此之间司法交流不畅的难题，形成统一的规范。特别是在粤港深度合作示范区内，积极探索对港籍当事人之间的商事纠纷案件适用当事人主义送达规则，如在协助中心监管下由当事人自行向对方送达诉讼文书，提高位于香港区域当事人涉港案件送达效率。

受粤港澳大湾区的地理环境的影响，法务人员在法律查明与适用上也存在许多不足，严重阻碍了湾区法律服务的发展。可以针对域外法建立专项工作机制，在原有委托查明渠道的基础上，加深与高校及相关研究机构在域外法查明方面的合作，增加合作的专业查明机构数量，拓宽查明域外法途径。建议湾区集聚区建立“域外法律查明中心”进行资源共享，指导各地区的司法审判。从程序上看，充分考虑涉外主体特殊性，司法应进一步规范、透明和便利，与国际化司法规则接轨。从实体上看，则应正确适用国内法、国际法、国际惯例等法律渊源，尊重当事人在经济合同、行为中不同于国内交易方式的意思自治，充分考量权利义务、交易习俗的文化差别，确保具有放之全球绝大多数、地区均有普适性的公平正义观念。在尊重当事人选择适用域外法律的前提下，准确适用大陆与港澳两地法律、国际条约和国际惯例，提高法律服务的效率、质量和可信度，实现各法律服务集聚区的共赢。

（三）实现协同监管服务实质化

在湾区有些领域虽已经签订了监管协作协议，但内容仍以程序性的信息沟通与通报合作为主，缺乏实质性的监管合作内容。[11]（P22）如何建立实质性监管模式，不让协同监管服务停留在仅仅是一方的单边监管才是湾区未来法律服务发展的一个重点。具体而言，可以探索建立“信用+”的市场监管体制，利用互联网和大数据技术，打造湾区法律集聚区服务监管统一信息平台，建立湾区法律服务监管专属网页，形成全湾区“一张网”，为政府部门间的信息共享、监督检查提供信息化支撑。与此同时，尝试构建与第三方机构组织的联系与合作，探索湾区法律服务区业内自治，充分发挥行业协会商会作用，以法定机构试点为突破，推进政治监管和界内自治的良性互动。

（四）促进法律人才的交流

在CEPA框架下，广东部分地区已经出台针对科学技术高端领军人才、教育卫生人才、航运专业人才等的扶持措施。如广州南沙自贸区在三地法律人才相互交流、协同办案方面不断创新，全国首创港澳籍人民陪审员制度，全国首聘港澳籍特邀调解组织和特邀调解员，首邀香港执业大律师调解涉外商事案件。司法部也已初步同意两项对港澳律师法律法律服务业的特别开放措施，即同意合伙联营律所的内地律师受理、承办内地法律适用的行政诉讼法律事务，同意合伙联营律师事务所以本所名义聘用港澳律师，扩大了合伙联营律师事务所的试点工作范围。但是这些政策针对的法律人才群体和服务范围都有相当大的局限，适用上也不具有普遍性。

粤港澳法律专业人才的执业资格互认问题一直是三地法律服务交流的一大阻碍。可考虑利用法律服务集聚区的优势，在三地律师协会（公会）牵头合作下，推动市局、省厅向司法部争取进一步开放法律服务市场，为法律人才的自由流动给予便利，放宽香港和澳门专业人士资质互认的条件及简化程序。研发面向粤港澳三地法律人员的在线AI 身份认证，推进人才服务，开展人才工作一站式服务窗口建设，为跨境法律人才提供高效便捷的服务。

中共中央、国务院发布的《规划纲要》对粤港澳大湾区提出了新的挑战和要求，湾区法律服务集聚区在今后的建设中，应当抛弃以往固有的法律服务狭隘观念，拓宽新时代法律服务的外延。对于法律服务产业来说，集聚化、精细化、产业化、多元化是其应有之义。在政府规范化指导下，充分利用互联网和大数据优化服务。湾区经济即将迎来新一轮增长，粤港澳三地的互动会更加频繁，通过建立完善的湾区法律服务集聚区服务于粤港澳大湾区的建设，具有重要的现实意义。