监察法中留置制度的价值

栾媛媛

（河南科技大学法学院，河南 洛阳471000）

一、监察法中留置制度的发展变迁

“留置”是为达成某些法律效果，对人身或物采取物理隔离手段，并有一定的时长时限的强制措施。本文所指的“留置”不是民商事法律体系中的留置权，也不是公安机关采用的留置强制措施，而是根据《监察法》而设置的国家监察措施，是各级监察委员会依据《监察法》的授权，经法定程序短期限制或剥夺被调查人的人身自由，保障监察机关调查工作顺利进行，推动查明案件事实的法定刚性强制措施。留置的前身是“双规”，“双规”是中国共产党的纪律检查机关依据党内法规而享有的，对涉嫌违反党规党纪的党内成员可以采取的一系列党内制裁和纪律处分措施。在20 世纪80 年代末、90 年代初时期，我国国内腐败现象盛行，虽然当时的纪检和监察部门肩负了调查处分腐败案件的重任，但由于缺乏有效的惩治手段，不能使有“问题”的党员和行政工作人员受到应有的惩处，在这种情况下，具有强硬作用的“双规”措施应运而生。“双规”措施作为一种法律规范最早见于国务院1990 年12 月9 日发布的《行政监察条例》（已废止），条例中明确规定：在案件调查中，行政监察机关有权“责令相关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题作出解释和说明”。1994 年5 月1 日施行的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第二十八条规定调查组有权要求被审查人员“在规定的时间、规定的地点就案件所涉及的问题作出说明”[1]。理论与实践将这一“规定的时间、地点”称之为“双规”或者“两规”。自此，“双规”作为一项调查措施由行政监察办案程序扩大至党的纪检办案程序。双规在当时环境下发挥了一定的积极作用，具体表现如下。

（一）“双规”制度的优点

1.“双规”将嫌疑人与其错综复杂的社会关系相隔离，便于排除干扰，提高办案效率。这项措施大部分是应用于腐败案件的调查处理，由于涉嫌贪污贿赂的党员多数为各级干部。这类人往往人际关系复杂，社会资源广泛，为了防止他们利用职权上的便利，相互勾结、转移赃款、销毁证据等等，因此对他们进行隔离审查很有必要，有利于督促他们交待问题，推动案件调查进度。

2.在调查清楚嫌疑人是否构成犯罪前采取非司法强制手段，有利于维护嫌疑人的社会声誉。“双规”作为纪检监察机关查处违纪违法案件的一般调查程序，并不是刑事司法程序。如嫌疑人经调查后查明未构成犯罪事实，并不影响其升迁及社会声誉。

3.“双规”措施弥补了法定侦查制度的缺点，满足了一定的社会现实需要。就纪检部门及公安机关而言，“双规”的基础建设存在许多缺陷，如体制阻碍、经费短缺、警力匮乏等等，这些缺陷都对公安、检察机关的侦查能力造成了影响[2]。在这种现状下，党中央赋予纪检机关更大的权力，直接间接地进行实质上的侦查活动很有必要。但是在追求依法治国、人权保障被写进宪法的社会情况下，纪委使用的“双规”措施仍然存在诸多不可避免的缺陷。

（二）“双规”制度的缺陷

1.“双规”是党的纪律检查部门对涉嫌违纪的党员采取的一项调查措施，是一项党内纪律措施。但在实践中，纪检部门为了加速调查腐败案件的进度，对涉嫌贿赂及腐败案件的嫌疑人，即使他们不是党员，也同样会被采取“双规”措施，这导致“双规”措施的适用对象超出了规定的范围[3]。

2.“双规”要求相关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明，实际上就是限制了人身自由，更何况这种限制通常会持续相当长的时间，沦为变相羁押。《中华人民共和国立法法》第八条明确规定，限制人身自由的强制和处罚措施，只能由全国人大及其常委会制定和通过的法律来规定。但是纪委采取“双规”措施的依据是党内法规，并不是由全国人民代表大会及其常委委员会颁布的法律。因此，“双规”措施是缺乏法律依据的。

3.有关党内法规对“双规”措施未设置相应的救济措施，相关的监督制约机制也没有建立起来，以致这一强制性措施的实施越来越背离“法治化”的要求，被“双规”人员的权利难以得到有效保障。因此，留置措施替代“双规”是当今法治进步发展的必然趋势。

综上所述，“双规”这项制度的产生在当时的社会环境下的确表现了一定的社会价值，但是，它与当今的法治社会已经不相一致，所以进一步地对“双规”进行规范意义重大。党的十九大报告中明确指出：“制定《中华人民共和国监察法》，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘双规’措施。”[4]由此，沿用了23 年的“双规”措施将退出历史舞台。留置作为《监察法》明确授予监察委员会采取的调查举措之一，它并不只是一项党纪检机关的职权，而是国家监察权构成的一部分。它不再只是一项党内措施，而是可以针对《监察法》第十五条规定的所有监察对象，以及对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，即便他们不在监察对象范围之内也可以采用。因此用留置取代“双规”，这不仅有利于实现党内法规到国家法律的转变，也有利于保证限制人身自由的强制措施具有法律依据。

二、监察法中留置制度的价值选择

法的价值是指法律满足人类生存和需求的基本性能，即法律对人的有用性。而价值取向是指主体基于自身的价值观，在面对和解决各种矛盾关系时所持的一种价值立场，这种价值立场决定并支配了主体的价值选择。《监察法》中的留置制度对于人而言，表现出多种价值，例如人权保障、高效办案、打击腐败等等。

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不能腐的自觉，通过不懈的努力换来海晏河清、朗朗乾坤。”国家监察体制改革的深化，《中华人民共和国国家监察法》的出台，全国人民代表大会建立国家和地方各级监察委员会，赋予监察委员会职责权限，“留置”措施取代双规措施，都是依法反腐的具体体现。国家监察体制改革的任务是加强党对反腐败工作的统一领导，整合行政监察、监察机关查处贪污贿赂、失职渎职等工作力量，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖[5]。留置制度依照《监察法》，通过短期限制或剥夺被调查人的人身自由的方式，来保障监察机关顺利进行相关调查工作，履行其反腐败职能。

而反腐败的实质其实就是保障公民人权，腐败是影响社会发展、稳定的重大社会问题，表现在人权方面即是腐败官员的以权谋私、公权私用等行为，这类不端行为严重践踏了公民的基本权益。腐败是侵犯和危害人权的毒瘤，而反腐败就是维护和保障人权的利器。通过拔除权力腐败的根基，反腐败一方面使权力得到了约束，利于政府形象的重塑，利于服务型政府的构建;另一方面提升了政府权威，促进了人权保障事业的新发展[6]。人权专家徐显明教授曾经说过：“法治的真谛是人权，人权加法治等于民主”。由此可见，法治是实现社会自由和民主的基础，是保障人权的重要依托;相反，违反法治精神而行的腐败行为就是阻碍实现社会自由和民主的“拦路虎”，是践踏和侵害公民人权的一大毒瘤。因此，反腐败不仅仅是为了消灭公权力的私有和滥用，更重要的是为了让公权力更好地服务于人民，切实保障公民权利。在现实案件中，对犯罪嫌疑人的人身自由权利进行限制，对其进行拘留或逮捕是保护共同人权的需要。司法机关没有根据证据对嫌疑人定罪，也未对其采取强制措施，这不构成对嫌疑人的侵犯，但这侵害了被害人的人权[7]。所以，一定意义上限制也是人权保障的体现。

因此，国家成立监察委员会，设立留置制度，终归到底的价值选择是保障人权。《监察法》第五条规定：“国家监察工作严格遵照宪法和法律，以事实为根据，以法律为准绳；在适用法律上一律平等，保障当事人的合法权益。”该规定所指的当事人是指监察活动的参与人，包括受到监督的公职人员、被调查人、职务违法和职务犯罪嫌疑人、证人、见证人、监察机关工作人员等[8]。由于留置是一种限制抑或剥夺人身自由的监察措施，所以，必须对当事人的权利予以保障，迎合尊重和保障人权的宪法理念，实现惩治腐败与保障人权的结合。反腐败的价值追求就是保护人民的利益，这也是中国共产党最大的价值追求、价值取向，以此为中心设置的留置制度的根本价值应该是人权保障。

三、人权保障——监察法中留置制度的价值追求

任何一部法律都反映着主体的价值追求，同时主体的价值追求只有体现在法律中才有实效。在国家监察体制改革过程中价值需求是多方面的，如人权保障、安全、效率、防腐败、正义等等，但在当今法治社会，最大价值莫过于人权保障，人权保障始终应是司法体制改革的终极价值和目标。

（一）人权的内涵

人权是指人依据其自然属性和社会本质所应平等享有的权利，也可以称之为“人生而为人”的权利。人权不仅表现为人类的尊严，而且展现了正义公平、自由人道等人类精神。在一些学者的讨论中，人权保障原则也可以称之为“基本人权原则”或“基本权利原则”等。通常，我们所说的基本人权包括生存权、发展权、人身自由权、政治权和经济社会文化权等，因为这些权利是现代社会人所必须的权利，它们经过了多数国家宪法的确认，也在人权意识不断提升的今天得到了国际社会的普遍认可[9]。

人权是普遍的。从本质上讲，人的存在是客观的，各地区、各民族之间没有根本区别。因此，应该普遍尊重人权和人作为人的基本自由；人权是权力与义务的统一。人权不是绝对的，人的权利应当在不损害他人权益的前提下享有。每个人在享有权利的同时也要求承担相应的义务，只有权力与义务相统一，才能从根本上保障人权；人权具有不可或缺性。人类与高贵动物和无生命的事物有本质差异的原因在于人性的尊严，人权是人类的特征之一。

（二）人权保障在我国的发展历程

在我国人民代表大会的政治体制下，每个人都应当享有被尊重和被保护的权利。无论我们如何建构法律秩序，都必须要符合最低限度的人权要求，道理很简单，没有人权就没有自由，何谈法治。保障人权是宪法立法和宪法建设的主要内容，是衡量一个国家宪政进程的重要尺度。在人权保障方面，我国最初并没有这一观念，随着社会进步发展，国家逐渐产生了人权保障的观念，经历了一个从无到有再到承认重视保障人权的过程。2004 年3 月，全国人大修改宪法，“国家尊重和保障人权”被正式写入宪法，这使得人权从政治概念上升到法律概念，宣告了我国人权保障原则在我国的正式确立。人权保障原则被写入宪法，反映了政府对人权保障的高度重视，凸显了人权保障的重要地位，这一举措充分体现了现代宪政人文关怀的价值取向和时代精神，有利于从根本上保障人权。

（三）留置制度中人权保障的必要性

国家监察体制改革的目的在于整合国家监察资源和力量，加大国家反腐力度，预设的监察机构被赋予监督、调查、处置等权利，这可能使涉腐人员的人身、财产等宪法赋予公民的基本权利和自由遭到克减[10]。在监察权运行过程中，人权保障原则显得尤为重要，人权保障原则作为监察权运行的基本原则之一，要求监察机关在行使监察权时尊重和保障人权；同时，正确有效地行使监察权又有利于整体性人权保障活动的推进。尽管监察机关是以维护国家利益、公共利益和公民个人利益为目的，对有关违宪、违法、违纪等活动予以监察和惩处，但是在对监察对象予以监察的过程中，也要以保障人权为原则，不管监察对象是否存在违法、违纪、违规现象，都应以人权保障原则为基础，尤其是当被调查人处于留置状态，长时间被剥夺人身自由的情况下，他们处于绝对弱势地位，更应该遵守法定监察程序，切实保障被留置人员的基本人身权利，体现人权保障和人道主义的基本精神，推动我国人权保障事业的发展。

四、以“人权保障”为核心的留置制度设计

留置作为监察委员会调查工作中唯一一项限制人身自由的强制措施，在限制人身自由方面与刑事诉讼中的拘留、逮捕相似，且强度相当。因此《监察法》在严厉打击腐败犯罪的同时，也格外注重对被留置人员的权利保障，呼应人权保障原则。

（一）现行《监察法》中留置制度的制度设计

《监察法》使用了较大的篇幅对留置进行了规定。制度设计的框架是：首先规定了留置的对象和条件，留置措施要符合三个要件，即涉案要见、证据要件以及具备法定情形之一；其次规定了留置的审批权限和期限；再次设定了通知制度。很显然，《监察法》规定留置的对象和条件，使得留置具有了明确的边界，有效地避免了留置权的滥用；规定期限，使得留置这种强制措施对人身自由的归置有了边界，避免对人身自由限制过于宽泛；规定及时地通知家属，使得无辜的家属免受寻找亲人的痛苦。“留置”是具有中国特色的监察制度的一个重要组成部分，是一种威力强大的、全新的强制性措施。

（二）人权保障价值在留置制度中的显现

1.通知义务。

通知是指监察机关采取留置措施后，及时通知被留置人员所在单位或家属。我国《监察法》第四十四条第一款明确规定，对被调查人采取留置措施后，除非存在有碍调查的情况，应当在24 小时之内，通知被留置人员所在单位和家属，保障其知情权。这可以避免被留置人所在单位和家属误以为被留置人已经失踪或者死亡，引起不必要的社会恐慌。在办案实践中，被调查人家属以及与被调查人有利害关系的人员在得知确切消息后，确实出现一些不利于案件调查的情况，如及时地毁灭证据、转移赃款赃物、找有关人员作伪证假证，甚至对知情人员作证进行干扰和威胁。《监察法》依据实际情况作出例外的规定，既考虑了保障被调查人家属的知情权，也兼顾了避免或者减少干扰办案的情况出现，保障查办重要案件的顺利进行。

2.保障措施。

此处的保障是指留置期间监察机关应切实保障被留置人的合法权益。我国《监察法》第四十四条规定了对留置人员的保障措施，要求监察机关在讯问被留置人员时应合理安排讯问时间和时长，禁止疲劳讯问，保障其饮食、休息和安全，必要时为其提供医疗服务。留置措施是调查过程中较为严厉的一种强制措施，是对被调查人员予以人身限制，将其隔离于社会环境之外，讯问调查相关内容，推进调查进度的一种手段，对被留置对象的身体和精神会造成一定的负担。保障被留置人员的基本身体状态，降低因留置措施对其造成的人身风险，体现了对人权的尊重。

3.笔录签字。

笔录签字是指监察机关调查人员留置盘问被留置人员后，讯问笔录经被留置人阅看后签字。《监察法》第四十四条第2 款规定讯问笔录必须经被讯问人阅看签字。讯问笔录是言词证据的重要载体，对讯问笔录的制作作出具体规定有利于防止歪曲真实意图或者强加主观臆断于人，甚至捏造实施等情况发生，保证笔录的客观性和真实性[11]；有利于规范监察人员的询问工作，查明案件事实，获得可靠的证据，保证监察工作的顺利进行；有效避免了冤、假、错案发生，体现了社会的进步、法制的进步。

4.折抵刑期。

折抵刑期是指受刑人在判决执行前羁押的期间换算刑期。我国《监察法》第四十四条第3 款规定，被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关后，被依法判处管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。可见其效果与刑事拘留、逮捕等羁押性强制措施完全相同，监察法中的留置措施虽然不是刑事诉讼法中的强制措施，但是，从保障人权和公平正义的视角，类似于刑事强制措施，对公民人身自由造成同等程度限制的反腐调查措施应受到同等的法治关照和处理。此条规定确保了对留置人员的权利保障程序，符合中国特色社会主义法治文明的要求。

（三）留置制度设计的完善

尽管监察机关对被调查人采取留置措施的期限和场所监察法作了部分的规定，但是在法治化的今天，还有一些问题规定得不是十分完善，为监察实践留下了较大的探索空间。由于留置的场所规定及律师介入等问题直接关系到公民的人权保障，因此相关法律法规应当在总结实践经验的基础上加以明确。

1.留置场所设置、管理和监督的完善。

监察委员会的留置权是一项综合性权利，留置的目的不是限制被调查人的人身自由，而是通过留置，实现对涉及职务犯罪等案件的全方位审查。笔者认为，对留置措施设置执行的法定场所应该做到规范化、公开化。“特定场所”的规定，需要有权机关及时根据“留置场所的设置、管理和监督依照国家有关规定执行”这一原则性条款予以具体化，例如制定类似《拘留所条例》的专门性条例、法规，明确留置场所的技术标准、相关管辖、安全保障、被留置人医疗看护、饮食睡眠等生活条件，实现有法可依。

留置场所设置的完善：较过去“两规”的“专门场所”“办案基地”，留置场所在确保留置对象人身安全的硬件设施（如录音录像设备）及人员配置上有了极大的提高。但是，这个特定场所既可以为公安机关管理的看守所专门设置的场所，也可能为纪检检察机关原有办案场所。基于监察委员会办案的常态化和反腐法治化的需要，有必要建立监察委员会专用的留置场所[12]。留置不仅需要安全，也需要保密，还需要提供医疗服务，况且在调查期间被留置对象尚未进入司法程序，其原有身份依然保留，建成类似指定居住的场所作为专门的留置场所更符合监察委员会办案的常态化、制度化和法治化。

留置措施管理的完善：被留置人员在被留置期间的安全管理问题关系到监察机关调查工作能否顺利进行，关乎被留置人员合法权益的保障。笔者认为对留置措施的管理规定进行完善细化具有重要意义。例如：监察机关可以授权公安机关监所管理职能部门将留置专区归口管理。公安机关监所管理部门是专责指导监督辖区内公安监所业务工作的职能部门，增加其对留置专区的相关工作职能，可以促进留置专区归口管理，实现条块结合专业化、规范化管理。而对留置场所看护人员的配备上，应考虑到监察案件对保密要求标准高的现实，组建政治素养高、保密意识强的专业看护管教队伍，实行24 小时全方位、系统化的看护管理[13]。

留置措施监督的完善：反腐职能整合后，监察委员会着实位高权重，在实施最为严厉的监察措施即留置时，全面监督确有必要。立法机关意识到了这个问题，国家监察法第七章专门规定如何对监察机关和监察人员实施监督，但外部监督易受人大常委仅是“听取报告”、群众信息不对称的局限，在司法机关无法提前介入的情况下，维持监督的长期性和有效性有一定难度。宪法与宪治的精神及价值还是应当落地到始终用规范、用制度去监督留置措施。只有夯实多元监督机制，形成内外联动，才能较好实现对留置的全方位监督，防止越权留置、变相留置。

2.律师介入的制度完善。

鉴于监察机关过去处理职务犯罪案件的事实，被拘留人在“双规”期间不能委托律师，更无权会见律师。优秀的律师应当利用法律手段维护当事人的正当权益，推动社会法治进步。但是，近年来，因伪造证据、涉嫌辩护人作证罪被判刑的律师较多，其中大部分涉及行贿受贿案件[14]。但是，从被调查人的人权保障角度来看，留置期间不应该“一刀切”地拒绝律师介入，而应该依据具体情况和案件的介入，解决实务中反腐败查案要保密和律师要进行辩护权的冲突。被留置人员通常缺乏法律知识，被采取留置措施后又处于无援、失去人身自由的状态，因而在此期间应该允许被调查人聘请律师，确保其有必要的辩护能力。

严格规定“双规”中律师介入的相关问题，既保护了处于弱势地位的被调查人的合法权益，也有助于加强对监察委调查活动的监督，促使其依法独立办案。律师的介入不仅增强了被留置人员的防御能力，而且通过律师执业权利的行使，有效地防止和遏制了刑讯逼供、威胁逼供、诱骗、欺骗等非法手段的使用。这降低了冤假错案发生的概率，实现了尊重、保障人权这一法治要求。为了更好地保护人权、促进依法治国，监察机关对调查对象采取留置措施时允许律师介入，可以借鉴某些看守所的值班律师制度。在监察委员会设定的留置场所可以派驻轮流值班律师，必要时为被调查人提供相关法律咨询。

五、结语

留置制度在继承“双规”提高办案效率、维护嫌疑人声誉、满足社会现实需要等优点的同时，弥补了“双规”缺乏法律依据、难以保障人权、背离法治化要求等缺陷。面对人权保障、高效办案、打击腐败等多种价值立场，《监察法》中留置制度的终极价值选择实质上是人权保障。中国共产党最大的价值追求就是保护人民的利益，只有做到尊重和保证人权，才能保证监察工作顺利进行，推动国家法治化进程，建设中国特色社会主义法治文明。●