河长制责任机制特点、困境及完善策略

丰 云

（湖南广播电视大学，410004，长沙）

一、河长制的责任特点

河长制纵向上构建了省、市、县、乡党政主要领导四级河长体系,横向上构建了从党委政府到水利、环保、农业、交通等各部门分工协作的职能体系，从责任角度看具有明显特点。

1.责任主体：从模糊到清晰

根据《中华人民共和国环境保护法》第六条“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，可知流域治理的主体应该为流域所经辖区的各级政府。但是政府是一个笼统的概念，既包括中央政府也包括地方政府，还包括相应的各级各类涉水部门，以往一旦遇到问题，很难将责任具体落实到哪一届哪一级政府、细化到哪一个部门或责任个体。而河长制下的流域治理，明确规定流域治理的责任主体为各级“河长”，“河长”由流域辖区内各党政负责人担任。具体而言，河长制经过三个程序使这一责任主体由模糊逐渐清晰。一是分级分段划分责任区。根据《中华人民共和国水污染防治法》相关规定，依据河流所辖区域，各河湖所在地的市、县、乡分级分段设立河长，由同级党政负责人担任。二是媒体公布明确责任人。如《湖南省关于全面推行河长制的实施意见》于2017年2月下发后，3月省、市两级河长名单就在相关文件、报纸、电视、网络等各大媒体公布，随后县、乡、村相应的河长名单也陆续公布，且河流的每一段都只有一个河长。责任主体清晰，通过分割和打包，将原本模糊的流域集体责任转化为个人责任，有效地将个人问责机制嵌入科层制分级运作之中，从而使问责对象具体化，使责任指向明确化。三是树立公示牌明确责任状。如在湖南，每一条河流不同辖区内，从省到乡村全部都树立了相应的公示牌，标识了本区段的河长，列出了河流的基本情况、河长的基本情况、河长的基本职责、管护目标以及相应的监督电话等，使河流治理的责任主体清晰明确且深入人心。

2.责任体系：从分散到整体

跨界流域治理最突出的问题就在于责任体系分散，分散化的责任主体之间往往相互扯皮和推诿，最终导致地方政府集体不作为。河长制不仅明确了流域治理的责任主体，而且将这些分散在不同地方、不同部门的责任主体凝聚为一个整体，将碎片化的责任整合为一个统一完整的体系，避免了部门分割带来的扯皮与推诿。具体而言，河长制下的责任体系从分散走向整体是经过以下几个方面来实现的。一是强调党政同责。河长制将党政主要领导列为河长，特别是将党委纳入责任主体，通过“一把手抓”与“抓一把手”，充分发挥了党在部门协同、组织动员、资源调配等方面的领导优势，将碎片化、分割式治理主体的权力与责任进行整合。二是构建利益共同体。河长制不仅通过各级河长将流域不同政府、不同部门的利益紧密整合在一起，而且在各级河长的主导下，企业、居民等社会主体参与治水的积极性与主动性也进一步增强。如湖南湘江专门招募了数以万计的“民间河长”——湘江卫士，主要负责河流治理的巡查监督与反馈。“民间河长”的加入使官民之间构建了一个利益共同体，可以在不同岗位上履行不同的职责。三是对接责任链条。河长制通过“河长”这一枢纽角色明确了省、市、县、乡四级治水责任主体，明确了不同层级政府间的职责分工和责任边界，将以往专业而分散的权力架构统一为一个责任整体，构建了上下无缝对接的责任链条，“民间河长”的加入也从公民参与角度使流域治理责任体系得到了进一步完善，从而形成了一个流域治理纵向到底、横向到边的责任体系。

3.责任内容：从笼统到精细

我国相关法律虽然规定了水环境保护的责任主体，但对不同责任主体的具体责任内容规定较为笼统，并未明确不同责任主体应该以何种方式承担何种责任。河长制则通过一系列相关规定将这一笼统责任精细化。一是厘清部门责任。各地通过相关法律制度，将环境保护职责进行分类指导，厘清关系，划清责任。如《湖南省环境保护工作责任规定》对不同主体的环境保护职责进行了详细分类与规定。二是制定“一河一策”。各地在全面开展河湖调研工作基础上以问题为导向，科学编制了“一河一策”方案，梳理出问题清单，制定了任务清单，同时对每个具体对象都建档立卡。三是明确责任清单。河长制不仅对河流的每一段都明确了责任主体，而且对同地段河长的具体责任加以细化，为每一级每一段河长制定了在宣传、划界、清障、保洁、防污、治理等方面具体的责任清单，从而进一步细化了各责任主体的责任标准和责任边界，使流域治理的责任内容从笼统走向精细。

4.责任落实：从文本到实践

跨界流域治理虽然对不同治理主体的责任进行了一定程度的规定，但由于这些规定过于抽象，又没有相应的机制加以保障，致使很多责任更多地停留在文本层面，很难付诸实践。河长制通过一系列相应的责任机制，将流域治理的责任履行从文本推向了实践。一是信息共享机制。河长制下的流域治理，通过“河长”这个中间枢纽，将不同层级、不同部门的相关责任人联系起来，在很大程度上实现了信息的共享。同时为保障河长制的顺利实施，很多地方都构建了信息共享机制或联席会议制度，开发了信息共享平台，保证了不同责任主体之间的信息共建共享。二是联合执法制。为保证流域上下游、左右岸之间执法的一致性、完整性，推进河长之间的沟通与协调，很多地方都构建了联合执法制或联合督查制，对流域公共问题进行联防联控和联合执法，保证了不同责任主体之间的合力治污。三是约谈改善机制。为保证河长制的责任主体履责到位，在一些地方还专门建立了约谈改善机制，对可能出现消极应付和虚化推诿端倪的河长进行提前约谈，以推进河长制责任的有效落实。如湖南浏阳市规定河长存在“未落实巡查责任的；未按规定上报重大事项的；未按要求建立责任和制度体系的；未按照河长制的要求分级明确责任和任务分解的；巡查管护不到位的；其他需要实施约谈的情形”等6种形式的将被进行约谈。

5.责任追究：从形式到实质

流域公共事务的复合性及治理主体的集体性，导致流域治理责任追究往往是停留在表面，问责成为一种形式，很难对责任人做出实质上的处罚。河长制通过一系列相应的考核奖惩措施，使流域治理的责任追究进一步得到了强化，从形式推向了实质。一是绩效考核制。各地都相应建立了河长考核办法，将河长的履责情况纳入政府目标考核体系，并将考核结果与干部政绩、任用、领导干部自然资源资产离任审计等挂钩，将河长的履责情况纳入科层制既有的压力体系中，通过层层压力实现目标任务和责任体系的落实。二是奖惩问责制。很多地方都将河长制的考核结果与奖惩挂钩，对考核优秀的责任主体，在财政分配和干部任用方面给予优先考虑和适当倾斜；对于连续排名靠后的责任主体，在规定时间内需做出书面报告，限期整改；对于考核不合格的责任主体要进行问责。三是终身追责制。很多地方都将河长履责与生态环境损害责任追究挂钩，对河长制中一些弄虚作假、不顾后果的重大环境问题（事件）实行终身问责。

二、现行河长制的责任困境

1.河长的责任主体界定不全面

从责任主体看，当前河长制的责任主体仅仅限于流域所在地的政府、党委及相关部门，中央政府和其他相关社会组织或民众并没有被纳入治理体系中，责任主体界定不够全面。从参与主体看，河流治理虽然主要是各级政府部门等体制内主体的职责，但是鉴于河流的跨界性、流动性及治水活动的复杂性与长期性，各级民间组织、企业、公民作为利益息息相关者，理应也是河流治理的主体，而在当前河长制职责的有关文件里，基本都没有涉及这些体制外的治理主体的职责。河长制规定了省级及以下各级河长的职责，但没有明确中央政府在全国性大江大河中的治理责任，客观上在强化流域地方属地管理的同时，弱化了中央政府的统筹协调作用。

2.河长的责任内容定位不清晰

职责清晰是河长有效履职的前提，但在实践中相关文件对河长职责规定得过于笼统。《关于全面推行河长制的意见》中提到河长工作职责的一些关键词是 “组织领导”“协调解决”“对……进行督导，对……进行考核”。从这一描述可以看出河长的职责主要是组织领导、统筹协调、监督考核等，承担的主要是领导责任，对河长具体的责任定位却不够清晰。

从责任方式看，河长在其中具体承担的是全面领导责任、主要领导责任还是重要领导责任，是直接责任、间接责任或者是其他责任等，都有待进一步明确。

从责任范畴看，这一规定将水利、环保等部门的工作职责也放在了河长身上，不仅使河长职责过于宽泛，而且使河长与部门之间存在职责交叉，职责重复，河长制实质是将河湖行政执法的主要职能由目前的政府各个职能部门分别行使集中到河长。而在实际的流域治理中，具体业务工作还得依托于具体职能部门来完成。而且从胜任力看，流域治理涉及的知识面非常广，各级河长往往难以承担一些专业性强的指导工作。

从责任层级看，不同级别河长应承担的具体责任划分不明确。中央文件没有明确不同级别河长的具体职责，地方文件虽在一定程度上对不同级别河长的职责做了规定，但也不具体。如《湖南省关于全面推行河长制的实施意见》指出：“总河长组织领导全省河长制工作，承担总督导、总调度职责。省级河长负责指导、协调相应河流河湖管理保护工作，督导下级河长和省直有关单位履行职责；市州、县市区、乡镇（街道）河长负责组织所辖河流河湖管理保护工作。”这一文件虽然分别规定了不同级别河长的职责，但规定过于笼统，基本是基于不同层级河长所管辖的河流范围来界定的，对不同级别河长的具体职责以及问责过程中不同级别河长之间的责任如何分配并没有明确。当前很多流域河长制已经覆盖到了村级，但现有文件对村级河长职责并没有明确规定。总之，河长们负什么责任、负哪种责任、如何负责、上级为下级的过失承担多大责任等具体内容还需要进一步解读。

3.河长的权责关系匹配不对等

虽然2017年新修订的《中华人民共和国水污染防治法》一定程度为河长制的合法性问题提供了法律保障，但关于河长的工作权力与职责问题却没有规定。从现有文件看，国家层面通过《关于全面推行河长制的意见》对河长的权责问题进行了规定，地方层面也通过相应的文件对河长的权责加以规定。如《湖南省关于全面推行河长制的实施意见》《江苏省人民政府办公厅印发关于加强全省河道管理“河长制”工作意见的通知》，依据这些规定，可知目前关于河长制及其相应的权责规定，主要是依据意见、通知、函等各类规范性文件，还没有上升到国家法律制度。由于河长权责大小并没有相应的法律作保障，所以实践中河长权责之间的关系可能面临以下几种情况。一是责任大于权力。河长制实质就是责任制，在层层责任下压和 “一票否决”考核机制引导下，基层河长面临的责任很大，这些责任明显超过他们所能拥有的实际权力。二是权力超越责任。由于河长基本上都是各级党政一把手，由于其特殊的行政地位，河长们在各自的职责范围内都拥有着大量的行政自治权，在监督机制不健全的情况下，这些行政自治权很有可能规避或超越责任。三是不同级别河长之间的权责不均衡。由于河长制是基于科层制系统自上而下运行的，上级河长掌握了更多的权力，相对而言下一级河长特别是最基层的河长的权力明显要小，但承担的责任不一定小。

4.河长的责任考核实施不科学

科学的考核问责机制是落实河长责任的关键，但当前河长制的责任考核仍面临一些问题。一是责任主体确定不科学。从当前各地出台的河长制考核办法看，不论是河长办还是河长委员会成员单位，考核问责的主体仍然是自上而下的政府内部，局限于各相关职能部门，缺乏社会组织、公民或其他第三方评价机构的参与，而上级对下级负有连带责任，这就难以排除考核结果缺乏公正性和可信度。二是责任指标设计不科学。首先是指标设计差异性不强。当前很多地方制定了全省统一的河长制考核方案，但省域范围内不同地区的河流资源禀赋、污染情况、区位条件等存在不同程度的差异，统一的考核标准难以体现不同地区、不同水源环境的差异性。其次是考核指标体系性不完整。从内容上看，缺乏社会公众的满意度等水环境人文属性指标。从性质上看，考核指标基本都是定性指标，缺乏定量指标的设计，而且考核指标弹性不强。虽然考核有具体的评分细则，但有些评分细则设计弹性不足，没有考虑不同地方差异，如很多地方评分细则都是 “达到要求的，得5分，未达到的得0分”，这种评分设计对那些因治污难度大、基础条件差而难以完全达标的地方而言过于绝对，会影响其治水积极性。三是考核结果运用不科学。当前河长的考核结果虽纳入了领导干部年度考核述职，但对河长的激励约束作用有限。如湖南河长制考核规定，对年度考核良好以上且排名前三位的市州“予以表扬”“环保项目资金予以政策倾斜”，“对年度考核优秀且排名靠前的在下一年度考核中免于例行督查”。这些奖励形式在党政领导干部诸多绩效考核指标及影响中并无太多激励作用。考核不合格的仅予以“通报批评”与“约谈”，惩罚力度太小，约束作用也不大。

三、河长制责任机制再完善的策略

1.确立多元化的责任主体

流域治理是一项整体性的系统工程，涉及河流上下游、左右岸、水中岸上等复杂性公共事务，仅仅依靠政府相关治理主体，是难以完成复杂治理任务的，因此从责任主体看，河长制也必须树立整体性的责任理念。整体性治理理念以整体主义为思维方式，以满足需求、解决问题为根本目标，强调各行动主体之间的合作、共享、协调、整合。从满足流域群众的整体利益这一河长制的基本目标出发，河长制的责任主体不仅仅涵盖地方政府体制内的不同地区、不同部门以及不同层级的党委和相关政府部门，而且也要将中央政府纳入全国性的大江大河中治理责任主体中。同时还应该破除行政区壁垒，拓宽参与渠道，充分激发政府体制之外的其他主体兴趣，将社会公众、社会组织、企业等体制外的其他社会力量纳入河长制的治理责任主体中。

2.构建整体性的责任体系

为保证河长制的顺利推行，发挥不同责任主体的协同作用，在明确河长制的责任主体基础上必然要进一步强化认识，打破部门壁垒，构建整体性的责任体系。一要构建层级化的责任链条。要进一步明确、细化不同主体的责任内容，如以流域为基本单位，将流域群众的整体利益作为河长制工作的出发点和归宿点；以流域公共事务治理为整体性治理目标，构建流域总河长统筹协调负总的领导责任、各级河长分段牵头负责、职能部门具体负责、社会组织及公众共同参与、协作负责的层级化综合治理体制。而且还应进一步明确水利、环保、国土、农业等涉水管理部门的具体职责，从而构建一个自上而下的完整无缝的河长制责任链条。二要将分散的责任链条进行整合。要将这些层级化的责任链条进行有机整合，自上而下构建一个由总河长、分河长、部门责任人以及其他社会组织或民间河长在内的整体性的责任体系，以解决河长制不同主体之间责任链条断裂、责任传导不畅、责任内容分散问题。三要健全不同责任主体间的利益协调机制。整体性治理还要求搭建不同形式的沟通交流与协作共享平台，完善河长制的工作联席机制、综合管理执法机制等，使各责任主体之间通过信息共通、资源共享，实现流域的有机整合与协同治理，以避免河长制不同责任主体之间的责任不清、责任交叉、责任混乱等问题。

3.明确法制化的责任依据

当前有关河长的权责规定及相应的法律地位主要是通过一些规范性的文件来规定的，一些问责程序和问责标准也缺乏统一规定，从国家法律层面看，法律依据不足。为保证河长制不同主体的责任到位，必须完善问责依据，明确法制化的问责依据。一要明确中央政府层面在全国性大江大河治理中的责任。要在强化流域统一治理基础上，通过立法明确中央政府在全国性大江大河治理的责任，并赋予现有七大流域管理机构高度的自治权、财权和资源调配权。二要明确河长及其他责任主体的法律地位及主要责任。要以 《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》等法律为基础，从法律上明确包括各级河长及相应的河长办公室的组织地位，同时也要分层次、分时段明确其他责任主体的治水法律依据及其相应的地位，明确不同责任情况下应该向谁问责、由谁问责以及如何负责的问题。三要完善河长制其他方面的法律法规建设。地方政府要根据国家层面的法律法规，制定符合本地实际的河长制配套法规政策，进一步制定并完善河长制实施意见、河长制考核办法、河长制工作制度、河长制工作督察制度等，以增强河长制工作的法律政策依据，避免河长工作的随意性与盲目性。

4.制定科学化的责任考核

一是要扩大河长制的考核与问责主体范围。当前河长制的考核与问责主体从其来源看，仍属于政府内部考核与监督，而这种来自于政府内部的同体问责，由于信息的不全面以及不同层级之间的利益相关性关系，导致可能出现问责不全面、追责不到位的问题。因此完善问责，强化追责，首先就应该扩大河长制的考核与问责主体范围。要引入更多的社会组织、专家学者、公众代表以及媒体等参与，还应包括第三方专业环境评估机构，从而拓展河长制问责的覆盖面，弥补政府内部问责的不足，确保河长制考核问责的公正性与考核结果的权威性。二是要完善河长制的责任考核指标体系。既要从战略高度制定出河长制的整体性系统指标体系，确保考核指标涵盖了河长制运行的所有关键领域，又要重视城乡差异、区域差异，结合“一河一策”的具体实施情况，制定出有针对性的差异化的指标体系。同时为便于考核结果的科学化与精准化，一定要考虑将某些考核指标体系进行量化，增强其可操作性。 而且为保证考核的公平公正，在指标设计时也应该考虑将民众满意度作为一项重要参考指标，因为公众对河湖治理的成效最有知情权与发言权。三是要将考核结果与奖惩问责相连动。各地必须重新审视现有的河长制奖惩办法，制定详细的河长制考核奖惩配套措施，要综合采用经济、行政、组织等多种手段加大奖惩力度，并将考核结果与干部政绩考核、人事任免紧密结合，使各级政府官员“不敢、不想、不能”到最终“不愿”不履行生态环境责任。同时，在运用考核结果时，既要加大对先进典型的宣传与奖励力度，更要加大对敷衍推诿、履责不到位的问责力度，对在一定整改期限内仍考核不合格者，应依据法律要求和程序规定，严格追究相关责任人的责任，对相关党政负责人实行“一票否决制”，严格执行领导干部生态环境责任终身追究制度。问责结果一定要由政府权威部门经过权威信息发布渠道向全社会及时、完整公布，做到问责及时、问责公平，问责结果公开化、透明化。

四、结 语

河长制的实质是一种责任机制，要全面、客观、科学审慎河长制的责任特点及不足，把责任意识扛起来，把责任主体聚起来，把责任体系建起来，把责任依据补起来，把责任考核严起来，真正让河长们做到守河有责、守河尽责。