农田水利采用PPP模式的实用性问题及对策建议

李香云

（水利部发展研究中心，100038，北京）

一、农田水利建管现状

1.农田水利工程体系基本建成

农田水利是指为防治农田旱、涝、渍和盐碱灾害，改善农业生产条件而采取的灌溉、排水等工程措施和其他相关措施，其概念范畴十分广泛。在实践中，农田水利工程主要有水源工程、大中型灌排骨干渠系工程及田间配套、小型农田水利灌排体系、量测水设施，以及田间喷灌、微灌设施及其输水管道等。经过新中国70年的建设，我国农田水利建设取得了长足发展，农田水利工程体系基本建成。目前已建成大中小型水库98 795座（其中小型水库占95.3%），塘坝、窖池、水井、小型泵站等小型农田水利工程1亿多处，田间渠系300万km、固定灌溉管道约180万km。

2.建后管理不断改革

种类多、覆盖广、数量大的农田水利工程,建后管理方式过去主要有两种：大中型农田水利工程由国家和地方设立专管机构进行运行管理，小型农田水利工程一般由农民群众自行管理。随着我国经济社会的发展、农村家庭联产承包责任制的实施和农村税费改革，农田水利在投入、建设和管理上产生较大变化，由于土地经营收益不高、农田水利设施效益低，不少工程管理主体动力不足和缺失，运营维护问题日益突出。因此近10年来，国家和地方在对农田水利建设投入力度不断加大的同时，格外重视农田水利工程特别是小型农田水利设施的建后管护问题，先后提出和推进了多个扶持政策和多种改革举措，推进农田水利建设新机制的建立，包括农民用水户协会、基层水利管理站、民办公助、农民用水合作组织、小型农田水利设施产权流转等。至目前，除了大型和大部分大中型农田水利设施由政府设专门运行管理机构外，小型农田水利工程管理主体形式多样，有农民用水合作组织、农村集体经济组织、联户管理、个体管理和PPP模式等。这些不同形式的管理模式发挥了一定作用，也存在着确权困难、流于形式等问题。

3.投入、设计、建设和维护存在着深层次问题

农田水利设施建管和使用，还存在着一些深层次问题：①农田水利设施标准偏低，只能解决基本灌溉问题件，既难以提档升级也影响施工质量，加之工程设计的科学性和精准性较低，有的与实际情况脱节，有的工程建后难以使用和管理；②水价定价以及用水计量方式等问题突出，农村用水户认为水价高承受不起且按亩计量不合理，供水者则认为水价太低且水费收取难；③无论是灌区机构还是其他形式的管理主体,计收的水费用于农田水利设施维护的比例很低，管养经费不足的情况依然存在；④由于管护收益问题，管维主体积极性不高或主体缺位，存在着诸多影响投资效率、运营效果的问题，影响农田水利管护责任的落实；⑤在政府与农田水利利益关系不断增强、农户与农田水利利益关系不断减弱情况下，对农田水利设施的定性和供给方式的认识及管理还没有进行及时调整和跟进。因此农田水利工程建管机制亟须进一步创新和突破，引入新型管理模式。

二、PPP模式与农田水利适用性问题

1.PPP模式的内涵与优势

（1）PPP 模式的内涵

我国在2013—2018年出台了大量政策，鼓励在能源、水利、环境保护、农业等基础设施和公共服务领域采用政府和社会资本合作模式（PPP），即政府通过特许经营、股权合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险分担及长期合作关系，以增强公共产品的服务供给能力、提高供给效率。分析这些政策及其背景，笔者认为国家大力推进PPP模式的本质是通过供给侧改革，解决长期以来政府供给方式下所带来的地方债务化解金融风险问题、政府投资效率和供给效率降低产能过剩重复建设问题、多年以来的“重建轻管”问题、市场主体活力不足等。

（2）PPP模式的主要优势

从公共管理角度，采用PPP模式的主要特点和优势：①PPP模式是一种表外融资，通过PPP模式既可以解决政府融资需求，也可以降解政府债务；②PPP模式与BT模式不同，突出项目运营功能，可以解决项目运营维护主体问题；③由于PPP项目实行全生命周期管理，可以在设计阶段优化、建设阶段强化以降低后期运营成本，因此可提升项目在技术、管理、效益等方面的现代化水平；④项目各利益相关者边界条件清晰，有利于建立责权利明确的项目管理体制，有利于充分发挥政府的监管职能，项目进入实施阶段，可大大降低政府日常协调等事务性工作量；⑤有利于发挥市场机制，改变由政府提供公共产品的方式，由政府传统供给方式变为合作供给方式，提高水利建设管理水平和效率，是“两手发力”的重要措施。

PPP模式既是融资模式的创新，但又不仅仅局限于融资的作用，更是管理运营模式的创新。因此理论上农田水利采用PPP模式可以解决工程的投入、设计、建设和运营维护存在的深层次问题，是破解农田水利管护主体和投资效率难题的路径之一。此外，采用PPP模式引入社会资本可以一定程度上缓解财政压力和稀释政府的债务风险，而政府也可以从农田水利公共设施的供给者转为监管者，实现政府职能的转变。同时也能发挥社会资本在技术和管理上的优势与经验，通过长期合作形成共赢，以获得更优质的农田水利服务。

2.农田水利PPP模式适用性问题

PPP模式并非传统的使用者付费BOT模式，我国PPP政策明确了适用项目的特点和适用领域，并针对项目的公益性、准公益性特点，提出了不同的回报机制，即公益性项目的政策付费、准公益性项目的可行性缺口补助等。就PPP政策法规情况看，PPP模式适用于农田水利；就农田水利特点和社会主体情况看，农田水利适用于PPP模式。

（1）农田水利PPP模式的法律依据足

与其他领域相比，农田水利采用PPP模式的法律依据充足，国家依法保护农田水利工程投资者的合法权益。

《农田水利条例》鼓励社会资本投入农田水利、参与农田水利设施的维护，允许社会力量通过提供灌溉服务、收取供水水费等方式，开展农田水利工程经营活动，明确的5种情形的运行维护主体确定方式中，都鼓励社会力量的参与。

（2）属于PPP政策鼓励发展领域

农田水利是我国PPP政策鼓励发展的领域。《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13 号）、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（中发〔2013〕12 号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）等文件，都将农田水利作为社会资本参与的重点发展领域，并出台了相关实施细则。

（3）涉农相关政策积极鼓励支持

农田水利是国家稳定与发展的重大战略性问题，历年中央1号文件中都提出了鼓励社会资本参与农田水利建设运营的要求，如2017年中央1号文件明确提出支持社会资本以特许经营、参股控股等方式参与农林水利等项目建设运营的要求。《中央财政水利发展资金使用管理办法》（财农〔2016〕181 号）鼓励采用政府和社会资本合作模式开展项目建设，创新项目投资运营机制；《水利部关于深化农田水利改革的指导意见》（水农〔2018〕54号）引导和鼓励社会资本建设运营农田水利工程，采取投资补助、财政补贴、贴息贷款等政策措施保障投资方合理收益。

（4）农田水利项目特点符合PPP模式基本要求

PPP模式适宜于政府有责任提供且具有公共属性、资金规模相对较大、需求长期稳定、收费机制透明、价格调整机制相对灵活、风险可以合理分担、市场化程度较高以及具有显著的运营特性的基础设施及公共服务类项目。通常情况下，农田水利项目具有经营性和公益性双重特征，存在一定利润空间，符合PPP模式的基本要求。

（5）社会主体介入农田水利领域已具备一定的条件

从社会主体看，一方面除了水利工程专业化企业和公司，特别是服务于小型农田水利建设的企业在近十几年来得到长足发展，“十五”以来，国家先后实施了一系列投入力度较大的灌区改造、节水灌溉项目，仅“十二五”期间灌溉工程完成投资额为“十一五”的4.4倍，带动了一批民营水利企业发展，目前已有一定数量的规模以上民营水利企业；另一方面随着土地规模化经营的生产方式变革，形成了一批新型农业经营主体，这些经营主体以市场为导向，通过规模化、高科技等手段，提高了农产品的增值空间，提升了农业效益，农田水利服务也有一定收益，初步形成了社会主体竞争格局。从产权制度看，《农田水利条例》的实施、农田水利设施产权制度的改革和深化，民间资本介入和资本收益受到法律保障。从实际情况看，社会资本完成的水利投资额由2005年的34.1亿元增加到2017年的600.7亿元，所占比重也不断增长增加（见图1），现已达8.7%。

图1 社会资本投资水利建设情况（2005—2017年）

图2 中央投资占水利建设投资比重情况（2004—2017年）

三、影响农田水利PPP模式实用性的因素

尽管PPP模式适用于农田水利领域，但从笔者近几年跟踪和调研情况看，目前还存在不少因素影响这一模式的实用性，即PPP模式在解决投资、建设、管理维护中突出的问题等方面的实际效果。

1.对PPP模式的理解羁绊了实用性

PPP模式涉及领域广、实施机制复杂，对项目前期参与各方要求高，特别是合作的双方需要从各个层面进行深入细致的研究后，再确定各方都能接受的方案，整个过程需要一定的时间。此外，无论是实施程序还是实施内容，PPP模式既与我国基建项目传统模式都不同，也与传统BOT模式不同，需要一定时间学习和磨合。我国的PPP模式从提出到大力推进过程较快，加之PPP模式出台背景因素，不少项目从提出到落地时间较短，参与各方对PPP模式的本质没有完全认识到位且出发点各不相同，如一些地方政府把它作为一种融资方式和降低债务水平的工具，一些项目包装成拉长版的BT项目；而社会资本方则多将其作为政策红利大力扩张，缺少挖掘自身技术、管理等优势的含金量高的PPP模式运营方案，导致不少项目或者不合规或者难以为继中途退出，降低了这一模式的实用性。

2.农田水利领域融资路径还没有形成

现阶段农业仍为弱质产业，经济活跃度低，产业利润率不高。水利设施产权抵押评估复杂，评估没有固定标准，农田水利设施进行抵押贷款的案例不多，融资难度大，贷款融资路径不健全；另外，我国的民间资本融资信用资质相对较弱，融资成本高，大大制约了社会资本特别是民间资本的参与。目前已有一些项目因社会资本方融资不利导致项目中止。

3.农田水利盈利机制尚未建立

社会资本参与农田水利项目就是为盈利而不是做福利，收益的高低直接决定了参与动力和持久性。长期以来农田水利设施定位于公益性设施，政府承担了建设和管护的大部分责任，水费低或不收水费，近些年的产权制度改革、农业水价改革已在向准公益性工程演进，但目前水价等精准补贴机制尚未形成清晰机制，农业水费的收取依然为改革难点，与社会资本参与的污水处理项目相比，农田水利设施尚未形成明确的盈利机制，是影响PPP模式实用性的本质所在。

4.风险分担机制还不成熟

以农田水利供水设施为例。供水量和水价是影响这类项目投资收益的核心要素，而这两方面既受社会因素影响，也受自然因素影响，更受政府扶持和支持政策影响。一方面农业为弱质产业，农业生产效益通常低于外出打工，农民普遍对水价较为敏感，对水价上涨接受程度低，协商定价、市场化定价等方式现阶段还难以实现，因此即使设置了水价调整机制，水价调整也有可能失败；另一方面供水受自然因素影响较大，水量丰枯变化直接影响投资者，且凭自身努力难以消除。因此农田水利PPP项目运营不能简单套用“社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险”的风险分配原则。从实际情况看，有的项目社会资本承担了较多风险，有的项目政府方承担了较多风险。农田水利PPP项目收益率不高，如果没有成熟的风险分担机制，社会资本动力也就不足。

表1 农田水利PPP模式实用性分析指标体系

5.PPP模式的制度内容不完善

据统计，目前国家出台的PPP相关政策文件已近300件，这些文件以程序性规定为主，特别是2018—2019年出台的PPP文件多以“红线”（即负面清单）为主，一些政策要求边界模糊难以确定，如公益性较强经营性较弱项目的收益兜底问题等。此外，一些为吸引和鼓励社会资本参与水利工程建设和运营提出的优惠、鼓励政策，缺少配套、细化操作路径，如农田水利管护经费难以落实和补给到社会资本。此外，项目前期评价方法也存在较多问题。如以定性为主的物有所值（VFM）评价方法已流于形式，一些农田水利PPP项目VFM打分很高，在实际中并非如此，影响模式的实用性。又如项目资本金问题。笔者认为农田水利PPP项目不适合资本金制度，这是由于按传统建设项目资本金设置和回报率测算方法，不仅增加了项目融资成本，进而也导致增大政府支付规模，是不少地方政府认为实行PPP不划算的原因之一。

四、主要对策建议

1.科学认识PPP模式，完善农田水利设施功能定位

PPP模式是一种公共产品供给侧改革和“两手发力”的举措。

如前文所述，我国农田水利设施资金供给一直以来以政府为主，目前中央投资占水利投资比重从近一半下降为1/4左右（见图2），地方政府承担着大部分事权和资金筹措责任。地方有限的财政收入难以应对农田水利建设和管护资金缺口，一些政府债务水平较高的地区，对于农田水利设施的资金筹措也力不从心。加上当前农田水利管护模式已无法适应农业发展要求，探索多元化投资主体模式和公共产品供给的新思路，充分发挥社会资本在农田水利设施中的作用，PPP模式无疑十分重要。

然而，PPP作为建设项目的一种新模式的创新，不单单是化解资金供给层面瓶颈、弥补地方融资平台缺陷的重要手段，更是政府与社会资本合作运营、管理提供公共产品和公共服务的制度选择。由于农业仍为弱质产业，特别是农田水利工程设施的定位问题如公益性或准公益性，是影响农田水利工程供给方式、供给质量、产品定价以及可持续发展的核心问题，也是影响PPP模式回报机制的关键点。

2.强化项目甄别，加强适用性判断

并不是所有农田水利项目都适宜采用PPP模式。在实际应用中，根据农田水利设施特点和管理情况选择合适的项目，如新建项目和既有项目的组合，深入制订PPP项目“二评一案”，加强实用性判断（见表 1），积极吸引社会资本的参与，充分发挥这种模式在提高农田水利设施的持续运行及其功能持续发挥的优势。

3.依据风险分配设置合理回报机制，科学选择合作方式

PPP模式在国际上是较为成熟的项目建管模式，依据项目情况目前已形成多种具体模式。模式不同，社会资本介入程度以及项目建设运营中存在的风险和收益有所不同，因此科学选择和设计适宜的PPP模式、设置合理的投资回报率是项目成败的关键。 一般地，项目运营要求和条件越明确清晰 （较低的自主性）、回报机制越明确，通常风险也较低。回报率通常维持在行业基准水平左右。PPP模式选择时，模式的比选方 案 主 要 有 BOT、BOOT、ROT、TOT、ROOT，主要考虑的参数有特许经营期、折现率、回报率、水价、达产、政府提供的补贴等。

4.完善PPP模式实施机制

传统模式下的水利项目实施机制已十分完备，审批程序、编制规范已经制度化。与其相比，PPP模式的实施机制需要完善之处还较多，包括合理的风险分配设置，合理经营收益的确定，为社会资本开展农田水利经营活动提供的水价、电价、土地等政策支持，培养懂业务的农田水利PPP模式投融资和管理人才，以及农田水利融资政策如农田水利工程资产评估、产权抵押办法和担保机制等。尽管目前已有不少农田水利PPP项目，但探索支撑乡村振兴、实现农村水利现代化的PPP模式依然任重道远。