《物权法》视域下，矿业权流转的概念辨析与制度设计

郭琳琳，袁 博，王凌云

(1.自然资源部咨询研究中心，北京 100035；2.中国地质大学(北京)经济管理学院，北京 100083；3.自然资源部中央地质勘查基金管理中心，北京 100045)

矿产资源是国家的重要战略资源，矿业权是矿产资源国家所有权派生的他物权。作为一种用益物权，矿业权本应自由流转，但从目前的理论研究和立法情况来看，对于矿业权流转概念和范畴如何界定还没有达成完全共识。概念上的模糊直接导致制度设计和法律适用上的缺陷，大大压缩了矿业权流转空间，难以满足市场需求。本文拟从定义矿业权流转入手，通过梳理我国矿业权流转历史发展，分析存在的主要问题，从而完善相应的制度设计。

1 现行规范中“矿业权流转”的法律用语考察及概念辨析

1.1 《物权法》视域下，“矿业权流转”的概念界定

在我国现行法律规范中，“矿业权流转”一词未被严格限定和明确定义，也基本没有以一个单独的法律用语出现在矿产资源立法条文中。在收集到的各种文献资料里，矿业权流转难以被准确界定，直接导致我们无法清晰理性地分析法律问题，使得已有的相关成果在研究方向和研究内容上有时大相径庭[1]。2007年《物权法》肯定了矿业权的用益物权属性，为科学理解矿业权流转提供了物权意义上的思路。

根据物权理论，物权是指对特定物的直接支配，以及享受因支配特定物而收益的权利，具有对物的完全排他支配效力和财产收益权。尽管现有法律对物权流转也没有做出明确定义，但根据《物权法》用益物权篇第128条“有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转”；第133条“土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转”[2]。从这两个条文的表述来看，流转是包括转让、转包、互换、抵押、入股等在内的多种形态的集合，宗旨是促进自然资源使用权在各种融资流通过程中财产价值的充分实现。具体到矿业领域，根据《物权法》规定，矿业权作为一种用益物权、财产权，同样具有不动产物权的法律属性，即不动产物权的所有特性，矿业权都应具备。通过流转，矿业权作为资源要素进入市场，促进矿产资源勘探开发资产盘活，开拓全新的生产发展空间，使资本逐利的特性发挥好起到资本优化配置的效果。

1.2 矿业权流转与矿业权转让、出让的概念辨析

1.2.1 矿业权流转与矿业权转让的关系

根据《物权法》中规定的物权流转的各种实践情形，转让、转包、互换、抵押、入股，以及继承、赠与、出租、合作等都属于实现物权的具体方式，是市场平等主体之间发生的交易行为。在这些流转方式里，有些如转让、互换、继承、赠与等法律行为，其权利主体发生了变动，有些如抵押、出租、合作等，权利主体没有发生变动[3]。由此，矿业权转让是矿业权流转众多实现方式中的一种，矿业权流转包含但不限于矿业权转让，其范围远大于矿业权转让，即矿业权流转包括矿业权转让在内的一切关于矿业权流通和周转的方式，不仅包含了矿业权这种物权权属变动的转让，还包含了矿业权权属未发生变化的各种流通周转方式。换言之，涉及矿业权权属变更的属于矿业权转让，同时属于矿业权流转，而不涉及矿业权权属变更的，则只能归于矿业权流转的范畴。可见，矿业权流转和矿业权转让是两个不同的法律概念，具有不同的法律意义。

1.2.2 矿业权流转与矿业权出让的关系

矿业权流转与矿业权出让是并行的法律关系。首先，从《物权法》第137条的规定来看“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。”说明“出让”是物权变动的一种独立的、特殊的形态，是当事人从政府取得权利的一种模式，不属于市场经济财产权交易范畴。其次，根据《物权法》“不动产物权得依登记设立、变更、转让和消灭。”矿业权出让是国家基于矿产资源所有人的身份通过市场机制设立矿业权这一用益物权的行为，依据《物权法》，设立与转让属于物权变动的不同形式，应加以区分。加之，矿产资源并非普通意义上的商品，国家与受让人之间亦非民法意义上的财货交换行为，相对于民事法律行为的设立登记或者原始取得，矿业权出让属于法定的行政管理活动，是矿业权流转的前提基础，而非矿业权流转本身。因此，矿业权出让不属于矿业权流转范畴，亦不在矿业权流转制度设计之列。由此，矿业权流转仅限定为平等市场主体之间进行的财产权交易行为。

2 我国矿业权流转制度的历史发展

2.1 新中国成立后至1986年《矿产资源法》颁布前

新中国成立后，我国实行传统的计划经济体制，行政管理高度集中。国家对矿产资源勘查开采实行严格的计划经济管理制度，矿产资源归国家所有，中央财政出资组建地勘队伍从事地质找矿，所需经费全部由财政统筹，勘查成果无偿上交国家。通过计划手段，国家以行政划拨方式，将矿产资源无偿配置给国有矿山企业开发。同时，国家统一调拨分配和销售国有矿山企业计划内的矿产品，地勘单位和矿山企业唯一承担的义务就是努力完成国家计划。这种模式排除了资源的商品属性，谈不上矿业权流转。

2.2 1986年《矿产资源法》颁布后至新法修订前

改革开放后，我国逐步确立了公有制为主体和多种所有制经济共同发展的基本经济制度，社会主义市场经济建设加快推进。为了促进矿业发展，规范矿业秩序，保护和合理利用矿产资源，1986年新中国第一部《矿产资源法》颁布实施。该法律的出台，明确规定了矿产资源属于国家所有，国家对矿产资源实行有偿开采。同时建立矿业权制度，提出探矿权、采矿权的取得必须依法通过国家行政审批登记，但矿业权“不得买卖、出租、用作抵押”，取得矿业权的主体也仅限于全民所有制和集体所有制矿山企业和公民个人。可以说，这一时期国家对矿业权仅作为行政许可管理，并未承认其用益物权属性，矿业权既不可转让，更不可流转，仅作为勘查开采矿产资源的法律凭证。矿业权人之间没有任何经济关系，相关权利也没有财产化和商品化。

2.3 1996年《矿产资源法》修订至《物权法》出台前

这一时期，法律废除了“矿业权不得买卖、出租、用作抵押”，确立了矿业权的有偿使用和依法转让。《矿产资源法》第6条明确规定“探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。”“已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。前款规定的具体办法和实施步骤由国务院规定。禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。”将采矿权主体变更，作为采矿权转让须经依法批准的情形和依据。之后，国务院于1998年分别颁布实施了3个配套法规：《矿产资源勘查登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》(2014年修订)，确立了矿业权转让的条件、程序与审批等交易制度。2000年11月，原国土资源部颁布了《矿业权出让转让管理暂行规定》(以下简称“《暂行规定》”)，明确提出“探矿权、采矿权为财产权，统称矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则。”同时规定了矿业权人可采取出售、作价出资、合作、重组改制、上市等方式依法转让矿业权，并把矿业权出租和抵押，一并按照矿业权转让的条件及程序加以管理，由原发证机关审查批准。但不得将采矿权以承包等方式转给他人开采经营[4]。这对于明显按照用益物权属性推动矿业权改革、加快矿业权流转及其市场建设具有重大意义。

2.4 《物权法》颁布至今

2007年《物权法》颁布实施，在用益物权编中明确规定“依法取得的探矿权、采矿权……的权利受法律保护。”肯定了矿业权的用益物权属性。事实上，我国用益物权的流转直到2007年《物权法》公布后，才正式写入了法律条文。自此，以《物权法》为基础，矿业权的各种流转方式已经名正言顺。建立健全符合物权理论的矿业权流转制度，也成为了《矿产资源法》不断修改完善的动力与方向。《矿产资源法》于2009年再次修改，但对于矿业权流转依然没有做出实质性的改动。而这段时间以来，我国的经济体制却发生了深刻变化，现行《矿产资源法》及相关法规规范在解决日益繁杂的矿业权流转纠纷时，已明显滞后于市场交易实践，对矿业权流转存在较多限制。为了解决这些问题，2017年最高人民法院发布《关于审理矿业权纠纷司法解释》，从司法裁判的角度确认了矿业权财产权的可转让性，促进了对矿业权的流转保护。

3 矿业权流转存在的主要问题

3.1 矿业权流转与转让表述不清

现行法律法规对矿业权流转与转让没有明确划分，导致法律用语模糊和适用混乱。根据《矿产资源法》规定，矿业权转让须经审批登记。尽管《暂行规定》对矿业权转让方式做出了列举规定，但把不属于矿业权物权变动类型的非法人型合作、出租和抵押权未实现前的抵押行为都纳入到矿业权转让的法律规制中，难免有概念表达错乱之嫌。在法条所列各种流转方式中，必须发生主体变更的是买卖、互换、继承、赠与，必须依法变更登记，否则无效。作价入股是将用益物权作价变现为货币价值折算为股权，与此同时用益物权应该变更为作价入股的法人所有，因此实际变更了用益物权主体，应该按照转让依法变更。抵押因其后果有两种，一种是正常履约不实现抵押，抵押物顺利返回，因此不发生主体变更，也不发生转让；另一种是不能按期偿还债务，抵押权人实现抵押权并依法拍卖抵押物时，用益物权主体发生变化，实际是用益物权的买卖，因此必须依法办理变更登记。至于出租只是用益物权的一种使用发生，不发生主体变更，因此签订租赁合同即可。合作不需要另立企业法人的，亦不必办理主体变更手续，合同约定即可。由此，《暂行规定》的表述难免存在一定的逻辑混乱，表面上是用词问题，实质上是对法律原则和内涵的理解有所偏差，造成法律适用中，对如何理解矿业权流转、如何界定矿业权转让、应否按照矿业权转让进行行政管理存在分歧，甚至无所适从，直接导致难以准确把握立法精神并依法行政。

3.2 矿业权流转缺乏相应法律依据

我国现行法律规范缺乏对矿业权流转方式与程序的具体明确规定，而且有关矿业权流转规定多见于部门规章和规范性文件，法律效力层级较低，从而使矿业权流转一定程度上欠缺法律依据。例如，《暂行规定》虽然扩大了矿业权流转方式，允许矿业权依法出租、出售和抵押，但在《矿产资源法》对矿业权流转及其流转方式没有做出全面规定的前提下，《暂行规定》作为部门规章，本质上突破了上位法的制度框架，存在一定的不合理。再如，《暂行规定》明确指出“已出租的采矿权不得设定抵押”，与《物权法》第190条规定的“订立抵押合同前抵押财产已出租的，原租赁关系不得对抗已登记的抵押权”的规定不符。而且，现行规范对矿业权流转方式规定明显不够，相关内容还需补充，侧重于“矿业权出售、作价出资、合作、重组改制”以及“出租、抵押”类型，对于其他多种物权流转方式都没有做出明确具体规定。随着我国矿业资本市场发展的不断深化，矿业权更多地被投入到金融资本市场，作为资源性资本的货币价值载体，以上市融资、收购并购等多种形式参与资本运营[5]。作为用益物权，可流通性是矿业权的根本特征，矿业权流转方式已逐步多样化，甚至愈发复杂化，现行规范局限于传统流转类型显然已不能满足实践需要。

3.3 矿业权财产权与主体经营资质捆绑

现行矿业权转让审批，把赋予矿业权财产权与是否许可矿业企业设立经营捆绑在一起，严重阻碍了矿业权的自由流转。按照物权具有的排他性支配效力，无需行政许可授予，权利主体对矿业权的自由处分与其具有的企业经营许可不属于同一层面法律问题[6]。矿业权财产性流转属于物权法范畴，而矿业权主体的资质条件是对其可否进入市场进行矿产资源勘查开发的能力证明，属于行政法领域内容。依法持有矿业权的主体，并非必须具备勘查开发矿产资源的资质能力。吊销矿业企业经营许可证、责令企业停产停业，不应导致矿业权这种财产权的灭失。即使不能进行勘查开发矿产资源的活动，行为人依法持有的矿业权也不会就此消灭，并可通过矿业权流转实现其财产权益。

3.4 矿业权流转行政色彩浓厚

现行矿法及其配套法规总体还是计划经济的产物，对矿业权流转干预过多，保护不足。其一，矿业权流转作为私法范畴，行政审批属于公权力行使。根据规定，我国矿业权转让需经审批登记，且审批的法律效力及于矿业权转让合同，将原本是私权利主体自由处分财产权的行为，由公权力直接介入民事主体之间的利益分配，这样不仅容易产生权力寻租，而且还不利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。其二，物权登记以保护私权为根本宗旨，主要针对不动产财产权进行界定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”据《物权法》关于不动产物权登记生效规定，矿业权作为不动产物权，登记却并非矿业权权属转移的依据和标志，仅是物权变动的其中环节，矿产资源主管部门对矿业权转让行为进行的行政审批所颁发的勘查或开采许可证，才是矿业权变动法律效力产生的时间起点[7]。这明显混淆了私法与公法的关系，和物权登记的宗旨及内容不符，更类似于计划经济时期政府的行政管控，体现了矿产资源主管部门对矿业权财产属性浓厚的行政配置色彩，不利于矿业权自由流转和市场资源配置，对矿业权人私权保护不足。

4 《物权法》视域下，完善我国矿业权流转法律制度的对策建议

4.1 明确表述矿业权流转与转让的关系

矿产资源立法修改应首先对接《物权法》，以《物权法》的规定为立足点和根本遵循，在物权的意义上理解并规范矿业权流转。明确将矿业权流转限定在物权流转的范围内，界定为包括矿业权转让在内的与不动产物权流转方式相关活动的集合，理顺矿业权流转与转让的相互关系。其次，进一步明确矿业权流转及转让的标准和条件，严格矿业权流转程序、完善矿业权流转法律要件，确保矿业权流转有法可依，行为规范。建议涉及矿业权权属变更的，以《物权法》的相关规定加以规范，不涉及矿业权权属变更的，依据《合同法》或者其他法律规范调整，从而避免概念混用和法律适用错误。最后，梳理完善部门规章及规范性文件有关矿业权流转与法律规定不相符合的内容，对于法律没有规定的，低位阶的制度规范不能擅自规定，对于法律有规定的，可进一步细化。

4.2 规范并扩大矿业权流转方式及内容

世界范围内，企业进行大规模融资的渠道很多，矿业权流转是最为常见的途径之一。我们也应当参考借鉴国际通行做法，允许矿业权的充分自由流转，从顶层设计上明确赋予矿业权流转的权利，发挥市场对资源配置的决定性作用，使有限的矿产资源发挥最大的效能。建议删除《矿产资源法》“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”等与矿业权自由流转相矛盾的表述。此外，根据物权流转的实践情形，凡是有利于矿业权价值最大化和矿业权市场有效运转的流转方式，都应加以利用，由价值规律和市场供求来调节和平衡矿业权交易，进一步突破流转方式的传统局限，放宽对矿业权流转方式的限制[8]。对于矿业权在现实流转过程中存在的除矿业权转让以外的互换、赠与、继承等主要方式，建议做出明确具体的内容及程序性规定，进一步适应我国社会主义市场经济发展的实践需要，推动矿业权流转回归财产权本质。

4.3 明确区分矿业权财产性流转和经营资格准入

作为用益物权，矿业权应单纯以财产权进入市场交易。针对矿业权审批，矿业权人和经营许可证受领者不要求为同一主体，立法本身应对矿业权财产权和企业经营资质市场准入许可松绑，加快与《行政许可法》对矿业主体资格准入的要求相脱钩[9]。一方面，准许矿业权主体进入市场勘查开发矿产资源，是政府管制的重点。对矿业主体勘查开发矿产资源的行为，建议设置行政审批许可，由矿产资源主管部门对申请主体的经营资质和市场准入条件进行审查，合格后颁发行政许可证。另一方面，促进矿产资源立法与《物权法》的有效衔接，以《物权法》有关物权流转的规定为立足点，为矿业权流转市场化运作奠定物权基础。

4.4 建立矿业权物权登记制度

针对矿业权的财产权流转，应当按照《物权法》的相关规定，重点从登记机关、登记内容、登记程序和登记效力等多方面构建不动产物权意义的登记制度。以不动产确权登记机构建立为契机，明确登记机构的权限；完善矿业权财产权登记内容，确保矿业权受让主体与矿产资源国家所有者的界限清晰分明；设置独立的矿业权登记程序，剥离行政审批，将资质许可剔除矿业权登记法律要件；依据“物债分离”的法律框架，将矿业权权属变动时间规定为记载于登记簿之时[10]。此外，建议根据《物权法》规定将矿业权流转登记效力分为三类。一是登记生效类。转让、抵押、出租等应当办理相应的物权登记手续，否则不发生物权法意义上的矿业权流转变动。互换本质是以权易权，理论上只要办理了变更登记，矿业权权属也就发生了转变。二是登记对抗类。继承、赠与是民事法律关系中的重要内容，前者是死因行为，以被继承人死亡时继承关系发生；后者是实践合同，以标的物交付时合同成立，这两种物权流转方式均没有硬性登记要求，但是不登记不能对抗第三人。三是登记备案类。合作和入股等并不需要进行物权登记，仅到相关工商部门进行备案登记，便可实现矿业权财产权流转的法律效力。

5 结 语

矿业权流转是包括矿业权转让在内的一切关于矿业权流通和周转的方式，不仅包含了物权权属变动的转让，还包含了物权权属未发生变化的各种流通周转方式。作为用益物权，矿业权流转有其作为独立范畴存在的逻辑基础。随着市场经济的发展，矿业权流转的具体方式会随着矿业资本市场的不断发展而逐步增多或变得愈加复杂，所以在立法及法律适用时，要坚持以《物权法》为基础，建立起符合物权理论的矿业权流转制度，成为应有之义。