民营经济发展的基本条件与政府责任论要

崔红

关键词民营经济 基本条件 政府责任

2018年11月1日习近平总书记《在民营企业座谈会上的讲话》中强调，非公有制经济在我国经济社会发展中的地位和作用没有变，同时指出：“近来，一些民营企业在经营发展中遇到不少困难和问题”。据此，如何鼓励、支持、引导非公有制经济发展，为非公有制经济发展营造良好环境，以及制定和提供更多有利于民营经济发展机会的方针政策，是政府不可推卸的责任。本文遵循民营经济发展规律，依据宪法和相关法律，对民营经济发展中政府责任进行理论探讨，力图为政府解决当前一些民营经济遇到的困难，提供理论指导。

一、民营经济发展的基本条件及其对政府的要求

民营经济发展的基本条件是政府履行责任的导向。民营经济发展必须遵循市场经济的规律，民营经济发展离不开经济自由、公平竞争、诚信程序和經济高效等基本条件。

（一）经济自由对政府责任的要求

经济自由是民营经济的本质特征。经济自由与政府宏观调控是相对的。民营经济与市场经济是分不开的，市场经济是自由经济，所以经济自由要求政府对经济管理实施宏观调控时，必须尊重市场经济的规律，充分发挥市场的自发调节作用，市场能够自我调节的，行业能够自律的要尊重社会自治;政府应该尊重民营企业的经营自主权，政府不能过度和不当干预。

（二）公平竞争对政府责任的要求

公平的竞争环境是民营经济发展的前提。同样作为市场主体，民营企业要求政府提供平等的竞争平台。公平竞争的前提是“公平”，这里所谓的公平，是指民营企业的地位要与其他市场主体平等，包括在市场竞争中权利（资格）、义务的平等，以及权利被平等地保护。特别是在要素获取、经营运行、准入许可、招投标和政府采购等方面，政府要给予民营企业平等竞争的机会。

（三）诚信秩序对政府责任的要求

诚信秩序是民营企业发展的外部环境。民营经济的发展需要诚信的市场秩序，这要求政府建立诚信的市场与社会秩序。诚信的市场秩序是指在市场运行中，民营企业等市场主体诚实守信，保障交易的安全和顺利。诚信的社会秩序是指整个社会，不仅包括市场主体，还包括自然人、政府和各种社会组织，要诚实讲信用。诚信的市场秩序和社会秩序是民营经济发展的沃土。

（四）经济高效对政府责任的要求

在市场经济社会中，经济效率是经济发展的追求。高利润、高收益，是吸引民营企业，发展民营经济的动力。影响经济效率的要素：首先，低成本是高利润、高收益的前提，民营企业开办企业到企业投资、运营，首要考虑的是需要多少成本;其次是低税费;最后是融资的渠道。上述要素是民营企业的效益保障。要求政府努力帮助民营企业降低成本、实施低税费和解决融资问题。

二、民营经济发展中政府责任的逻辑证成

（一）政府责任的应有之义

政府责任不是法律术语，在法律中政府责任一般称为政府的法律责任，是指政府不履行法定义务时，应该承担的法定后果，包括行政责任（处分）、刑事责任和国家赔偿责任。可见，法律上政府的责任过于狭义。构成法律上的责任至少具备两个要素：一是以义务性规范或者禁止性规范为前提;二是以责任是明确法定的为必须。显然法律上规定的政府责任，不是本文中的政府责任的应有之义。本文中的政府责任是政治学上的概念，虽然政治学对政府责任的概念没有共识，但是政府责任的含义应该是指政府承担义务和行使权力的总称。即在政治学上，政府责任就是正确承担政府义务和行使政府权力。据此，法治逻辑中的政府责任应该是指政府依法履行义务和行使权力。这与政府的法律责任相比，在内涵上更丰富，在外延上更广泛，而且能够与政府的政治上的内涵与外延一致。

（二）宪法框架下的政府责任

依据德国传统的国家保护义务理论，以保障公民基本权利，为国家义务。公民的权利分为自由权和社会权两种，国家对于两代权利的保护义务是不同的。对于传统的自由权利的保护，国家负有消极不侵犯的尊重义务。而对于社会权的保护方式有所不同。社会权主要依赖于国家保护义务的积极履行来具体实现。在宪法中，国家义务也是政府的义务，因此，政府对于自由权的保护负有消极的特征，而政府对社会权的保护，具有积极的特征。我国宪法在制度创设上基本上尊重了上述国家保护义务理论。

第一，从消极政府义务到积极政府义务。在宪法视角下，政府是宪法的义务主体。对于自由权，政府义务通常被限定为一种消极义务，即通常要求政府以不作为的方式，保障公民或者组织的权利、自由不受政府的侵犯，让个人或组织通过个人自治和社会自治途径实现自身目标。

为了避免行政权过度干预民营经济的发展，立法必须厘清政府权力的界限，遗憾地是，我国立法上只有《行政许可法》。有相关规定，《行政许可法》第十三条意味着，政府在实施行政许可时，要尊重市场和行业自律。政府必须尊重市场经济的规律，充分发挥市场的自发调节作用，市场能够自我调节的，行业能够自律的要尊重社会自治。同时，政府应该尊重民营企业的经营自主权，政府不能干预。即使我国行政许可之外的政府审批行为，没有立法约束，也同样应该遵循上述规定。

第二，从被动行政权到主动行政权。为了让政府能够承担义务就必须赋予其相应的权力，即行政权。行政权包括行政管理权、行政立法权和准司法权等“三权”。从行政权的内涵上看，上述“三权”又可以细划分为行政立法权、行政决策权、制定规范性文件权、行政规划权、行政处罚权、行政许可权和行政裁决权等，政府因其所负职责和义务而享有权力。对于自由权，政府是宪法中被防范侵犯公民和组织权利的第三方，对此，政府行政权的行使应该是被动的特征，这就是人们常说的“管得越少的政府越好”。但是宪法上社会权的实现，离不开政府积极地行使行政权，如制定有利于民营经济发展的政策和立法;为企业创造诚信的市场秩序和社会秩序，等等。这时行政权的行使显示出主动性的特征。

三、民营经济发展中政府责任的履行

民营经济发展中政府责任的履行，是政府通过依法承担义务和行使权力，来创造民营经济发展的经济自由、平等竞争、诚信秩序和经济高效基本条件，并且不断优化。

（一）民营经济发展中政府义务的履行

对于民营经济发展，政府的义务包括消极义务和积极义务，在以“基本权利.国家义务”为核心的宪法分析框架中，应该先分析基本权利而后分析国家义务。

第一，实现政府对民营经济发展的消极义务。政府的消极义务是指充分尊重市场规律，保证民营企业的基本权利。一是在我国宪法中，如果说公民是基本权利的一般主体，那么民营企业就是公民权利的特殊主体之一。民营企业应该与国有企业一样享有平等权、经营自主权，以及民营企业家享有人身权和财产权等宪法权利。二是政府应尽的保护义务包括消极的保护义务和积极的保护义务，实现消极的保护义务，要求限制政府权力，避免政府过度干预民营经济發展。

第二，民营经济发展中政府的积极义务。政府的积极义务是指政府通过行使行政权干预市场失灵，采取行政手段保护民营企业的财产权和人身权等合法权益，以及鼓励、支持和引导民营经济的发展，对民营经济发展实施监督和管理。实现积极保护义务，要求政府做到：一是在制度和政策的供给方面。各级政府及其部门要按照各自的职责制定有利于民营经济发展的政策。省人民政府应当制定本省促进民营企业发展的各项政策，对本省民营企业发展进行统筹规划;县（含县级市、区）以上人民政府应当根据法律、法规和国家有关方针政策，结合本地实际，将民营企业发展纳入本地区国民经济和社会发展规划，确定扶持重点，制定相应政策措施，依法规范民营企业行为，为民营企业的创业和发展提供保障、创造条件;乡（镇）人民政府应当依法为民营企业提供指导和服务。二是在行政给付和服务方面。根据习近平总书记《在民营企业座谈会上的讲话》的要求，对民营企业提供财政支持：监督资金的兑现及其政策落实的合理妥当;提高相关金融机构政策落实的积极性。省财政必须保证专项资金投入，保证对民营企业奖励、担保补偿资金、对融资的金融机构奖励、各项引导性基金的到位。三是在排除民营经济发展的障碍方面。创造民营经济发展条件是政府的责任。进一步进行“放管服”改革，避免行政权过度干预民营经济的发展;不断强调平等的原则，赋予民营企业平等的竞争机会，避免政府的不当干预;推进市场信用体系和社会信用体系建设，以建立有利于民营经济发展的市场诚信秩序与社会诚信秩序;进一步落实降低民营企业经营成本的各项政策;保障民营企业以及民营企业家的合法权益，民营企业享有法律、法规规定的各项权利，任何单位和个人不得动摇民营经济的地位，不能侵犯民营企业的合法权益。

（二）民营经济发展中政府权力的行使

第一，政府依据宪法行使权力。《宪法》第一百零七条规定相当于授权县级以上地方各级人民政府享有本行政区域内的民营经济发展的管理权。《宪法》第十一条第二款已经规定了政府管理民营经济的方式方法，即政府要鼓励、支持和引导民营经济的发展;设区的市人民政府和省级人民政府享有规章制定权，可以通过行使地方行政立法权为民营经济发展提供地方立法支持;地方各级人民政府及其工作部门可以制定决定、命令促进民营经济的发展，消除民营经济发展的障碍。

第二，政府依据部门法行使权力。在经济运行中，政府的权力不仅包括对经济的宏观调控权，还包括对市场的监管权。根据经济法基本原理，政府在行使上述权力时，应树立保护民营经济权益的理念，在宏观调控过程中，政府经济干预权的行使应该尊重市场经济的规律，应该在自由与干预之间寻求均衡。政府对民营经济的干预，应该遵循合法干预的原则、遵循有限监管原则、公平公正等合理行政的原则，以及公共利益慎用的原则。依据行政法的基本原理，在政务服务和行政执法过程中，应该遵循合法行政的原则，法无明文规定不可为;遵循合理行政的原则，在市场准入、平等获取要素、招标投标和政府采购等方面平等对待民营企业，保障民营企业与国有企业机会均等;遵循信赖保护原则，保障民营企业的信赖利益。