深化农村集体产权制度改革的江宁实践

2019-01-17 02:14王兵张戎
唯实 2019年12期
关键词:江宁区产权集体经济

王兵 张戎

党的十九大报告指出:“深化农村集体产权制度改革,保障农民财产权益,壮大集体经济。”目前,南京市江宁区共有农村集体所有承包地53万亩,村(社区)集体析产账面总额81.97亿元,村均4000多万元。这些资源和资产,是全区农村集体经济组织成员的共同财产,也是全区农业农村发展的重要物质基础。管好用好这些资产,必须以制度创新为突破口和着力点,通过盘活农村集体资产,增加农民财产性收入,推动农业新旧动能转换,激发和释放农业农村蕴含的潜能和活力。

一、农村集体产权制度改革的主要做法

江宁区在改革过程中紧扣“确权、赋能、搞活”的总体思路,围绕集体成员界定、股权固化、权能拓展、产权交易等深入推进改革。重点解决新一轮股改过程中集体股设置過大、股权未固化、市场主体不明显、股份权能不活等问题,促进集体经济保值增值,最大程度保障农民集体资产收益权。

强化组织领导,完善制度设计。成立了由区委、区政府主要领导任组长,相关单位为成员的深化农村集体产权股份合作制改革领导小组,具体负责改革试点工作的组织、协调、指导、督查等工作。在认真研判第一轮股改的基础上,2018年6月,制订出台了《江宁区深化农村集体产权股份合作制改革实施方案》。通过召开全区深入推进农村集体产权股份合作制改革动员部署会,统一思想认识、部署改革任务。全区各街道、村(社区)成立了党政“一把手”任组长的改革领导小组,并组建相应工作机构,承接改革任务,构建形成了三级联动的推进机制,确保改革各项工作有部署、有抓手、有落实。

创新开展试点,探索积累经验。2015—2017年,江宁区选择泥塘、骆村等12个村(社区)开展试点,敢于破除利益瓶颈、创新实干,形成了一批好的经验和做法。如在成员界定方面,综合考虑承包权情况、户籍关系、婚姻关系和原始积累等因素,不作硬性规定,“一村一策”确认。在股权固化方面,在保障村(社区)基本运转的情况下,尽可能压缩集体股,增加成员个体股,集体股从原来最高的70%下降到现在的20%,探索出“生不增、死不减”的固化模式。2018年5月,12个试点村(社区)顺利通过了第三方专家组验收。东山街道泥塘、骆村等社区建立的“量化到人、固化到户、户内继承、社内流转”的农村集体资产股权改革与管理模式,得到了专家组的充分肯定。

落实既定部署,全面深化股改。2018年,在完成改革方案、工作目标细化的基础上,区、街道两级进行了全面部署,明确了工作目标、责任分工和时间节点。截至2018年11月,全区193个涉农社区全部召开了股份经济合作社股权固化暨股民代表大会,通过了股份经济合作社章程,选举产生了新一届理事会和监事会成员,提前完成了本轮深化股改任务。

二、农村集体产权制度改革的经验总结

江宁区农村集体产权制度改革,不仅增加了农村居民收入,而且提高了基层民主管理水平,为实施乡村振兴战略提供了扎实的工作基础和规范的发展平台。

摸清经营性资产家底、维护农村集体经济组成成员权益。为深化农村集体产权股份制改革,盘活农村集体资产,江宁区以明晰农村集体产权归属、以集体统一经营的经营性资产为重点,按照“清查表、外业测绘、合同清查、信息上传、数据平衡、档案管理、上网运行、核资审计、财务调整”的“九统一”标准,全面清查核实各类集体资产,健全管理制度,防止资产流失。在核查范围上,从账面资产拓宽到账外资产;在组织实施上,聘请会计师事务所、测绘公司等第三方进行审计监督;在账实相符上,统一了农村集体经济组织会计科目体系,确保做到“账表、账账、账证、账据、账实”五相符;在档案管理上,建立了集体资产资源信息库,同步保管纸质和电子信息系统档案,推动集体资产信息化管理。截至2018年底,全区新一轮清产核资工作基本结束,各村社区按照《江苏省农村集体资产管理条例》要求召开成员代表大会,确认了新的集体资产数据。

克服原有集体经济弊端,创造了农村集体经济新的表现形式。长期以来,集体所有制经济产权主体地位缺位、职能结构错位、民主监督无位等弊端,成为困扰全区农村集体经济发展的实际问题。江宁区通过改革,将集体资产折股量化到人,明确了产权主体,改变了集体经济“人人有份而人人无份”的产权缺位状况,激发了广大农民参与集体经济管理的热情,推动农村生产力持续稳定发展。

分类有序施策,避免集体资产闲置浪费。江宁区区分不同农村集体资产类型,促进集体资产有效运营。对产权归属集体所有的经营性资产,在由集体统一经营管理的前提下,按份额折股量化给集体成员,建立健全社区集体资产股份合作社治理结构。对非经营性资产,完善集中统一运营管理机制,提高公共服务能力,更好地服务农民群众。对资源性资产,一方面做好清产核资、确权登记工作;另一方面想方设法搞活经营、提高经济效益。村集体所有资产资源按规定全部纳入农村产权交易市场公开交易,杜绝暗箱操作、私下交易。让村民拥有合法的股权资格,事前参与决策、事中参与管理、事后参与监督,促进集体资产与农民融为一体,改变过去资产经营决策仅由社区干部说了算的局面,有效降低因决策失误而造成的资产运营损失,真正实现了农民当家作主。

打破传统界限,有效增加农民财产性收入。全区建立社区股份经济合作社后,所有社区股份经济合作社成员都得到了“相对固化”的股权,不再因家庭成员户籍、人口发生变化而调整,并可在户内继承,打破了农村传统的村组界限和区域界限,让本集体经济组织成员无论是在家务农还是外出经商、办厂、务工,都可以持有股份并按股分红。通过本轮股改,共量化经营性资产30.55亿元,确定股民675186人。集体经济实力强、资产收益较高的社区股份经济合作社都按照章程规定进行了现金和福利分红。集体经济组织成员既可以在外务工赚取收入,同时也可以享受农村集体经济组织的股份分红。

兼顾地域特点,保证农村集体产权股份制改革落地见效。综合考量全区参与集体产权股份合作制改革的村(社区)地域特点、经济发展水平、资产资源总量,因地制宜,逐步形成了可推广、可复制的改革经验。对于撤制村、城郊村等城镇化程度较高、外来人口较多的村(社区),着力推进股权固化改革,做到股权量化到人、固化到户,推动股权管理由定期动态调整转变为静态固化管理。对于远郊农村地区缺乏经营性资产的村(社区)集体经济组织,鼓励结合美丽乡村建设和扶贫开发,推动一、二、三产业融合发展,加快发展集体经济,壮大集体资产规模。支持将财政投入资金形成的经营性资产,折股量化到集体经济组织成员。进一步推动集体土地、山林等资源性资产的折股量化改革,推动经济薄弱村组建股份合作联社,发展农村集体经济,实行弱村联合、抱团发展。

三、农村集体产权制度改革当前面临的困境

党的十八大以来,江宁区农村集体产权改革取得了初步成效,但在改革过程中也存在许多矛盾和问题,集中体现在以下几个方面。

在推进农村集体产权制度改革方面存在认识分歧,少数干部思想认识上存在一定误区和偏差。深化股改的长远目标是政经分离,让合作社在全体股民的民主监督下按市场规律运作,实现经济发展和富民增收。但部分基层干部在深化股份制改革的问题上患得患失,对推进“村社分设”的积极性不高。有些地方的村民和村级组织认为集体经济是计划经济的产物,不适合市场经济条件,实现股份化不如平分、私有化,对农村集体资产发展前景和村民的社会保障缺少足够认识。由于农村集体经济产权改革要求建立完善的组织治理结构,凡涉及集体资产和集体经济组织成员切身利益的重大事项都必须提交讨论,但有些基层干部出于失权失利的担心而不愿改革。

经济发展的不平衡性,导致农村集体经济发展二元结构特征明显。城镇型的大部分村(社区)资产总量较大,经营收益高且较为稳定。而农村型村(社区)大多集体资产薄弱,近年来受规划控制、基本农田和生态保护等限制,集体经济发展举步维艰,很难累积形成优质资产。过渡型村(社区)正在融入城镇或园区,由于现阶段相关政策还没有到位,这些社区将面临融入城镇后失去集体经济发展平台的现实问题。

集体资产运营方式单一,保值增值效果有限。股份合作社对集体资产管理,主要是通过银行利息收入、出租门面房等方式获得租金收入,运营方式单一,集体资产保值增值效果有限。从保留村的农村集体资产的日常运营管理实践看,集体经济发展较慢,很少具有一定规模和效益的主导产业,也无法吸引高端产业投资,集体资产保值增值渠道有限,资产闲置现象较为普遍。近年来为盘活和有效利用农村集体资产,江宁区进行了农村产权流转交易的改革探索。但从改革效果看,农村产权流转交易中心仍处于初步发展阶段,烦琐的审批程序导致农户和经营主体融资难度大。

深入推进“村社分设”难度较大,管理主体职能定位模糊。“村社分设”改革是指将合作社与社区在财务、职能和人员等方面进行分离,前者主要从事经营活动,后者则履行社会治理职能,两个机构两本账,有利于推动集体经济发展、预防社区干部贪腐、推进居民自治等。而目前“村社分设”缺少自上而下的政策支持和指导性意见,基层难以推进落实。如当前股份合作社在实际运行中既具有市场主体特征,也有部分行政和社会职能,这种集体资产管理模式存在主体职能定位模糊、市场主体地位不充分等弊端,不利于集体资产产权的明晰与管理。

集体经济组织经济收入压力较大,税收负担较重。近年来,随着东山、秣陵等部分街道城镇化进程加快,有些合作社集体资产被拆迁后,补偿资金或资产不能及时补偿到位,不能形成新的资产增加收益,而社会治理任务日益加重带来公共服务开支逐年增加,致使社区承担较大的经济压力,集体经济发展和股份分红间的矛盾逐年突出,一些地方集体资产运作中出现收支不平衡的趋势。调研中还发现,在税收政策上将股份经济合作社视为公司企业,导致农村集体经济组织税收负担较重,物业(房产)租赁收入税率较高,农民(股民)利益受到影响。

四、推进江宁区农村集体产权制度改革的建议

对照全区新一轮深化股改的要求,指导街村切实抓好关键环节,确保改革出实效、惠民生、增动能。

创新农村集体经济发展模式,进一步壮大集体经济。农村集体资产处置需要解放思想,不断打破思想障碍,改革和创新农村集体经济的发展模式。坚持实事求是、一切从实际出发,既要顶层设计,又要尊重基层的探索和实践,积极探索农村集体资产处置的多种实践形式,引导他们走上共同富裕的道路。针对现有经济模式在发展过程中出现的困难局面,建议实行盘活存量资产、扩大投资、转型升级、组建集体经济合作联社抱团发展等经营方式。根据区域内不同资源禀赋找出相应的解决办法,为社区在新的经济发展环境下探索新的发展道路,为集体股份制改革分红提供物质保障。

试点推进“村社分设”,完善法律政策体系。在全面完成股改的基础上,选择集体经济发展情况较好、资产总量较大的城镇型社区,进一步梳理公共服务管理和公益事业建设职能,按照“组织功能分开、选民资格分开、人员管理分开、议事决策分开、账目资产分开和经济集中发展”的“五分开一集中”原则,逐步把提供公共服务职能和村民自治功能交给村(社区)委会,把农村集体资产经营管理的经济职能交给社区股份经济合作社,尝试推进“村社分设”改革试点,逐步实现职能分离。建议研究出台“村社分社”改革出台相关文件,特别是在人员分开、职能分开、财务分开方面提出具备指导性和可操作性的意见。在股金分红增幅考核指标设置上,考虑部分街道股金分红基数大的实际情况,适当降低股金分红增幅指标。另外,在农村集体产权制度改革试点地区,依照相关法律和政策制定并落实好有利于集体经济发展的留用地政策,并通过政府文件明确留用地使用权的取得方式、经营方式以及相关项目的管理方式等。

探索展开权能拓展改革。在实现集体资产股份占有、收益、继承权能的基础上,2019年江宁区出台了《江宁区农村集体资产股份有偿退出暂行办法》,明确了有偿退出的范围、条件和程序,打通了集体资产有偿退出通道,进一步拓宽了资产变资金的渠道。建议实施动态评估机制,推动制定股权继承、转让、赠予等流转制度,建立健全风险防范机制。

规范农村产权交易市场。按照省、市文件精神,着重抓好农村产权交易市场的规范化建设。在研究出台《江宁区农村集体资产资源流转交易“应进必进”管理办法》《江宁区农村集体资产资源流转交易“责任追究”管理办法》的基础上,进一步加强农村集体资产资源流转交易管理,促进交易公开、公正、透明、规范。

强化农村集体资产管理评估机制。集体性经营资产估价和改革受部分利益群体影响较大,建议在区级层面引入第三方评估机制,对现有产权做全面、客观的估值,在乡镇范围内对所有村的各项经营性资产公示其价值的评估结果,提升信息透明度和村民监督权。加强农村集体产权管理信息化建设,利用地理信息技术,推进集体产权经营、管理、发展、分配、监督的“一张图”信息化系统建设。

加快出台集体经济组织税收优惠政策。建议省、市、区层面加快出台农村集体经济组织税收优惠政策。因农村集体经济组织成员按资产量化份额从集体获得的收益不同于一般投资所得,在农村集体经济组织向其成员发包资源性资产获得的租金收益时,开具农村集体经济组织统一收据即可,从而可以加大减免有关税费的力度。

〔本文系南京市江寧区改革发展研究中心重大委托课题“深化农村集体产权制度改革研究”(19JNGF02)阶段性成果〕

(王兵:中共南京市委党校哲学与文化教研部副主任,副教授;张戎:中共南京市江宁区委党校办公室副主任)

责任编辑:刘志刚

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