多元利益博弈中的征地困境探析——以H省X市Z湖新城征地过程为例

毛铖

(湖北省社会科学院 三农问题研究中心，湖北 武汉 430077)

一、引言：利益论与博弈论

利益是人类一切活动的最初动机和最终归宿。“天下熙熙，皆为利来，天下攘攘，皆为利往。”“人类全部社会活动莫不与利益和对利益的追逐有关[1]。”利益可谓是“人民生活中最敏感的神经”[2]。

人的需要是利益的第一构成要素，也是其前提和基础。“没有需要就不会有利益[3]。”人的需要呈层次性变化，Abraham H. Maslow将其归纳为“需要层次理论”[4]，以生存需要、安全需要为第一层次需要，社会需要、尊重需要为第二层次需要，自我实现需要为最高层次需要。利益基于不同视角，可以有多种划分，亦可划分为众多类型。按照主体差别，可划分为个人、公共、共同、个别利益等，也可划分为家庭、组织、国家利益等[5]；倘若基于人的需要层次，可将利益划分为生存与发展利益(如图1所示)；基于利益自身结构属性，可将利益划分为单一与多元利益等。

图1 企业、地方政府与农民多元利益博弈模型

利益既具有统一性也具有差别性，差别性是其第一特性。一定差别的利益造就了不同的利益主体和差异化的利益内容，而一定差别的利益主体间不同诉求构成了利益关系，并演化出众多利益类型。利益差别性决定具有矛盾性的利益关系，利益差别构成利益矛盾的基本原因，而利益矛盾造就利益调和与利益冲突。在利益调和与冲突过程中，利益主体间相互依赖，相关制约，相互影响，相互渗透，组成一个涵盖不同性质、特征、功能、目标与类别的复杂多元利益体系，进而形成一个多重多样的利益格局。利益系统的运行遵循一个基本发生逻辑：需求的产生导致利益差别，利益差别孕育利益关系，利益主体基于不同利益诉求，在利益关系中展开互动。当矛盾出现时，为维系关系，缓和或化解矛盾，利益主体之间展开利益调和，寻求利益统一性最大化和差别性最小化。当调和行为发挥有效作用，利益差别性降为最低，统一性呈现最大化，利益矛盾缓和或化解，利益关系得以维系。若利益调和行为难以奏效，利益矛盾会因为调和行为不当而进一步扩大，最终演化为利益冲突，“当利益冲突得不到控制，就必然导致动荡”，利益系统要么进入调和再循环，要么走向破裂[6]。这即是利益博弈。

围绕利益博弈探讨并形成的经典理论中，“博弈论”最为著名。博弈论(Game Theory)，最早由数学家Von Neumann和经济学家Oskar Morgenstern(1944)合作开创。1944年问世的《博弈论与经济行为》中关于合作型博弈模型解的概念和分析方法，奠定了这门学科的理论基础，标志这一理论初步形成。1950年，John Forbes Nash(1950)将合作性博弈中的“最小最大博弈原理”运用到非合作博弈模型中，证明了均衡解的存在，建构出“纳什均衡论”，并将这一理论运用于经济学。随后，John C．Harsanyi(1963)、Reinhard Selten(1965)等人发展了“纳什均衡”和“非合作博弈论”，使之运用更加广泛。20世纪80年代，博弈论逐渐成为主流经济学的一部分，但经济学家们所谈最多的是非合作博弈，这其中运用最广泛的当属Albert Tucker(1950)提出的“囚徒困境”博弈模型和John Forbes Nash(1950)提出的“智猪博弈”模型[7]。

半个多世纪以来，博弈论在经济学、管理学、国际关系和生态政治等领域得到广泛应用。尽管学界对该理论的质疑从未间断，但非合作博弈论中的均衡理论和博弈模型无疑已成为分析和解释现实冲突与合作行为的最有效工具之一。随着博弈论的不断丰富和发展，许多经典理论也被重新归纳入这一理论体系中，帕累托改进理论即是如此。尽管鲜有学者论证博弈论的产生与利益的因果关系以及博弈论与利益论之间的关系，但毫无疑问，博弈均衡理论、帕累托改进理论显然为多元利益诉求中的冲突和调和提供了一个极具参考价值的策略分析与解决路径。

二、多元利益诉求与缘起

(一)Z湖新城项目及征地

X市重大项目Z湖新城坐落在该市北部H镇。该镇下辖H村、Q村、Z村、茶场等17 个村委会和1个居委会，总人口20 129人，总面积81.2 平方公里，其中耕地总面积2008.87公顷；以传统种植农业和养殖业为主，盛产粮油、茶叶、苎麻、鲜鱼；拥有面积达162 平方公里的Z湖，自然环境优美，且紧邻H省省会，位于省会连接城市圈各城市的城铁干线上，交通便利，区位优势极佳。Z湖新城项目始于2009 年，由我国知名的综合性房地产开发企业和省属投资集团联合组建Z湖新城有限公司承建。项目定位为省级生态样板示范城，规划区面积46 平方公里，总投资近400 亿元人民币。目前项目一期建设投入已超70 亿，包括征地拆迁安置项目和基础配套设施项目。X市政府为加快这一项目推进，成立Z湖新城管委会，并组建项目建设协调专班，负责新城的“征地、拆迁、控违、维稳”工作。

Z湖新城项目共需拆迁征地485.25公顷，占H镇总面积的5.9%(主要集中在临湖B村)，其中耕地面积223.22公顷，占拆迁征地总面积的45.9%，占该镇总耕地面积的11.1%，涉及到1500 农户安置问题。截止到目前，485.25公顷土地全部征收，其中临湖B村征地393.38公顷，该村拆迁征地自然成为整个Z湖新城项目征地拆迁的关键(据调查，临湖B村共有9 组，农户共计728 户，人口共计2565 人。由于距湖泊远近不同，农户所占有耕地和湖泊滩地面积差异巨大。该村1～4 组人均耕地面积不足0.07公顷，9 组人均耕地面积则在0.33公顷以上，其余各组耕地大致相当)。然而关键环节却成为了最大难题。由于农民对征地拆迁安置补偿不满等原因，政府、企业与农民始终难以达成共识，截止到目前，全部征收土地中，实际搬迁交地不到50%，临湖B村仅交40%。

(二)多元利益诉求

Z湖新城项目的诞生与落地，数百公顷征地拆迁工作的开展，缘起于企业、地方政府和农户间的多元利益诉求，企业、地方政府与农户各方利益诉求的差别以及相互之间的影响与制约互动行为，共同作用于Z湖新城项目的征地拆迁，从而形成了一个围绕征地拆迁而构建起的复杂多元利益格局。

首先是企业与经济利益、组织利益。企业作为有效配置资源的市场主体，以盈利为目的，以实现成本最小和利益最大化为其存在和一切行动的最终使命[8]。Z湖新城项目的诞生首先缘于知名综合性房地产开发企业和H省省属投资集团意识到Z湖新城项目的巨大潜在经济价值和可能带来的巨大经济利益。由于征地拆迁补偿安置费往往占到开发成本的50%左右[9]，因而在项目实施过程中，为压缩成本，Z湖新城有限公司极力压缩征地拆迁预算，压低征地拆迁安置补偿标准，对于农民的利益诉求毫不妥协，甚至极力降低保障安置项目建设的规模和质量。

其次是地方政府与公共利益、局部利益、个人利益。地方政府作为行政区域内统领经济、社会事务的组织，承担着实现地方经济发展、人民生活水平提高等公共利益使命[10]。依据现行土地法规，国家行政机关有权依法征用公民、法人或者其他组织的财物、土地等，但需先按照法律规定程序和批准权限，给予农村集体经济组织及农民补偿，将农民集体所有土地使用权收归国有。基于法律赋予的公共利益职权，X市政府掌握着Z湖新城项目征地拆迁的支配权。但现实中的公共利益往往掺杂着行政部门的局部利益和地方官员的个人利益。在以经济发展水平作为考核地方政府和官员政绩主要指标的当下，地方财政收入、GDP增幅和政绩成为地方政府和官员利益诉求重点[11]，被视之为局部利益和个人利益的源泉，大型建设项目自然成为地方政府最乐此不疲的追求。涉及数百亿投资的Z湖新城项目，对X市而言，意义不小。企业追求组织与经济利益，地方政府追求公共利益、局部利益与个人利益，双方共同指向Z湖新城项目，最终一拍即合。

第三是农民与个人利益。农民的个人利益主要包括生存利益与发展利益(如图1所示)[12]。尽管农民占有最核心资源——土地，但当前几乎所有大型地方项目建设的诞生与落地显然都不以农民意志为转移，农民往往被迫卷入到多元利益诉求格局中。农民所能做的唯有争取失地、拆房的最大补偿利益，从而尽可能地弥补失去赖以生存的土地所带来的显性和隐性损失。农民以农业生产为主，将所有的生存与发展保障几乎都寄托在所承包的几亩土地上[13]，其对征地拆迁补偿利益的诉求不仅体现在基于安全需要和生存需要的生存利益，因为土地为农民提供了维持基本生存的可持续保障，失去了土地也就意味着这种保障的缺失。更重要的是农民对基于生活可持续需要、社会需要、尊重需要和自我实现需要的发展利益诉求，因为附着在土地上的农业生产同样是农民实现其发展利益的唯一有效且可持续的途径。由于发展利益难以估算，农民这一利益诉求呈最大化特性。

三、多元利益博弈与冲突

多元利益诉求是多元利益主体并存下的一个利益博弈过程，多元利益诉求必然走向多元利益博弈[14]。基于差别化的多元利益诉求，企业、地方政府与农民在Z湖新城项目征地拆迁场域中，展开了博弈。

(一)多元利益博弈行动

首先是农民。根据《土地管理法》(2014)第四十七条规定，征收耕地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及附着物和青苗补偿费。土地补偿费为耕地被征收前3年平均年产值的6至10 倍；安置补助费为耕地被征收前3 年平均年产值的4至6 倍，最高不超过15 倍。附着物和青苗补偿由省、自治区、直辖市规定。土地补偿费和安置补贴费有明确的补偿浮动标准，而附着物和青苗补偿未明确。为获取生存利益和争取发展利益最大化，农民一方面争取土地补偿和安置补偿费最大化，拒不签字；另一方面突击抢建抢栽抢种，争取附着物和青苗补贴最大化；与此同时对存在争议的土地、湖面所有权据理力争。因而，当地政府调整并下发了新的《Z湖新城项目拆迁安置补偿标准》，将Z湖新城项目征地拆迁安置补偿金额提高了50%，但仍得不到大多数农民的满足，不得已将反抗最为激烈的临湖B村第2、3、4、6、7、8 组的补偿金额再次提高40%，而这又导致了更大程度上的不公平和不满。

其次是企业。按照项目规划，Z湖新城有限公司承担安置房小区系列基础设施建设，包括警务室、医疗室和幼儿园等，并同意将幼儿园交由临湖B村管理经营，所得收益归村集体所有；规划沿国道一线建设若干门面，按700 元每平方米的价格交临湖B村统筹安排，并为村委会建设1 栋3 层办公楼。然而随着征地拆迁进展缓慢、补偿标准不断提高和系列纠纷的不断增加，出于对预期利益受损的考量和极力压缩成本，Z湖新城有限公司并未按规定推进项目建设，且力求更改幼儿园经营权属和国道一线门面分配权属，遭致农民强烈不满。

第三是地方政府。在维护公共利益上，地方政府一方面积极协调企业与农户的利益关系，争取项目顺利推进，另一方面，加强征地拆迁所在区域的监督、巡查力度，并专门下发《关于严厉打击Z湖新城规划区内抢建抢栽抢种行为的通告》，严防农民突击抢建抢栽抢种行为。在争取部门局部利益和个人利益上，政府部门和官员极力采取“寻租”行动。正如公共选择理论将政治行为主体定义为与市场经济主体一样自利、理性和追求自身利益最大化所言[15]，X市政府部门及官员在Z湖新城项目中，为部门或者个人关系户争取项目建设权、审批权，压低农民征地拆迁补偿标准等违规行为时有发生。

多元利益博弈行动最终演化为利益冲突。农民拒绝签字搬迁，并发生小规模抗征抗拆。与此同时，上访行动与日俱增，项目征地拆迁不得已停滞。

(二)多元利益冲突胶着点

在多元利益格局中，尽管利益博弈主体皆有诉求，也都采取了不同的博弈行动，但冲突并未直接发生在企业与地方政府间，而是在农民与企业、农民与地方政府间，冲突的胶着点实为农民为维护自身生存和发展利益而进行的抗争。

农民作为一个社会个体(如图1所示)，存在着生存、安全、社会、尊重和自我实现需要，按照“需要层次理论”，这五种需要可划归为生存利益(Q～S1)与发展利益(S1～Sn)。生存利益主要是指农民维持基本生活的需要，包括现有的衣食住行；发展利益是指农民实现社会认同、外界尊重和自我目标的需求，包括维持现有生活的基本条件、得心应手的生活方式、熟知度和认同度高的居住环境等。生存利益可以以地域生活标准作为参照来估算，而发展利益很难以物质化或用金钱估量。对于临湖B村农民而言，无论是生存利益还是发展利益的唯一依靠就是所承包的土地与所占有的湖面、滩涂。Z湖新城项目征地拆迁使其失去了唯一依靠，因而农民将自身的生存利益与发展利益从对土地、湖面和滩涂的依赖转向对安置补偿(Q～Wn)的完全寄托。由于发展利益难以估算，使得农民对于补偿的利益诉求趋向最大化Wx(Wx>Q≥0)。

在企业、地方政府和农民多元利益博弈模型中，X轴为征地拆迁安置补偿，Y轴为农民利益，包括生存与发展利益。G0代表企业和地方政府的征地拆迁安置补偿所能实现的农民利益最低值(仅满足农民生存利益S0=Q≥0)，即为企业、地方政府和农民多元利益博弈的起点，处于非零和博弈临界点；Gn代表未知并趋向最大化的征地拆迁安置补偿标准(满足农民难以估量的发展利益Gn>G0)；G代表利益博弈的纳什均衡点(满足农民生存利益基础上，满足其合理发展利益诉求G0

(三)多元利益博弈难均衡的缘由与表现

纳什均衡是完全信息静态博弈解的一般概念，即利益博弈过程中的所有策略因素都较为明确，从而驱使博弈局中人做出有利于自身利益的最优化理性决策和行动。因而所有策略因素明确，无阻碍局中人作出理性选择的因素成为纳什均衡的“必要条件”[7]。基于企业、地方政府和农民多元利益博弈模型而言，农民的利益诉求系数值K为不定值。Z湖新城项目征地拆迁过程中的多元利益博弈之所以处于G0～G之间，而未走向G，实现纳什均衡解，原因在于利益博弈格局中存在未明确的策略因素和阻碍因素，这些未明确因素和阻碍因素与农民的生存和发展利益密切相关，决定了农民对自身发展利益的诉求，以及企业和地方政府征地拆迁安置补偿对农民发展利益的满足度，即Wx与Sx的比值。主要现实表现为农民在发展利益抗争中的多重不满。

首先是对企业未按照规划进度推进安置配套设施建设的不满。迟迟未按进度完成的征地拆迁不仅影响了Z湖新城项目的进展，关键是给被征地农民的生活带来巨大困惑。征地拆迁补偿金和安置房迟迟难以到位，农民等待着悬而未决的“结果”，既无法恢复原有的农业生产，也无法安心生活，甚至婚丧嫁娶都难以顺利进行。

其次是对于地方政府《征地拆迁安置方案》的不满。尽管X市制定并试行《Z湖新城项目搬迁安置方案(讨论稿)》，以“参保人月个人缴费=月社平工资×60%×20%”的标准为被征地农民统一办理社会保险，但仍无法满足失地农民的发展利益诉求。企业虽同意临湖B村村委会成立劳务公司承包项目建设相关劳务，解决农民的就地就业问题，但由于个别干部插手项目工程，最终本村农民无法进入劳务公司。与此同时，征地拆迁方案中的村级不公平增强了不满。按照安置方案，临湖B村、T村和H村安置采取集中上楼还建，而L村则采取“一户一基”还建(该区域为公墓规划地)，差别方案导致了农民的强烈不满。

第三是对于征地拆迁认定标准的不满。一是临湖B村除距Z湖较远的9 组外，其他各组紧靠Z湖，村民所拥有耕地较少，大多半农半渔，因而农民要求征地过程中给予所占有用于养殖的湖面相应补偿，但始终未得到回应。二是对于滩涂土地争议较大。依据防洪需要和相关规定，Z湖22.69 米设防水纹线以下约800余公顷(占临湖B村被征耕地的21.5%)滩涂土地属国有性质，不属于征收补偿范围。但由于历史原因，这些土地在国家一轮和二轮土地承包中均承担了农业税费，且农民拥有承包合同，因而得不到期望的补偿让农民极为不满。

四、多元利益斡旋行动与困境

多元利益博弈演化为农民为发展利益而进行的抗争。围绕抗争，企业和地方政府率先展开斡旋行动，农民无奈卷入到行动中。不同博弈主体的不同利益调和行动路线与策略，相互渗透、相互制约，最终陷入博弈“智猪困境”。

(一)博弈主体的调和行动路线与策略

首先是企业,如图2所示。基于经济利益与组织利益，企业首先沿A1行动路线，选择与地方政府及行政部门谈判的策略，从而寄希望于地方政府及行政部门与农户直接博弈，通常这种谈判具有效用。但倘若效用难达预期，企业便沿A2行动路线选择上层或者顶层公关，从而借助上级“优势”，达到预期谈判效果[16]。在Z湖新城项目征地拆迁过程中，由于H省省属投资集团是投资企业之一，有着上层公关的身份优势，因而Z湖新城有限公司的公关行动迫使X市政府及其行政部门接受谈判，并最终对农户采取强硬措施。

图2 企业、地方政府与农民的多元利益调和模型

其次是农民。基于生存与发展利益诉求，农民与企业展开对抗，抗征抗拆。与此同时，一方面沿着B1行动路线，选择谈判策略与地方政府讨价还价；另一方面针对地方政府的强硬措施，沿着B2行动路线，选择“上访”策略。在当前“中央—地方维稳压力体制”下，群体性“上访”行为会迅速引起包括中央政府、地方政府和其上管一级政府的高度重视[17]。因而当临湖B村小规模的农民上访事件发生后，X市政府及其行政部门迅速采取措施，安抚上访农民，与Z湖新城有限公司展开新一轮谈判，寻求与企业的利益共识和与农民冲突的缓和。

第三是地方政府。在整个利益博弈斡旋行动中，地方政府既是多元利益调和的主体，也是利益斡旋行动的“中间人”，企业与农民的博弈行动路线和策略，都将地方政府挟入其中。因而在Z湖新城项目征地拆迁过程中，X市政府及其行政部门既是谈判方，也是对抗方；既要接受行政命令，与企业谈判，进而强制农民拆迁，又要采取迂回措施，安抚农民上访。

(二)多元利益博弈中的“智猪困境”

在利益调和与斡旋行动中，企业掌握主动权；地方政府是裁判员、运动员，也是“协调员”，斡旋在企业与农民之间；农民无疑是博弈格局中的弱势方。生存的抗争与强势方的压迫，无奈的农民拿起“弱者武器”，走上“上访”之路，在“信访维稳一票否决制”外力作用下[17]，“弱武器”演化为“强武器”，博弈进入“冲突—调和”循环，陷入“智猪困境”僵局。

“智猪困境”由John Forbes Nash于1950 年提出。两头一大一小的猪关在同一笼子,如表1所示。按下笼子中的按钮会有10 个单位食物，但每按一次需付2个单位食物。当大猪按小猪等待时，在大猪返回食槽前，小猪可得4 个单位食物，大猪到达后得剩下4 个单位食物；当同时按时，小猪得1 个单位食物，大猪得5 个；而当大猪等待小猪按时，在小猪返回前，大猪得9 个单位食物，小猪食物为-1。在这个过程中，基于自身利益诉求的大猪和小猪都具有理性，且自身优势决定了大猪是强势一方，具有主动权，而小猪是弱势一方[18]。依据纳什均衡理论，小猪不会采取非理性行为，而会选择等待，以分享收益；大猪则需要主动让渡，以牺牲部分收益为代价，从而实现利益博弈均衡，否则博弈陷入僵局，博弈双方互损。

表1 “智猪博弈”原理

依据“智猪困境”模型，如表1所示，结合“企业、地方政府与农民多元利益博弈模型”如图1所示，在Z湖新城项目征地拆迁利益博弈过程中(如表2所示)，如果农户在利益博弈格局中选择妥协，企业或地方政府也选择妥协，那么最终企业或地方政府会获得收益J1(J1>Sy>Wx)，而农户只能获得收益K1(K1J1)，而农民收益为K2(K2Sy>Wx)，农民获得收益K3(K3>K1>K2，且Sy≥K3≈Wx)，利益博弈格局才能趋于均衡和稳定。

表2 Z湖新城征地拆迁中的“智猪博弈”

在Z湖新城项目征地拆迁这一“智猪困境”中，农民维系基本生存需要的生存利益与满足社会需要、尊重需要和自我实现需要的发展利益即是农民的理性，而农民无法放弃生存与发展利益，对企业和地方政府利益博弈行动产生多重不满，此为其不会采取非理性行为的内在缘由。唯有企业和地方政府让渡出部分利益，使K取到一个合理的相对固定值，G0趋等于G，方能达到纳什均衡解，冲破“冲突—调和”循环僵局。而即使如此，企业和地方政府最终所获得的收益仍然较高且远高于农民

五、结论：以农民利益为核心的“帕累托改进”

基于多元利益诉求，企业与地方政府一拍即合，X市Z湖新城项目诞生。以H镇临湖B村9个组为主的农民赖以生存的土地被规划，遭遇征地拆迁。原本将生存与发展利益诉求寄托在土地上的失地农民，转向对征地拆迁安置补偿的抗争性诉求，被迫卷入一个多元利益博弈格局中。企业和地方政府为多元利益诉求而展开的利益博弈行动引发农民的强烈不满，博弈演变为冲突，陷入僵局。企业率先选择谈判和公关的优势行动路径和策略，开展博弈调和，被动无奈的农民则选择了对抗和上访的抗争性行动路径与策略，地方政府尴尬地夹在其中。企业的强势性斡旋地位和农民的“弱武器”式抗争，形成强大的博弈张力，博弈调和失败，僵局再现，进入“智猪困境”。要么重启博弈调和，改变现有博弈格局，走向纳什均衡；要么冲突持续，带来博弈局中人的利益共损。

博弈格局中存在未明确和阻碍因素，影响博弈局中人的理性决策与行动，是博弈难以实现纳什均衡的关键[7]，对于X市Z湖新城项目而言，这种未明确和阻碍因素突出表现在农民对企业和地方政府征地拆迁安置的多重不满，以及由此引发的不合作和反抗行动。毋庸置疑，企业和地方政府不当的博弈行动是以牺牲农民的部分发展利益为代价，相悖于农民的生存道义[19]，故企业和地方政府必须做出帕累托改进(Pareto Improvement)。帕累托标准认为，对资源配置状态进行制度调整和交换，使一些人的境况得到改善，而其他人的状况至少不变坏的过程即为帕累托改进，而这是实现帕累托最优的有效途径[20]。

因而，基于帕累托标准，遵循帕累托改进策略，给予农民必要的利益让渡，在并未使博弈格局中各方博弈境况变坏的前提下，至少使得农民这一博弈弱势方的博弈境况得到改善，利益诉求得到一定满足，从而使博弈冲突得到化解，是X市Z湖新城项目这一多元利益博弈格局走向纳什均衡，实现多元利益诉求目标的最优化选择。首先，地方政府须规避既是裁判员又是运动员的尴尬身份，维护公共利益，约束局部利益和个人利益，加强监督与管理，避免寻租行为。其次，进一步调整和完善征地拆迁补偿标准，以农民的生存利益为前提，基于X市人民的平均生活水平以及临湖B村具体的现实情况，尽可能满足农民对就地安置、居住地就业、可掌握的现有生活方式等合理发展利益诉求。对于滩涂土地与农民占有的湖面如何认定等问题，在反复论证与咨询，充分征求专家和农民意见的基础上，制定出切实可行的对策措施。第三，建立健全公开公正的诉求表达机制与公布机制。调整后的征地拆迁安置补偿标准及时向社会公布，接受农民的咨询，解除农民的疑问并消除农民的不安。第四，建立健全法律法规，并严格规范市场行为。督促企业履行合同，兑现应有承诺，有效制止企业在项目建设过程中的寻租、侵害农民利益等违法行为。