北京市水资源用途管制路径与策略

李会安

（北京市水利自动化研究所，100036，北京）

水资源用途管制是深化水资源管理，统筹生活、生产、生态用水，充分发挥水资源的多重功能，保障水资源合理开发、高效利用的重要手段。实行水资源用途管制，保障水资源按照规定的用途合理开发利用，对于落实北京城市总体规划，实现水资源对首都经济社会可持续发展的永续支撑具有重要意义。

一、北京市水资源开发利用状况

北京境内多年平均年降水量为585 mm（1956—2000 年系列），年均降水总量为98亿m3，形成水资源总量约37.4亿m3。近20年，由于干旱，年水资源量约25亿m3。

从供水结构来看，随着经济社会的发展，北京市供水水源经历了以当地地下水、地表水水源为主到近年再生水、南水北调水、当地地下水、地表水多水源联合调配的过程，水资源开发量在20世纪80年代曾最高达46亿m3，之后随着节水工作的开展，到90年代下降到40亿m3。21世纪前十年，受持续干旱影响和水源供给能力限制，供水量一度维持在35亿m3左右，仅维持城市基本用水需求。近年，随着再生水的利用和南水北调水进京，加之弥补生态环境用水欠账的需要，全市供水量稳步增加，目前年供水近40亿m3。在供水水源上，与21世纪初的2001年相比，再生水从无到有，目前达到了10.5亿m3，占总供水量的27%，成为北京稳定的第二水源；南水北调水供水占22%；相应地当地地表水供水比重由30%下降到9%，地下水供水比重由70%下降到42%。地下水资源得到涵养，地下水水位逐步抬升。

从用水结构来看，20世纪90年代，北京市用水主要是农业、工业生产用水及生活用水，其中农业用水占总用水的53%，工业用水占25%，生活用水占21%，而生态环境用水仅占1%。随着产业结构调整以及用水方式的不断优化，生产用水逐步减少，生活用水增加，尤其是近年随着首都功能定位的调整，工业、农业生产用水进一步下降，公共服务用水增加，生态环境用水逐年增长。目前，农业用水占总用水的14%，工业用水占比不到10%，生活用水占比近46%，河湖环境用水占比达到30%。在生活用水中，公共服务、居民家庭用水分别占比55%、45%。

二、水资源用途管制的路径

水资源用途管制是指为实现水资源的可持续利用，保障用水安全，实行的通过明确水资源用途，管控水资源用途变更，以确保水资源按用途得到合理开发的一系列管理措施。现阶段对所有的水资源用途进行管制不现实，主要是对生产、生活、生态水资源使用权的管制。要实现对水资源的用途管制，首先要根据区域水资源状况和经济社会发展对水资源的合理需求确定不同时期水资源开发利用总量；然后考虑不同产业的基本用水需求，按照一定的原则将水资源总量配置到各产业；再根据产业发展规划和经济社会发展布局，将产业用水按照规划分区进行空间分配，从而确定不同区域各类用途的水资源使用权。在此基础上，建设取用水监控系统，定量监测各类用途用水量，建立水资源用途管制制度，明确水资源用途管制方法，完善水资源用途管制措施，严格水资源用途变更监管，从而实现水资源用途管制目的。

现阶段北京市水资源用途管制主要是对水资源在居民生活、公共服务、生态环境、工业、农业等方面用途的使用进行管控。目前已经完成的《北京市“十三五”时期水资源保护与利用规划》以及其他规划对全市用水量按照不同用途在各行政区进行了分配，可以此作为全市市级水资源用途管制的基础。考虑河湖环境用水的线、面特点和水体在河流、湖泊内的流动性，河湖环境用水较难在更小行政区域上分解，适宜在全市范围内按水系配置调控。因此，除河湖环境用水外，可参考用水现状，结合相关规划，将居民生活、公共服务、工业、农业用水等用途的水量分解落实到规划街区和乡镇，以此作为区级水资源用途管制的基准。

水资源用途管制包括规划和使用两个层面。规划层面主要是在编制水资源开发利用规划时充分考虑区域水资源、水环境承载力，结合首都功能定位和经济社会发展，按照优先保障城乡居民生活用水、确保生态环境基本用水、合理配置生产用水的原则，将全市水资源按用途进行规划配置，相应的其他行业规划要考虑与水资源规划的衔接，以水资源规划作为行业规划的基础约束条件，充分体现水资源对北京城市发展的引导和约束作用。规划的修改或调整，凡涉及水资源用途变化的，应符合水资源用途管制的要求并重新复核相应的水资源配置。目前北京市实行的水影响评价制度就是规划层面水资源用途管制的手段，但由于缺少街区层面的用水控制（规划）指标，只是对项目用水及水务条件进行评价，难以从街区层面对水量和用途进行调控，使得管制过程和管制效果受到影响。

水资源使用层面用途管制主要是在水资源使用过程中，通过法律、行政、技术、经济等手段对水资源用途进行管理控制，以确保按照规定的用途合理使用水资源。其管控手段主要有以下几方面：一是利用取水许可管理制度，通过核发用户取水许可证，对一个时期内用户取水用途和许可水量进行控制。这种手段有比较完善的制度和管理办法，在北京已实施多年，取得了较好的成效。但依据《取水许可和水资源费征收管理条例》，只有利用取水工程或设施直接从江河、湖泊或地下取用水资源的用水户才需要办理取水许可证，大量从公共供水管网取水的用水户无需申办取水许可证，这就意味着不能使用取水许可手段对从公共管网取水的用水户用水进行用途管制。目前，北京市公共供水管网供水量占总供水的近一半（不含再生水）。二是通过核定用水户年度计划用水指标对年度用水量和用途进行管制。北京市实行计划用水管理已有20多年的历史，计划用水管理覆盖范围不断扩大，目前已基本实现了全口径用水计划管理。每年市、区分级核定下达用水计划指标到用水户，实行双月考核，有力促进了用水户节水，已成为全市节水管理的有效手段。但从水资源用途管制来看，目前的计划用水管理还存在重水量轻用途、部分计划户分解不够细、按用途计量水量不到位等问题。同时由于管理体制的原因，取水许可与计划用水管理还存在不衔接、不同步的问题。

三、水资源用途管制的策略

1.制定北京市水资源用途管制管理办法

按照《水利部关于加强水资源用途管制的指导意见》，充分考虑北京市市情及水资源状况，编制出台本市水资源用途管制管理办法，明确水资源用途管制指导思想、基本原则、管制范围、管制方法、管制措施及管制责任等，完善水资源用途管制法规体系。

2.细化分解规划用水指标

在规划层面加快北京市区级控制性水务专项规划的编制，以全市水资源规划成果为依据，按照“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的“四定”原则，将规划水平年各类用途水量指标分解落实到规划街区和乡镇，以此作为水影响评价和水务工程建设审批的依据，按照总量控制、用途管制的原则对各类涉水事项进行严格的论证审查和行政审批。

3.强化计划用水指标管理

进一步强化计划用水指标管理，尤其是要注重强化用水指标的用途属性，将用水指标管理作为使用层面水资源用途管制的重要抓手。一是按照分级管理、逐级分解的原则，进一步分解细化用水指标，将农村地区用水指标落实到街道和村；二是按照用途管制的要求，加强对多用途用水大户内部不同用途水量的计量和管理，对用水户分类下达和管理用水指标，完善分用途计量、分用途管理。

4.加强规划、取水许可与计划用水管理的统筹联动

由于侧重点、时段、技术等原因，目前编制水资源规划、审批取水许可、核定用水指标等管理工作之间还没有做到有机衔接，有时存在结果不一致的问题。从实行水资源用途管制、加强水资源综合管理方面来讲，应加强水资源规划、取水许可审批、用水指标管理等工作的有机结合，取水许可应服从区域水资源规划成果，用水指标核定结果应不超过取水许可结果，遇到特殊情况确实需要调整时，应同时联动调整。因此，一是应建立水资源综合管理联动机制，保持不同部门间管理工作的联动互通；二是建设统一的水资源管理信息系统，通过技术手段实现不同层面管理信息共享、数据统一。

5.建设分用途用水计量监测系统

水资源用途管制的基础是分用途水量计量，但目前在用水计量方面还存在一些问题：一是农村地区分用途用水计量设施还不完备；二是城镇用水户内部二级、三级用水计量覆盖面还不全，不能满足分用途管制的要求；三是缺少统一的用水计量管理平台，不同部门、不同区域用水计量设施不同、管理信息系统架构不同、数据标准不同。因此，应充分利用现代信息技术及物联网技术，建设全市水资源用途管制管理系统，统一数据标准，合理规划监测网点，加强农村地区用水计量及城镇地区分用途用水计量监测设施建设，为水资源用途管制提供信息支撑。

6.严格水政执法，加强用水监督检查

严厉查处私自改变水资源用途的违法行为，确保按照规定的用途合理合法使用水资源。