陆地边界资源开发管理的经验与重点——以新疆北部陆地资源开发为例

梁 源

(武汉大学 中国边界与海洋研究院,湖北 武汉430072)

1 引言

对边界的管理与边疆资源的开发,是国家在进行自然资源开发中一个较为特殊的领域。国与国之间的边界实际上是剃刀的两个边,一边是和平,一边是战争[1]。本文中的新疆北部陆地边界主要是指中蒙、中哈边界区域,集中在昌吉回族自治州与阿勒泰地区。本文的研究对象是新疆在边界资源开发治理中获得的发展经验与新理念。从时间纵向上,与过去边界地区的资源开发方式与重点相比,新时期的新疆边界资源开发方面体现出更为先进的法治治理,促进了新疆边界资源开发的有序开发[2]。

依据对资源的分类方式不同,新疆的边界地区的资源类型主要有两种分类模式:一是从《中国资源科学百科全书》的分类标准来看,新疆地区的边界资源类型主要包括草地资源、矿产资源、生物资源;二是从自然资源社会经济属性分类,包括旅游资源、经济性林木资源、矿产资源、农业生产资源等[3]。

自新中国成立以来,我国对陆地边疆实现了有效治理,把陆地边疆的治理纳入到国家层面的建设与规划中,对我国现行的边疆治理体系有着深远的影响[4]。新疆在对边界地区资源开发中的治理经验主要包括:地方政策对国家政策领悟深刻且配套,边界法规立法、自治区投入、对群众的宣传教育成果显著,人畜越境情况少,对我国边界地区的资源开发具有重要的借鉴意义。在下一步的陆地边界资源开发中,需要重视环境保护、协同发展新的重点,排除不利的边界与非边界因素的影响,积极服务于国家的“一带一路”倡议。边界资源开发的影响因素有一定的特殊性:一是边界地区的资源开发难度较大、基础社会设施薄弱,依赖于国家政策的扶持;二是边界地区的生态环境较为脆弱,资源开发过程中的环境保护成本较高;三是在“一带一路”建设的大背景下,边界地区还承担了我国部分稀缺资源的战略安全、贫困地区及其人口脱贫致富的功能,其开发与利用并不只以经济利益作为导向。

2 新疆边界资源开发经验

主要是:①国家政策支持。边界资源开发作为国家内部治理的重要组成部分,关系到边界地区的安全与稳定,只有让边界地区的各族人民积极参与到边界资源开发中去,才能从根本上解决边界地区人民的贫困问题,破除不稳定因素[5]。兴边富民政策是我国在新的时间节点上为边界地区的资源开发提供的重要政策支持,有利于国家统一、民族团结、社会稳定。兴边富民政策的适用范围并不局限于我国的北部或南部边界地区,主要是通过有计划、有组织的边界开发活动,加大对边界地区的投入,促进边疆地区的发展。同时,通过促进边界地区自然资源与社会资源的有效开发利用,推进边界地区与内陆地区在资源配置上的再平衡,做到资源互补、协同发展。在过去的自然资源开发中,由于过分强调开发者的利益,对边界地区的经济发展带动作用不强。兴边富民政策的目标就是根据边界地区的不同发展水平和边界居民的特长,促进当地边界地区人民根据自身的条件积极参与到边界自然资源的开发与利用中,促进当地经济发展。②地方政策配套。改革开放以来,我国出台了多部政策法规支持新疆地区发展。根据国家的相关政策,新疆也出台了相应的政策法规,以这些政策法规指导全疆的各项工作。据统计,仅2016年新疆维吾尔自治区人大常委会共审议通过地方性法规和法规性决定、决议19部,审查批准乌鲁木齐市等州市报批的法规14部,审查报送备案的规范性文件96件。2016年8月19日新疆维吾尔自治区人民政府发布了《新疆维吾尔自治区火电和风电、光伏等公共资源开发建设项目公开招标选定项目业主暂行办法》,该办法的第1条进行了专门的立法说明：根据《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》,结合自治区实际,制定本暂行办法。③制度化建设。新疆在边界资源的开发利用中,十分重视边界立法与规范建设,将边界资源开发的方式方法制度化与法律化。根据本地的实际情况,在上位法的约束下专门通过部分具有新疆特色的、促进边界资源开发的法律规范。如新疆维吾尔自治区人民政府2017年9月发布的规范性文件《新疆维吾尔自治区人民政府办公厅关于支持铁路、公路沿边及机场周边实施土地资源综合开发的意见》,是以《中华人民共和国招投标法》为基础制定的地方规范性文件,目的在于通过法律法规规范资源开发利用中基础设施建设的招投标问题,促进边界资源开发中的交通建设。④资源开发带动发展。由于地理位置、文化传统等因素,新疆整体物价偏高。为了破除边界地区贫穷与高物价的状况,自治区政府出台了一系列与兴边富民相关的政策,促进边界地区少数民族在当地就业,参与到边界资源的开发中。此外,将边界地区的旅游资源开发与精准扶贫相结合,是边界地区整合自然资源与人力资源的一种可行模式。自治区政府根据中央的统一部署与安排,将边界地区人民的脱贫作为政府工作的重点。如新疆昌吉市的奇台县与木垒县都从自身的天然资源出发,积极发展旅游产业。在旅游业的开发利用中，既要绿水青山,又要金山银山,旅游发展的成果已初见成效。昌吉市始终坚持五大发展理念,以打造新疆旅游第一站的休闲度假首选地为目标,以谋划实施全域旅游发展为突破口,把整个昌吉市域作为一个大景区来建设,促进“旅游+”融合发展,拓宽拉长产业链条,使旅游业成为引领全市经济结构调整和产业转型升级的重要引擎,不断从战略层面、全域角度和长远眼光推进南部山区以生态旅游为主的旅游景区建设,促进旅游产业转型升级、提质增效[6]。

3 新疆边界资源开发重点

通过制度化建设,规范边界资源开发。随着我国的经济发展,人们对边界资源的开发研究出现了一些新的动向与新的领域,总结边界资源的开发实践,对我国陆地边界地区的资源具有重要的现实意义[7]。

主要体现在以下方面:①生态保护。为了维护边界地区自然资源开发的稳定发展,国家投入了巨额资金进行边界地区的基础设施建设,以满足边界地区对自然资源进行保护和管理的需求。十九大以来,我国将生态文明与美丽中国建设作为社会主义建设的重点工作,已成为新时代的主题之一，因此在资源开发与保护中边疆地区必须做到自然资源开发、边界地区管理、经济发展相互协调,保护生态环境。新疆的生态保护不仅立足于短期利益,还制定了长效化的保障机制。2017年新疆人民政府专门发布了政府文件《新疆维吾尔自治区人民政府办公厅关于进一步完善自治区生态环境保护长效机制的意见》,有利于促进生态保护长效机制的建立。②协调发展。根据邻国的市场需求状况,带动边界地区旅游资源开发是边界地区经济协调发展的一种模式。新疆的主要邻国是哈萨克斯坦与蒙古国,这些与我国相邻的地区都属经济发展较差的边境地区,居民购买力有限，因此应根据市场导向,调整资源开发的重点领域。如在跨境旅游资源的开发中,不仅以旅游纪念品作为主要的旅游商品,还针对邻国日用化工品较薄弱,多数来新疆境内进行短期旅游和访亲的邻国边界居民十分热衷于购买我国的日用商品,因此在新疆北部地区的部分免税商店大量提供啤酒、洗衣粉、卫生纸等日用商品，以满足邻国边民的需要。此外，根据来我国边界地区的外国边民的真实购买力与市场需求,调整边界地区物质资源的供给品种与结构,主要供给适销对路的资源与产品。③“一带一路”建设。丝绸之路建设是新疆陆地资源开发中面临的新的重大历史性机遇,也是未来深化边疆地区资源开发与邻国开展友好互动和协同发展的重要合作模式。实施“一带一路”战略,将民族地区从对外开放的大后方、边陲、末梢推向了最前沿、重要节点和关键枢纽,新疆将迎来新一轮的发展机遇[8]。“一带一路”建设对新疆边界资源开发的有利因素主要包括以下几个方面:第一,以基础设施建设为主导的“一带一路”建设,能为边疆地区的交通建设提供必要的资金,有利于开发的产品能顺利进入市场。第二,“一带一路”建设能加强在资源开发中与邻国的互动和交流,加强互信,促进新疆地区的跨界资源开发合作。第三,“一带一路”建设能使边界地区资源开发的带动效应扩展到邻国地区,促进我国周边的和平与稳定。新疆北部边界地区的邻国主要是蒙古、俄罗斯、哈萨克斯坦等,这些国家对华贸易的依存度较高,同时也是我国陆上邻国中关系和谐、边界稳定的邻国,是推进陆上“一带一路”的理想地区。通过跨境资源的开发与利用,能获取新的资源和新的市场。同时，通过促进边民之间的小额贸易互动,化解边疆地区的不稳定因素。“一带一路”建设是边界资源开发中难得的历史性机遇,是未来边界地区资源开发的新重点。通过将边界资源开发与我国的“一带一路”建设相结合,是边界地区资源开发在新形势下获得的新的发展机遇,有利于新疆边界地区治理总目标的实现。在新疆的边界资源开发中,我们要围绕社会稳定与长治久安这个总目标,以经济发展和民生改善促进民族团结,推动边疆地区治理理念与治理能力的现代化[9]。

4 边界资源开发中的有利条件

新疆边界资源开发中的有利条件可分为国内与国际两个方面,这是边界资源开发与内陆资源开发相比独具特色的一面。因此，推进新疆边界资源开发不仅需要提高开发利用的科学技术水平,还要从国内法规与国际法治的角度维护资源开发利用的有利环境。

从国内层面看,在新疆北部陆地资源开发中,除了正确的国家政策与施政方针外,一些必要的客观条件是新疆北部陆地资源开放得以成功的重要因素。主要包括:①尊重民族习惯,促进人民团结。尊重不同民族的生活习俗与民族习惯,是我国作为一个多民族国家实现民族团结的重要原因,也是各族人民在边界资源开发中协力同心的重要前提。在边界资源开发中,不可避免地会存在汉族与其他少数民族共同居住生活的需要,不同民族之间饮食、生活习惯的区别为边界资源开发造成一定的困难。为了克服这一困难,在新疆的边界资源开发中,大部分饮食习惯和住所的设计都充分尊重了少数民族的习惯,这种不同民族之间相互尊重生活习惯的作风是边界地区顺利实现资源开发的重要前提。除了生活需要外,当地政府充分保障了宗教信仰人群的宗教权利。同时，让少数民族充分参与到资源开发之中,提高他们的生活水平,体现了自治区政府执政为民的执政理念,为边界资源开发创造了有利环境。②优化资源配置,交通设施先行。基础设施薄弱、交通费用较高是边界资源开发中的主要困难,只有解决了边界地区与外地相连接的交通问题,才能为边界的资源开发创造有利条件。根据新疆交通运输厅与新疆发展与改革委员会2018年6月联合发布的《新疆省道网规划(2016—2030年)》,到2030年新疆的省道与国道将会形成功能明确、层次清晰、规模合适、结构优化的干线公路网,规模将由2015年的2.66万km增加到2030年的5.52万km(含自治区高速公路与国道共线段0.52万km)。其中,高速公路1.64万km(到2030年国道0.80万km,自治区高速及高速连接线0.84万km)、普通国道1.96万km、普通省道1.92万km。到2030年,新疆的公路网密度将由2015年的10.74km/100km2增加到15.37km/100km2,实现所有地州市、兵团师部所在地和县市区(含兵团直接管理的自治区直辖市、中心团场)通高速,所有重要乡镇(含兵团建制镇)干线公路全覆盖。③立足资源开发,带动精准扶贫。新疆北部地区的居民大部分从事农牧产业,农牧产业的价格一直是影响当地居民收入的重要因素。因此，搞好新疆地区的基础设施建设，有利于当地农牧资源的运输,促进新疆北部地区的扶贫工作。过去长期制约当地扶贫工作和经济发展的重要原因是交通设施不便,因此加快交通设施建设能极大地促进当地的扶贫工作[11,12]。边界地区的贫困人口有一部分是少数民族,为了能够帮助他们的脱贫致富,新疆在边界资源开发中特别重视保障少数民族的就业机会。根据他们的文化水平,可在边界资源开发中承担翻译、安检、向导等工作,并通过与汉族干部“结亲戚、认对子”等形式促进脱贫致富。在资源开发的过程中,不能只将目标集中在资源的经济价值方面,必须通过资源开发促进当地居民就业与贫困人口的脱贫致富，服务于国家“两个一百年”的发展规划,也是资源开发行为在贫困边境地区实现脱贫致富的应有之义。

从国际层面来看,新疆立足于是我国北部“国门”的地理特征,将大力地利用这一有利因素服务国家“一带一路”倡议的建设,把周边国家的国际能源资源合作与跨境旅游开发作为主攻方向。以国际能源合作为例,虽然新疆地区的油气资源丰富,但总体来看我国对外的能源依存度依然较高。为了更好地服务于国家的战略大局,新疆可提供陆路管道能源运输的“生命线”。因此，加大能源资源的进口力度是新疆在边界资源开发中的重要特色,体现了新疆自治区人民政府的政治站位、国家站位与人民站位。根据有关学者的研究,新疆相邻的中亚地区自然资源开发受制于交通建设的不足,因此在“一带一路”建设的过程中要突出交通对资源配置的重要作用,加强基础设施的建设,为新疆多种资源的开发利用创造条件[10]。搞好新疆地区的基础设施建设,有利于我国从中亚地区进口石油、天然气资源,促进新疆地区资源的合理配置。我国的能源问题一直存在着需求旺盛与分布不均的现实国情,为了克服这一困难,我国先后进行了“西气东输”、“西电东送”等促进能源资源流动的基础建设。但随着国内经济快速发展,仅从国内资源开发的情况来看,难以满足我国未来的发展需要。近年来,我国与周边国家签订了众多有关能源合作的协定,这是构建我国与周边能源共同体的重要法律依据。如2013年的《关于中哈原油管道扩建原则协议》、2014年的《中哈管道出口原油统一管输费计算方法及各段所有者管输费收入分配方法协议》[13]。国际法中有关“国际地役权”的内容能为我国在新疆地区与周边国家的能源管道合作提供依据[14],促进我国的能源安全。加强国际合作中的法治保障,是在国际层面维护资源开发环境稳定的重要手段,通过过境地役的形式帮助新疆不仅成为路上邻国资源的中转地,也将成为中亚地区在我国的资源集散中心。多种形式的交通基础设施建设是扩大新疆资源开发,优化资源配置的又一有利条件。新疆地区的基础设施建设为“一带一路”背景下的新疆旅游资源开发注入了新活力。“一带一路”倡议使更多的人了解到新疆,尤其是新疆过去不为外界所熟悉的边界地区的旅游资源。过去,新疆旅游受制于交通基础设施的限制,存在费用高、时间长、配套设施不足等问题，近年来新疆的基础设施建设显著提高了全疆旅游业和经济发展。在《新疆省道网规划(2016—2030年)》中,专门将加强主要旅游景区间的交通建设作为基础设施建设的重点领域。下一步，新疆还将大力发展跨境旅游资源开发合作,提升跨境旅游服务业的整体水平。有学者认为新疆地区的跨境旅游资源开发与我国其他边界地区的旅游资源开发相比处于领先水平,值得全国进行推广、借鉴和学习[15]。

从国内与国际两个层面抓准边界资源开发与一般地区资源开发中的优势与不足,发挥边界地区资源开发的有利条件是新疆北部地区能够成功的关键。资源开发与利用并不仅仅是单一学科的研究,我们应当看到的是新疆准确把握国家的大政方针,将美丽中国建设、精准扶贫、“一带一路”倡议与边界地区的资源开发现状相联系,使边界地区通过资源开发带动发展,使其不再成为国家快速发展的后进地区。

5 结语

新疆是我国陆地边界最长的省区,也是民族、宗教、环境保护等多重因素影响下情况最复杂的地区,实现这一地区的和平与稳定是实现我国西部大开发战略，充分利用边界地区的资源优势，实现经济发展的重要前提。在这一复杂条件下,我国通过加强立法、严格执法、运用规范的法律法规进行边界资源开发治理取得了巨大的成就，通过资源开发,实现了兴边富民与民族团结。

随着美丽中国建设与“一带一路”倡议的推广,现代化的发展需求对边界地区的资源开发提出了新的要求与发展目标,我们要在边界资源开发利用的过程中,处理好资源开发利用与环境保护两者之间的平衡,实现人与自然的和谐相处,通过对边界地区的资源开发与利用,实现“兴边富民”的国家战略。

我国有超过2.2万km的陆地边界线,与14国家是陆上邻国，陆地边界地区的资源开发与利用一直处于相对落后的发展阶段，受关注程度也不高。随着内地资源的逐步枯竭与我国经济发展对资源需求的不断增长,加强对边界地区资源开发的路径研究已经成为一种必要。从新疆北部陆地边界地区资源开发的成功实践来看,主要有以下启示与借鉴意义：一是要加强资源开发中的政治站位与人民站位,充分认识到边界地区的资源开发与利用事关国家的长治久安与边界地区贫困人口的脱贫致富;二是要注重生态环境保护与经济发展之间的对立与统一,不搞“竭泽而渔”式的开发模式,因地制宜地实现资源开发;三是在边界资源开发中的政策应具有连贯性,以规范性文件与制度建设的模式保障边界资源开发利用中的决策科学性,促进不同学科与群体之间共同服务于边界地区的资源开发。