公共卫生问题、城市化与健康城市之间的联系

袁茂阳

《“健康中国2030”战略研究报告》提出了“健康中国”的战略思想，强调“预防为主”，逐渐实现医学模式的根本转变。十九大指出“在现阶段，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”我国现阶段的社会主要矛盾和“健康中国”战略思想，都启示了“人群健康”“公共卫生”“城市发展”之间的内在联系。所以，值得关注如何在城市化过程中解决公共卫生问题，从而达到“预防疾病”和“促进健康”的目标[1]。

1 中国城市化与公共卫生问题

中国在改革开放后的30年里，中国的城市化率从17.92%（1978年）上升到57.35%（2016年），城镇人口总量近8亿人，城市化使人民能够获得更好的医疗卫生资源，人均期望寿命在2015年达到74.8岁，婴儿死亡率、孕产妇死亡率、儿童死亡率、结核病疫情、肠道传染病疫情也呈逐年下降的趋势。当下的中国，城市化给人们带来良好的生活、成长、集聚环境，但人口膨胀、环境污染、资源短缺、城乡差距扩大、社会矛盾凸显等城市病的蔓延和发展也极大地威胁人们健康。从疾病谱来看，城镇居民正承受着多重的疾病负担。

慢性非传染性疾病是当代中国重要的公共卫生问题之一。高血压、糖尿病、恶性肿瘤等慢性非传染性疾病的患病率越来越高，2012年我国居民慢性病患病率为20%，心脑血管病、癌症和慢性呼吸系病占全部死亡数的79.4%；儿童青少年的高血压患病率达到12.4%，呈现低龄化的趋势，已成为我国将来高血压患病的潜在人群[2]；我国18岁及以上成人的糖尿病患病率达11.6%。这些已成为我国公共卫生事业最严峻的挑战。

新旧传染病防控形势不容忽视。病毒型肝炎、结核病依然位居全国法定传染病疫情前两位[3]，2015年估算耐多药结核病患者5.2万例，Mtb与HIV双重感染患者为1.3万例[4]。截至2017年11月，我国报告存活艾滋病病毒（HIV）感染者和AIDS患者75.4万例，全国总体艾滋病疫情处于逐年上升趋势[5]。2003年SARS疫情暴发，2016年H7N9禽流感在人间散发病例的增多，全球埃博拉病毒病、中东呼吸综合征、寨卡疫情等烈性传染病肆虐也在不断地提醒着人们，新旧传染病仍是重要的公共卫生问题[6]。

健康危险因素与行为增加家庭负担。吸烟、体质量异常、高血脂和高血糖在人群中分布均超过30%[7]，健康危险因素在成年人群中普遍存在，个体同时具有多个健康相关危险因素，超重（肥胖）和高血压等健康相关危险因素都增加居民医疗费用[8]。此外，饮用水安全卫生、旱厕改造、人口老龄化、人口密度过大、中小学生近视、卫生资源差异、营养不良和营养缺乏、青少年性意识淡薄、精神紧张焦虑、暴力伤害、抗生素滥用等健康危险因素和行为带来的社会问题亦不容忽视。

由此可见，快速城镇化发展与生态环境、健康问题、健康需求之间等矛盾，正以慢性非传染病形势严峻、新旧传染病威胁、健康危险因素与行为影响持续扩大等公共卫生问题逐渐凸显，让健康观念回归公共政策成为城市发展的必然要求。

2 公共卫生问题与中国健康城市建设

公共卫生问题是城市发展模式导致自然环境和社会环境变化的必然结果。由于城市有其特定的地理环境、基础设施和历史文化进程，常住居民形成了与之相匹配的特定行为和生活方式，而当地的现状和历史都会阻碍或促进公共卫生问题的解决，城市在政治、经济与文化上对公共卫生的影响呈现出多样性与复杂性[9]。当前，人口老龄化、双重疾病负担、慢性病危险因素流行、工业化和城市化的不良影响、健康不公平等情况是我国公共卫生面对的主要问题，所以如何有效解决城市发展中出现的公共卫生问题，如何公平、有效、合理地配置公共卫生资源，成为我国城市化发展不可回避的问题。

事实上，健康不仅依赖个人生活方式和行为习惯，更依赖城市经济、居住环境、社会条件诸多因素的支持。伴随着对健康概念理解的逐渐深入，人们对影响健康因素的认识逐渐由生理因素向社会环境扩展，建设健康的自然环境和社会环境成为城市发展的必然要求。正是在这样的城市发展背景下，1988年WHO提出了“健康城市”理念，旨在将健康相关问题纳入城市的发展规划和日常管理工作中，从而改善环境和健康状况。而我国推广建设健康城市是依托世界卫生组织的“健康城市”理念，结合我国爱国卫生运动而逐步形成的，旨在强调从城市的规划、建设、运行到管理都以人的健康为中心的城市发展战略，是一种体现我国社会主义核心价值观、具有中国特色的健康城市。现阶段，城乡环境整洁行动、改水改厕、创建卫生城市等为我国健康城市奠定了组织管理、环境卫生、卫生服务和群众参与的基础，但主要解决的是城乡环境卫生基础设施的问题，致力于城乡环境卫生整治、硬件基础设施改善，基本公共服务水平提高，重点是预防和控制疾病、寄生虫病、地方病等问题。作为卫生城市的升级版，健康城市是在人人享有初级卫生保健和全民健康生活方式行动的基础上[10]，通过改变环境、加强预防和采取适当治疗干预措施相结合的方法，从环境、社会、经济、制度、文化等全方位解决健康问题，将公共卫生扩展到人群健康能力的构建[11-12]，从而更好地促进群众身心健康。

总之，城市规划需要关注人的活动，满足人们居住的需求及社会活动的参与性，同时避免人对物质、经济和社会环境的破坏。所有城市在建设和管理过程中的所有努力，归根结底是为了促进居民的健康。

3 关于建设健康城市的误解与不足

从习惯上对“健康”的认识来理解健康城市。通常对“健康”的理解局限在医疗技术和卫生服务上，认为健康城市的“健康”就是提升城市医疗设施建设和医疗服务水平、完善医疗卫生体系、提供优质的基本医疗卫生服务。实际上，由于健康状况不仅受贫穷、失业、缺乏接受良好教育机会、低劣的居住条件、交通拥堵、人居密度大、不合理的建筑规划等不良社会经济因素的影响，也受到营养失衡、烈性传染病威胁、环境污染、抗生素滥用、精神紧张、职业风险提高等健康危险因素的制约。因此，健康作为这些因素在人体上表现的一种状态，本身超出了医疗卫生的范畴[13]。

卫生城市结合慢病示范区即是健康城市。从卫生城市和慢病示范区的创建工作来看，参与创建的专家以卫生计生领域人员为主，城市规划、社会学、住建、环保等相关组织和人员参与不多，指标对于其他领域的覆盖不够，跨部门数据共享不足，社会参与度有限[14]，不可避免地造成片面理解健康城市的情况。

城市发展和规划未融入健康的内涵和指标。健康城市强调城市规划、发展影响着居民健康，要求将健康理念融入政策决策和具体实践中，从而有效促进居民健康水平的提高[15]。不仅要求修复自然环境，而且要求生物、社会、环境与人的可持续协调发展。因此，健康城市的建设，既要求与城市的建设和发展同步进行，也要求逐步实现市民参与制度化、建设效果评估科学化、应急处置规范化。

缺乏系统的健康城市理论。尽管全国爱卫办在2007年启动了建设健康城市、区（镇）活动，2018年亦出台了《全国健康城市评价指标体系（2018版）》，许多城市在文明城市、园林城市、卫生城市、环保模范城市、海绵城市等创建活动中也积累了大量改善城市环境、促进健康的经验，但至今缺乏系统的健康城市建设理论来指导、解决城市建设问题，没有可操作性的健康城市评价工具，这必然导致在建设健康城市的过程中走过不少弯路。

4 建议

创新健康城市的理论和建设方法。创建中，融合城市规划、建筑学、公共卫生、管理学、环境科学、城市地理学、城市生态学和医学等多学科知识的理论基础，丰富城市政治、产业、文化、科技及空间等各系统之间的相互作用，实现健康理念纳入政府日常工作。

转变城市发展和管理观念，适应健康经济的需要。在卫生城市、园林城市、生态城市等城市建设基础上，倡导以社会性健康问题为着眼点的城市发展观[16]，做好健康知识的传播，注重培养和促进人群健康生活的形成理念，探索适合城市本身特征的健康发展模式[17]。

将健康城市建设纳入城市发展战略目标和政府的发展规划。设定当前城市发展中重点、优先的健康问题，在城市管理和决策中予以解决。结合城市的历史和文化背景对健康问题进行界定，将健康问题作为全社会的事业[18]，依托强有力的城市管理体系，有效衔接城市规划、建设和管理环节，增强社区居民归属感，形成政府、社会协同管理城市的格局[19]，不断完善城市管理和服务能力，建设服务型、精准型管理方式[20]。

将标准化管理体系引入健康城市建设。在政府和部门中建立和完善政府标准化管理体系，明确的职责界定能促进政府内外部和层次之间信息的交流渠道，有效的沟通可增进理解和提高工作效率，完善相关公共设施体系、布局和标准，实现“工作项目化”和“项目标准化”[21]，从而充分满足居民的要求。所以，标准化管理对推动健康城市建设具有极其重要的现实意义[22]。

共享健康数据和革新技术为健康城市提供有利的数据基础。健康城市发展的重要环节是推动环境监测、疾病监测、公共卫生监测、城市规划与建设数据等健康相关资源的链接、结合和开放[23]，打造跨领域、多部门合作的健康信息平台，着眼于居民与城市环境的相互作用和多维度解释，为人们呈现开放、准确、可读性强的实时数据[24]。大数据分析技术与方法的进步，也有助于提升对城市环境人群健康的监测水平，通过有效地信息反馈途径加深对居民健康影响因素关系的认识和理解，深入探索影响健康的多因素之间关系，使有数据支撑的循证决策成为决策者制定精准卫生策略和行动方案的有力依据。

以慢性病综合防控示范区创建为突破口，探索健康社区的建设。以疾病管理向健康管理转变为目标，通过创建慢性病综合防控示范区，加强社区卫生服务能力建设，引导居民健康的生活方式。随着健康生活方式的形成，社区居民的健康需求将自发地从基本医疗服务逐渐转向良好的城市社会、经济环境。因此，要具体落实贯彻健康城市的理念，可从营造健康社区出发，包括优质的基层卫生服务、合理的建筑密度、安全便捷的公共交通、良好的邻里关系、公平的就业环境等诸多要素[25]。

5 结语与展望

城市是一个国家文化、精神文明集中体现的场所，城市化是一个国家社会、经济发展水平的体现。健康城市是倡导建立文明卫生生活方式的一项系统工程，随着人们生活水平的不断提高、社会全面发展，人们对健康有了新的认识，健康需求不断提升，以健康为导向、以人为本、全面提升城市化质量和水平为目标的城市发展，走健康城市化道路，解决城市化带来的健康相关问题，成为我国城市化发展的必经途径。