我国学分银行与资历框架建设探索：进展、问题与对策

王海东 邓小华

【摘 要】

在我国构建终身教育体系和建设学习型社会的诸多实践探索中，学分银行与资历框架作为两项制度创新形式受到格外重视。本文重点梳理了过去一段时期以来，这两项新制度在国家宏观政策推动下的建设探索情况。以部分先行试点地区或机构为例，系统分析了我国新制度探索所取得的进展与成就、遇到的问题与阻碍，并以此为基础提出了推进国家资历框架与学分银行建设的一些政策建议。

【关键词】  学分银行;资历框架;终身教育;终身学习;学习型社会;《教育规则纲要》;《中国教育现代化2035》; 职业教育

【中图分类号】   G420        【文献标识码】  A       【文章编号】  1009-458x（2019）12-0055-06

本文系全国教育科学“十三五”规划2019年度教育部重点课题“我国学分银行建设的现状、问题与对策研究”（课题批准号：DGA190315）的研究成果。

一、背景与问题

中共“十六大”以来，中共中央、国务院将构建终身教育体系与建设学习型社会纳入国家宏观政策规划。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称“《教育规划纲要》”）、《中国教育现代化2035》等一系列政策文件中，多次提出了学分银行与国家资历框架建设的任务要求。学分银行与资历框架是高等教育、职业与继续教育、终身教育领域的一类制度创新形式。它们源于西方发达国家，为当前世界各国构建终身教育体系理论研究与实践探索的热点课题。学分银行（Credit Bank）是模仿或借鉴银行的某些功能特点，对不同类型学习成果以学分形式进行认证、累积、转换的一种形象化表述。这种管理制度不仅使学生能够突破学习时段的限制，储存所学成果的学分，而且能突破传统的专业限制，把通过不同学习途径获得的学习成果与相关的学历教育结合起来，通过专家评估实现学分在不同类型教育之间的相互转换（郝克明， 2012）。学分银行有时又称“学习成果认证、累积和转换制度”。资历框架（Qualification Framework），按照经合组织的界定（OECD， 2007），是一种用以对各种资历进行开发和分类的工具，它是按照事先确定的一套标准对各级学习成果所应达到的程度或目标做出规定。

改革与完善我国高等教育、职业教育与继续教育及培训体系，离不开终身教育理念下的整体化制度设计。尤为重要的是，要遵从专业技能人才培养与发展规律，通过搭建人才成长立交桥统筹规划学校教育与继续教育、学历与非学历教育、职前与职后教育的沟通衔接问题。作为这一类新型制度设计，学分银行建设纳入国家政策规划最早是在2010年《教育规划纲要》中。在这份纲领性文件中，系统提出了构建终身学习立交桥，打通普通教育、继续教育和职业教育及培训，为每个公民时时处处学习提供服务的战略部署。《教育规划纲要》还进一步提出建立学习成果认证、累积和转换制度、建设“学分银行”的目标。过去十年来，不少国家政策文件中都不断重申或阐释搭建学习立交桥的战略方向和学分银行建设的要求。2016年9月，教育部还出台了《教育部关于推进高等教育学分认定和转换工作的意见》的专门文件。在中央政策的指引下，各省市、各机构积极开展实践创新探索，一批地方性或依托高校的学分银行先后建立。我国首家区域性学分银行——上海终身教育学分银行于2012年7月成立。截至2016年，国内已建立了各种类型、不同规模的学分银行30余家（王海东， 李佳， 2017; 周晶晶， 等， 2017）。

建立国家资历框架体现的同样是构建人才培养与终身学习立交桥的理念。资历框架也称“资格框架”，最早出现于20世纪80年代后期的英国，主要是为了便于比较各类职业证书与学历证书。进入21世纪以来，在联合国教科文组织、经合组织、欧盟委员会等一批知名国际组织的大力推动之下，英联邦国家、欧盟各国、南非、加勒比岛国和东盟地区等多国先后建立起了国家资历框架。据有关研究统计（UNESCO， ETF， & CEDEFOP， 2017），截至2017年，全球已有154个主权国家（地区）建立或正在建立国家资历框架，其已成为世界各国终身教育制度建设探索的一股潮流和趋势。我国政府于“十三五”期间开始明确提出建设国家资历框架。国务院于2016年颁布的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016—2020）》和2017年颁布的《国家教育事业发展“十三五”规划》中，都提出了制定国家资历框架、畅通继续教育与终身学习通道、推进非学历教育学习成果和职业技能等级学分转换互认等要求。参考我国香港地区资历架构建设经验，广东省于2017年12月率先推出省级资历框架——《广东终身教育资历框架等级标准》（广东省质量技术监督局，2017）。上海、重庆和国家开放大学系统也都先后启动了研究项目。

今年2月，中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》，以服务全民终身学习的现代教育体系为目标导向，将“建立国家资历框架”“建立健全国家学分银行制度与学习成果认证制度”列为今后一段时期我国现代教育体系建设的重点任务（新华网， 2019）。可以看到，通过国家资历框架和国家学分银行建设打通教育和职业两大领域，沟通衔接国内职业教育、普通教育、继续教育等多种教育类型，认可学习者多种渠道获得的知识技能，从而有效提升我國各类教育整体质量和人力资源水平、推进学习型社会建设，在全国上下正逐步达成共识。特别是对于加快发展职业教育与培训来说，通过制度与机制创新来提升职业教育地位，转变长期以来“重学历出身、轻职业技能”的传统观念，打通职业教育向上发展的“断头路”，对于在岗培训和自学提升中获得的各类专业技能给予认证与认可，具有现实而长远的战略意义。

我国提出学分银行建设至今已有十年，提出资历框架的“十三五”规划也已近尾声。经过了这么多年的研究与探索之后，我国各地目前关于这两项新制度建设的探索进展如何，都遇到了哪些主要问题和阻碍？下一步该如何推进改革？围绕这些问题，本研究将在国内建设试点实践层面，结合一些重点地区和单位的探索，对这两项新制度的国内实践情况进行调研、梳理与分析，并为下一步政策制定提出方向与路径建议。

二、学分银行与资历框架建设的主要进展

响应国家政策规划要求，一些发达省市和单位先后开展了学分银行与资历框架方面的研究建设探索，其中，以上海、广东等省市和开放大学（广播电大）系统的试点最为瞩目。经过对这些先行地区和机构的重点调研考察，可以归纳出五个方面的主要进展。

（一）制定了落实国家规划部署的政策文件

上海市早在其2010年发布的《上海中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中就提出，要“率先建立人人学习、终身学习的终身教育体系和学习型社会。促进全日制与非全日制教育的衔接和融合，建立学分银行，实施学分互认”。随后的《上海教育综合改革方案（2014—2020年）》等一批地方重要政策文件都将学分银行和资历框架建设作为重点项目和任务提出来。广东省作为国家教育体制改革试点省，2012年发布的《广东省人民政府关于深化教育体制综合改革的意见》提出，“开展继续教育学习成果认证和‘学分银行制度改革试点，促进各级、各类教育有机整合，实现各级、各类教育间的课程互选和学分互认”。2017年出台的《广东省职业教育条例》明确提出建立和完善终身教育学分制度，构建终身教育资历框架体系。同样，为落实中央部署，国家开放大学早在最初的建设方案中就明确将学分银行建设作为一项重大项目工程提出。2016年，《国家開放大学改革建设“十三五”规划》再次提出推进学分银行建设的工作目标和任务。

（二）采取了适应本地需求的制度模式

上海市要建成“四个中心”和“全球科创中心”，在人力资源开发方面遇到的突出问题和挑战是外来人口不断增多、人均受教育年限不足、人口急剧老龄化（三分之一在籍人口超过60岁）等，而资历框架建设被视为可有效提升上海劳动力的人均受教育年限，同时也有助于保证各类文凭和证书的含金量。上海学分银行方案将学历课程与非学历证书互认作为重点，涵盖社区文化休闲教育学分累积但不授予学历文凭等特点，都考虑到了上海市经济、社会发展的现实需要。同样，广东省是进出口贸易大省和外来务工人员聚集地，外向型经济特征明显，当前众多企业面对转型升级的外在压力，工人们的知识更新和技能培训是主要矛盾。作为粤港澳大湾区建设国家战略的前沿，广东省遇到的第一个问题就是区域内从业人员的学历文凭和职业资格的接轨问题。在考虑到这些现实情况的基础上，广东学分银行和资历框架建设采取了协同创新、同步推进、加快实施的工作思路，制订了建设方案。同样，国家开放大学根据国际经验和多年业务实践，提出了一个10层级的学习成果框架模型（王立科， 2017）。

（三）初步建立了各利益相关单位参与协作的机制

资历框架和学分银行制度的研制准备和工作推进涉及多个部门、行业和院校、企业等利益相关单位的共同参与。上海市建立了学分银行管理委员会并将其作为领导机构，上海市学分银行专家咨询委员会则作为决策咨询和专业指导机构，两个委员会都广泛吸收了各相关部门、机构的领导与专家。在广东，由该省教育体制改革领导小组统筹领导和协调学分银行工作，省教育厅主办和管理，省人力资源和社会保障厅、省发展和改革委员会、省经济和信息化委员会、省民政厅、省财政厅等相关部门参与和协同推进。广东在资历框架制定过程中，有100多个成员单位的200多位专家参与了研制工作。同样，国家开放大学学分银行建设过程中提出了“框架+标准”的技术路径，在教育部指导下联合行业企业、普通高校、高职院校、省级电大（开放大学）社区学院以及教育培训机构等70多家单位开展试点。

（四）在开展学历与非学历学分互认方面取得了初步进展

各学分银行都将学历教育课程与非学历证书之间的学分互认作为探索重点，尝试将一些权威性社会通用能力证书和部门行业的职业技能证书，转换为高校学历教育课程学分，或者在学习者考取各类非学历证书过程中以学校学习过的课程证书申请免考部分内容，从而减少重复学习、重复考试。上海学分银行面向的主要对象是各类高校在校生、在职学历提升人员、社区老年学习者群体。目前，已完成了112个职业资格证书转换为学历教育课程学分的认定工作，已为321.6万学习者建立了个人学习档案，积累学习成果超过6，004.4万条，实现了全市高校、自学考试、国家职业资格培训等学习成果的存入;开展几类教育形式之间的学分转换，转换学分的人数为7.3万余人，转换学分的课程15.6万门次，部分实现了各类教育的沟通衔接，促进了优质教学资源的共享（上海市教育委员会， 2018）。国家开放大学学分银行开展了公安、煤炭、邮政等10多个行业的30种非学历证书与国开20多个学历教育专业（课程）之间的学分转换，以及18个高职专业与国开的10个本科和江南大学2个本科专业对接等（国家开放大学， 2017）。

（五）建立了组织管理机构和信息化服务平台

各学分银行建设探索之初，就设立了专门管理机构以推进工作，并逐步建立起了基于互联网的信息化管理服务平台。上海市政府设立了学分银行管理中心作为实体运行机构，负责上海市学分银行的建设、运行及各项业务的开展。在其信息化服务平台（www.shcb.org.cn）上，学习者可以进行学分银行开户和学习成果存入申请、学习档案查询、学分转换规定查询、成绩证明生成等操作;学分银行各级管理人员可进行学习成果认定、学分转换审核等操作。广东省学分银行管理中心挂靠广东开放大学，目前已建成一网一库三平台，即一个门户网站（www.cbgd.cn），一个资历成果档案库，以及服务平台、工作平台和微信公众号平台。国家开放大学早在2011年底就设立了学习成果认证中心，配置专职研究和管理人员16人，其学分银行网络平台（www.oucb.cn）于2015年上线运行。

三、学分银行与资历框架建设中的主要问题

我国学分银行和资历框架建设探索虽然取得了一定进展，积累了不少经验，但由于时间尚短、探索尚浅、研究和投入不够等原因，实践探索中还存在不少问题和障碍。其中比较突出的问题如下：

（一）建设目标和功能定位尚不够清晰

一是概念术语使用上存在分歧。人们对资历框架和学分银行这类“舶来品”概念的内涵、结构和功能，在认识理解上存在着分歧。如上海市使用“资历框架”，广东省使用“终身教育资历框架”，国家开放大学使用“学习成果框架”，还有的使用“教育资历框架”“职业教育资格框架”“职业资格框架”等。对于学分银行这一概念表述也褒贬不一。二是目标和功能定位有待明晰。目前，学分银行和资历框架建设主要面向学历教育，部分非正规和非正式学习成果还没有纳入业务范围。上海和广东使用学分银行的主要群体是普通高校和成人院校的在校生，但大多数在校生并无此方面的迫切需求（周晶晶， 等， 2017）。资历框架和学分银行的作用还被一部分人简单理解为换取更高学历证书或职业资格证书（“换证”），片面放大了其功利性目的。三是两者之间的关系有待厘清。将学分银行和资历框架的功能混为一谈;狭隘理解资历框架的功能，认为其只是学分银行的参照标准;对于学分银行建设，片面强调其存储、流通和兑换方面的功能，而对其更为根本的、非正规与非正式学习成果的识别、评价和认证功能却鲜有涉及。还有一些学分银行管理机构在实践中模糊了与教学单位、培训机构、认证鉴定机构的界限，难能保持其作为第三方学习成果评价认定机构的根本属性（王海东， 李佳， 2017）。

（二）回应职业教育、继续教育和终身学习的主體需求不够

一是未能主要面向广大劳动者群体的在职学习需求。目前，资历框架和学分银行建设主要还是面向在校生的学历教育，而面向各类在职员工、农民工、新型职业农民、退役军人等重点人群的还不多。由于缺乏相应的标准体系、规则体系和质量保障，劳动者的非学历继续教育和职业培训成果以及符合职业水准的工作经历都难以进入地区学分银行和资历框架，得不到正式认可、积累和转换。二是缺乏统一的国家标准，使得职业教育和技能培训难以走出国门。物流、汽车、能源和装备制造业等急需通过国家资历框架提供规范和标准，既为“一带一路”沿线国家培养支柱产业的合格建设者，也为我国企业走出国门提供技术专门人才。但由于权威而统一的标准体系还没有建立起来，现有资历框架和学分银行建设尚无法满足这些方面的需求。三是服务老年群体的文化休闲教育还有很大拓展空间。尽管在上海等发达地区学分银行在服务社区居民、老年群体的终身学习方面积累了丰富经验，但其在满足老年群体终身学习的差异性、多样化需求方面仍然有待改进，覆盖面还不够广。

（三）支撑改革创新的基础性制度和政策还很欠缺

一是国家顶层政策法规的缺位。主要体现在一些要求还停留在规划和倡议上，可操作性不强，无法指引资历框架与学分银行建设的推进实施。资历框架和学分银行探索的定位、性质、功能还未通过权威政策或法规予以确定（江颖， 2018）。资历框架和学分银行建设的领导机构和组织机构没有明确。二是地方性政策法规有待完善。广东把资历框架建设列入了《广东省职业教育条例》，在法律法规建设方面迈进了一大步。但是，还缺少基础教育、普通高等教育、高等继续教育、在岗技能培训等多个领域的相关法规保障和配套政策。完全学分制作为资历框架及学分银行建设的基础，在各类教育机构中尚未完全推行。地方资格（学分）认证、积累和转换标准体系也没出台。这些都是实现资历框架、学分银行通用性、可比性的制度性障碍。

（四）调动协同合作的长效机制尚未完全建立

一是资历框架建设的管理体制尚未理顺。教育部门与人社部门、行业部门的条块分割管理使人力资源开发与人力资源配置、教育资格与职业资格长期处于分离状态。由于缺乏更高一级部门的协调和督导机制，各部门之间各自为战，沟通协商不足。教育部门在资历框架建设中的主导地位和作用尚未充分发挥，国家统筹、教育部门主导、人社部门及行业部门等协同参与的管理体制还未理顺。二是调动各方积极性的协同机制还不健全。地方资历框架和学分银行建设的资源整合力度总体不够，政府推动，行业组织、企业雇主、教育培训机构等多元主体自觉参与的协同机制尚未建立。各类教育培训机构和行业企业之间学分转换和成果互认壁垒依旧存在。陈丽等人（2013）曾在一项研究中指出，资历框架的构建是一项政府主导的体制机制创新实践，是公共政策的构建过程，仅依靠办学机构的力量难以承担，还会受办学机构的利益诉求的局限。三是促进互信的质量保障机制还未建立起来。政府部门、行业企业与教育机构之间缺乏默契和信任，多方协同合作的长效机制还没有建立起来。

（五）科学研究引领和支撑改革探索的作用发挥不够

一是国内对于资历框架和学分银行的基础性理论和实践问题研究有待深入。我国资历框架和学分银行改革探索的整体研究力量不强，尚不能为改革实践提供全面的智力支撑和方向引领。广东省虽然率先推出了终身教育资历框架等级标准，但在有关资历框架全局规划、核心要素和运行机制等一些基本问题上尚缺乏深入的科学研究和明确结论。二是研究队伍规模总体偏小，未能形成研究合力。资历框架和学分银行是惠及人人的国家制度安排，但目前国内研究队伍规模却不大，主要集中在开放大学系统、少数高校和研究机构。重大课题设立、协同研究、国际学术交流和专题研讨培训等还很少，高水平研究成果尚未成批涌现。三是国际比较研究在支持中国方案制定和路径选择方面还需下大功夫。有关国际经验的借鉴和比较已积累了不少论文成果，但在结合我国国情、制度现状、主要问题和矛盾的讨论上还很欠缺。有关资历框架和学分银行的整套话语体系大多数是从国外引进，我国尚未形成一套自己的概念和理论体系，以及独特的实践做法（叶声华， 邓小华， 2017）。

四、推进学分银行与资历框架建设的政策建议

（一）将国家资历框架与学分银行建设提升到国家战略高度

一要充分认识国家资历框架建设的重要战略意义。通过国家资历框架建设推动我国人力资源开发、教育与劳动、用人制度改革，从而建立新型的国家资格制度，对于提升我国劳动人口国际竞争力、提高我国教育教学和职业资历评价制度的质量标准、促进社会公平具有重大战略意义和全局性影响，有必要提升到国家战略高度进行整体规划。二要准确把握我国职业教育及继续教育改革的迫切需求。建设现代职业教育体系重点要解决重学历、轻技能的传统观念，职业技能人才质量整体偏低，各行业缺乏科学、统一、透明和有公信力的人才标准，岗位培训和工作场所的非正规学习成果不能得到认可等诸多问题。继续教育改革面对的问题与之类似。因此，要明确资历框架和学分银行的重点面向领域是职业教育和培训，主体服务对象为在职劳动力人口及其职前、职后教育和继续教育。三要深入理解国家资历框架与学分银行的关系。两者都是构建终身学习立交桥的重要制度设计。资历框架为各类学习成果认证提供环境条件、参照系和路径通道，而学分银行是资历框架落地实施的载体，两者上下呼应，不可或缺。因此，在政策实施层面，应以资历框架体系为引领建设学分银行制度，要进行一体化考虑，统一目标，共同推进。四要清醒认识国家资历框架体系建设的复杂性、艰巨性。由于资历框架建设是一个复杂的公共政策构建过程，其综合性强、涉及的利益相关方多、改革力度大且难度高，无法一蹴而就，因此要清醒地认识到这项改革任务的艰巨性，做好长期准备。

（二）做好国家资历框架和学分银行建设的顶层规划设计

一要加快相关法律法规的制定与完善。根据国家新型资历制度建设和学习成果认证制度建设的要求，在国家层面要推进《终身教育法》《继续教育法》《国家资历框架条例》等新法的研制工作，同时加快修订完善《职业教育法》《高等教育法》《国家学位条例》《高等教育自学考试暂行条例》等相关法规，为资格框架和学习成果认证制度的政策出台与试点实施提供政策依据和法律保障。二要探索建立跨部门的国务院领导协调机制。在国务院层面设立跨部门的国家资历框架建设指导委员会，统筹学历学位管理、职业资格管理和专业技术职务（资格）管理职能，领导协调各部门系统、各地区开展工作，重点研制国家资历基准框架及各行业的子框架标准。三要做好适合国情的国家资历框架的规划与路径设计。不同于发达国家立法先行的实施路径，我国大多数新政策出台都是走先地方试点、总结成果经验后向全国推广的路径。要考虑适合我国现实国情，整合学历教育体系与职业资格体系，尽快形成国家层面资历框架建设的顶层设计方案。四要推进我国资历框架及标准体系的国际对接。国家资历框架体系建设要紧跟我国进一步扩大改革开放、走向国际化的新形势。在建设过程中，要加强与东亚国家、东盟各国以及“一带一路”和环太平洋国家、欧盟、英联邦国家等已有资历框架的国家和地区的合作，促进国家资格标准的国际互认与对接，为中国企业走出去和职业技能人才的跨国流动、就业创造条件。

（三）由教育部牵头协调开展基础性文件研究与制定工作

一要开展深入系统的专项课题研究。教育部组织有关研究机构、行业部门、学术组织、高校的专家学者群体，对资历框架与学分银行设立相关研究专题，从基础理论、国际经验、现行基础、制度设计、运行机制、法规政策等方面开展研究，为推进制度创新提供思路与方案的建议。二要制定出台有关推进政策文件。教育部要整体规划、陆续出台一系列有关政策文件，对建立国家学分银行、制定并发布资历框架试点计划、建设国家学习成果认证、积累与转换公共服务平台等工作做出规划部署，并给予专项经费支持。三要探索建立相应的组织管理机构和体系。教育部联合有关部委、行业、院校、企业成立国家学分银行管理委员会（含标准建设委员会和质量保障委员会），负责规划、决策、审核与发布标准、监控质量等。同时，探索设立日常管理机构，如国家学习成果认证中心。认证中心受管委会指导和监管，負责执行国家有关政策和标准体系，建立中央、省、地市三级管理体系，面向全国开展学习成果认证、积累与转换业务。

（四）在一些条件好的地区或行业系统推进试点工作

一要开展资历框架建设的地方试点。在国家资历框架建设的总体规划指导下，选择上海、广东等一些条件较好的地区或有代表性的行业开展试点，摸索经验。按照统一规划、分阶段实施的原则，可先行试点在职业教育、高等教育领域建立起两个分框架，重点解决职业教育和培训体系改革、全日制高等教育与继续教育统一标准的问题。二要开展国家学分银行试点工作。统筹协调各有关方面力量，组建国家学习成果认证中心，开展国家学分银行建设试点。在资格框架的标准体系指导下，研制各类学习成果认证标准、转换路径、实施办法，建立相应的质量保障机制。三要推进各类教育机构深化学分制改革，积极开展多种形式的学习成果的认证与互认。推进职业教育、高等教育、继续教育机构逐步实施完全学分制，积极推进与学分制相应的注册、选课、收费、学籍、课程认证等教学管理制度改革，建立弹性学制和学生自主选课制度，允许学习者通过跨校学习、在线学习、自主学习等不同渠道学习并累积学分。在国家学分银行有关政策支持下，学习者的职业经历、工作能力和培训经历等能够转化为标准学分，并可作为获取学历证书、职业资格证书或培训证书的凭证。

致谢：本文是在2018年6月教育部职业教育与成人教育司相关专题调研活动及其调研报告材料基础上，由两位执笔人多次加工、修改而成。原报告曾得到教育部高阳处长、国家开放大学李林曙副校长和天津大学肖凤翔教授指导，以及鄢小平、季欣、徐璐等同志支持，特此致谢。

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收稿日期：2019-08-28

定稿日期：2019-09-23

作者简介：王海东，博士，副研究员，教育部考试中心科研发展处（100084）;

邓小华，博士，副教授，广西师范大学职业技术师范学院（541004）。