甘州区实施“粮改饲”政策的分析与思考

张学虎,王鸿盛,朱跃明，张 鹏

(1.甘肃省张掖市甘州区畜牧兽医工作站,甘肃 张掖 734000；2.国家肉牛牦牛产业技术体系张掖综合试验站,甘肃 张掖 734000)

前言：粮改饲是我国农业结构调整的重要切入点，2015年中央一号文件明确提出，在全国开展粮改饲和种养结合模式试点，促进“粮经饲”三元种植结构协调发展[1]。为促进政策顺利实施，农业部选择了玉米种植面积大、牛羊养殖基础好、种植结构调整意向强的山西、内蒙古、黑龙江、甘肃等10个省区为首批政策试点区域[2]。甘州区因草食畜养殖基础好、青贮玉米等饲草料使用潜力大，被列为全国首批试点县区。

粮改饲从直观来说，是将粮食作物改种为饲草作物，其重点是推广优质饲草的种植，载体是发展草食畜规模养殖，关键在于引导玉米籽粒收储利用转变为全株青储利用，目的是实现种养结合，玉米就地过腹转化，提高资源利用率，从而优化种植结构，缓解草畜矛盾，有利于土地增效、农业增产、农民增收、永续发展[2-4]。甘肃省通过在试点县区开展青贮专用玉米、燕麦、甜高粱等饲料作物种植，收获加工以后以青贮饲草料产品形式由牛羊等草食蓄就地转化，引导试点区域牛羊养殖从籽粒饲喂向全株青贮饲喂适度转变，在保持粮食基本生产能力的基础上，减轻粮食库存压力，有效增加草食畜产品产出，控制生产成本，提升养殖效益，带动农户增收，构建种养结合、粮草兼顾的新型农牧结构，实现种养加一体化，推动农牧业可持续发展。

1 实施情况

根据农业部及甘肃省农牧厅有关实施粮改饲的相关要求，2015年-2017年，甘州区按照多元投入、重点扶持的原则，以牛、羊养殖基础好、存栏基数大、饲草料需求多的乡镇为主，通过自种饲草给予扶持、收购饲草给予补助、加工饲草给予奖励及建窖贷款贴息等多种途径(见表1)，开展粮改饲试点工作，推动全区种养结构适度调整。三年来，累计扶持基础好、示范带动能力强的牛羊养殖场72个，饲草料加工主体7个(见表2)。通过试点，全区饲草种植面积由2014年的20.52万亩，扩大至2017年的37.64万亩，年均增长27.8%；粮经饲比例由2014年的25:60:15调整为2017年的20.6：50.5：28.9。

表1 甘州区实施粮改饲不同补助类型及补助标准

表2 甘州区实施粮改饲扶持范围情况统计表

2 实施成效

粮改饲政策的实施，对甘州区草食畜牧业的发展起到了良好的促进作用。三年来，甘州区紧紧遵循“粮草兼顾、农牧结合、循环发展”原则，在种草和养畜上做文章，逐步建立了以种带牧、以牧富民的草食畜牧业发展新途径，农牧业效益和农民收益稳步提升，经济、社会和生态效益日益显现。

2.1 经济、社会和生态效益显著

甘州区地处河西走廊中段，水土资源丰富，是典型的绿洲灌溉区，具有发展畜牧产业得天独厚的优越条件。2015年，甘州区被列入首批国家级粮改饲试点县区后，当地政府高度重视，围绕全省草食畜牧业发展行动，结合实际制定实施方案，扎实推进粮改饲工作。依托玉米种植面积大、饲草资源丰富的优势，甘州区着力推进以养带种、农牧互促的种养结构调整，引导农户种植优质饲草，大力发展草食畜牧业，取得了显著成效。

一是农户种植的比较效益明显。据测算，籽粒玉米种植成本每亩地800元左右，平均籽粒产量650公斤/亩，按照平均市场收购价1.7元/公斤计算，亩均纯收入400元左右；饲用玉米种植成本每亩地约600元，平均每亩产带穗秸秆4吨，每吨平均按照市场价360元计算，亩均纯收入840元；两种种植模式亩均收入相差400元以上(见表3)，一定程度上激发了农户种植青贮玉米的积极性。

表3 种植全株青贮玉米和普通籽粒玉米成本与收益对比表

二是“青贮养畜”深入人心，养殖户实现节本增效。甘州区自上世纪80年代，开始推广秸秆青贮技术，取得了一定的成效。特别是近年来，在“粮改饲”、“草牧业”双试点项目的带动下，“青贮养畜”的观念更是深入人心。按照平均水平测算，普通干秸秆搭配精料用于肉羊育肥，每只羊每天的饲喂成本约1.94元，而改用全株青贮玉米饲喂，则可节省部分精料，饲喂成本降至每天1.82元，每只育肥羊每天节省饲喂成本0.12元，成本下降6.1%；普通干秸秆搭配精料用于肉牛育肥，每头肉牛每天的饲喂成本约14.6元，若改用全株青贮玉米饲喂，饲喂成本可降低至13.4元，每头牛每天节省饲喂成本1.2元，成本下降8.2%(见表4)；奶牛饲喂全株青贮玉米，日均多产鲜奶1.5 kg，每吨鲜奶节约饲料成本约300元，乳蛋白、乳脂率等质量指标也明显提高。

表4 普通干秸秆搭配精料饲喂与全株青贮玉米饲喂成本对比表

三是草食畜牧业迅速发展，社会效益明显。政策实施以来，甘州区采取“政府引导、项目支持、企业带动、逐步推进”的思路，着力推进种植结构调整，带动全区草食畜牧业迅速发展，实现了饲草资源优势就地转化增值的目标。三年来，发展壮大大型草食畜牧业企业18个，培育示范带动作用强的新型草食畜牧业专业合作社127个，扶持建成千头以上奶牛场6个，全区牛羊规模化养殖率达75.4%以上，草食畜养殖比重由2014年的21.3%增加至2017年的25.6%。至2017年底，全区存栏奶牛3.1万头，肉牛30.7万头，肉羊104.7万只，年可增加优质牛羊肉产量1.83万t，优质牛奶810 t，有效地改善了人们的膳食结构，提高了健康水平，社会效益十分显著。

四是农业循环模式初步形成，生态效益明显。本世纪初以来，随着种植业和养殖业的快速发展，农作物秸秆废弃焚烧及养殖场粪污排放，对全区生态环境日渐构成威胁。“粮改饲”政策实施以来，甘州区因地制宜，逐步建立了种养一体、农牧结合、循环发展的种养新格局，农牧生态逐步好转。一方面带动培育了一批秸秆生产加工企业(见表5)，适时收获了多余闲置的秸秆，既提高了秸秆利用率，有又减少了因焚烧带来的污染，至2017年底，全区秸秆饲料化利用率达63.4%；另一方面探索形成了“种-养-菌”为一体的三元双向农业循环模式(图1)，利用种植业秸秆养畜，而养殖业的粪污经过处理又可用于发展食用菌业，食用菌业的废弃菌棒经过加工后既可用于农作物的基肥，又可用于养殖场的垫料。这样有效减少了秸秆焚烧污染及粪污污染，逐步促进了全区生态循环农牧的形成。

表5 甘州区历年农机经营主体及青贮机械变化情况表

图1 甘州区“种-养-菌”三元双向农业循环模式图

2.2 种养结构逐步优化成形

政策实施以来，甘州区结合资源及地利优势，大力推进种养结合模式试点，积极构建种养结合、粮草兼顾的农牧业发展新模式，探索形成了场户联结、订单种植、合同收购、全株青贮的“公司+基地+农户”的饲用玉米种植与秸秆转化利用新格局，有效促进了农牧业结构转型升级。

一是饲草“自种”模式。养殖场利用自有土地或流转周边土地，种植饲草饲料作物，这种模式在为养殖场提供饲草饲料的同时，将养殖场产生的畜禽粪污还田，实现就地转化利用。通过政策带动，张掖万禾草畜、前进牧业等大型养殖企业，利用自有土地种植全株青贮玉米均在200 hm2以上，养殖场产生的粪污全部还田，既解决了饲草饲料问题，又实现了粪污的资源化利用。

二是饲草“租种”模式。鼓励养殖场流转周边连片土地，租赁承包给当地的农户或种植合作社种植饲草饲料，养殖场与农户或合作社签订收购合同，进行订单种植。张掖源泰农牧公司流转机关农场土地333.3 hm2，承包给当地周边农户，并与其签订了饲草饲料收购合同，订单种植青贮玉米，实现了养殖场和农户的共赢，发挥了项目带动农民增收的作用。

三是饲草“带种”模式。引导养殖场与农户直接签订饲草饲料收购合同，带动周边农户进行订单种植。张掖市恒源农牧有限公司与周边农户签订333.3多万公顷青贮玉米收购合同，长期收购农户种植的青贮玉米，不但降低了养殖场的饲草饲料采购成本，还为农户增加了收益。

3 面临的问题分析

“粮改饲”政策实施三年以来，甘州区虽然取得了一定的成效，积累了一些先进经验，形成了新的经营模式，但受当地自然、历史、产业等方面因素的影响，推进“粮改饲”政策还面临着一些问题和困难。

3.1 地方配套服务体系不健全

按照农业部推进“粮改饲”的要求，国家财政对每个试点县区平均每年给予1 000万元的补助资金，实施周期是连续3年[5]。但由于受地方财力、种植结构等因素的影响，甘州区尚未建立与之相配套的地方性扶持政策，致使扶持政策出现了不连续、不系统的现象。一方面，甘州区虽可耕作面积大，但单个地块面积小，连片种植推进压力大。三年来，只有部分种植面积大的企业享受到了国家补助，而大部分普通种植农户并未享受到政策带来的实惠；另一方面，扶持政策只是单纯的分享国家补贴资金，地方财政并未给予适当的配套资金，这对建立政策实施的长效奖励机制带来了不利，不能保障稳定的饲草供给，不利于种养结合局面的稳定发展[6]。

3.2 甘州区土地肥沃、种植适应性强，饲草种植和其他种植业优势不明显

甘州区地处祁连山腹地、黑河中下游，水源充足、土地肥沃，具有良好的种植适应性，有着悠久的耕作历史，是全国重要的商品粮生产基地、“西菜东运”基地和玉米种子生产基地。据甘州区农业局测算，饲草种植虽具有农资投入少、人工成本低的优势，但在同等土地条件下，与种植高原夏菜和制种玉米所得的收益优势不明显(见表6)，在没有国家补助政策或补助政策中断的情况下，农户种草的积极性不高，这为政策的推进形成了一定的压力。

表6 甘州区不同种植类型收益对比表

3.3 市场风险大、利益分配不均，农户观望不前

回顾三年来的政策实施情况来看，在饲草种植过程中，涉及土地、农资、机械、养殖企业及中间商等多个环节，这些环节均存在不同程度的市场风险，只有这些风险完全规避后才是种植户最终的收益[7]。而作为饲草种植者的农户目前仍处于弱势地位，往往需要承担较大的风险，在其收益难以得到有效保证的情况下，种草意向性不强。另一方面，受传统种植观念的影响，农户考虑到种粮收益快而稳定，且会有国家粮食补贴，面对种草收益难以得到有效保证的情况，农户变得较为谨慎，同样对种草缺乏信心而观望不前。

4 一步推进思路

为使政策取得生产实效、形成带动效应，笔者建议在已有的基础上，通过跟进地方服务体系、强化宣传引导、削弱市场风险等多种形式，进一步推进政策深化实施，切实将“粮改饲”由一项扶持政策变成一类新的种植业态，助力甘州区农牧业可持续发展和农牧民持续增收。

4.1 跟进地方服务体系，建立长效发展机制

结合当前土地资源确权登记及土地整理项目的实施，加快推进可用耕地连片化进程，为实现以机械化推进“粮改饲”提供便利，让更大范围的种植户享受到政策带来的实惠。另外，建议在地方财力充裕的情况下，整合适当比例的地方配套资金，对政策实施效果好的企业或农户给予不同的奖励补助，让已形成的好的发展模式复制扩大，带动全区推进，建立长效发展机制。最后，组织开展与政策实施相适应技术服务和学习培训，对政策实施情况进行跟踪记录，让农户感受到参与项目的便利，让更多的不同经营主体参与到项目实施中来，切实提高种养效益，增加收入。

4.2 强化宣传引导，提高农户对政策的认识

各相关部门和单位，应以农业供给侧结构性改革为切入点，通过多方式、多渠道对农户进行引导教育，让他们知道什么是“粮改饲”，为什么要改，怎样改，改完了之后有什么好处，向农户展示发展种养结合的优势，鼓励农户在商品粮不景气的情况下，种植优质饲草，通过发展草食畜牧业来实现增收。同时，还需对现行政策的补助方式、补助标准等内容进行宣传讲解，从多层面提高他们对政策的认识，让农户做到心中有底，感受到种草有望。

4.3 控制市场风险，均衡利益分配，提升农户信心和积极性

结合当前农村“三变”改革及乡村振兴战略，引导农户以土地入股的形式参与“粮改饲”，实现种植风险整体上移、逐步削弱，让市场各环节利益均衡化，让农户“轻装上阵”，不再因市场风险而畏首畏尾[8]。同时，广泛引导和鼓励农业保险投入政策实施，政府再辅以适当比例的保险补助，造好适合本地发展需求的政策“保护伞”。最后，各相关政府部门因积极发挥其组织、协调、监督及服务职能，让相关各方做到风险共担、利益共享，实现“以养带种、草畜平衡”，让改种的饲草料有市场，给种植户吃上“定心丸”，切实提升他们参与项目的信心和积极性。