福建省水电生态电价机制探索与实践

王象链，阮伏水

（福建省水利厅，350001，福州）

为消除水电站减水脱流影响，福建省多年来采取系列措施，特别探索将水生态要求和水电站上网电价联动，发挥价格杠杆作用，实施了电价惩罚、电价加价等不同做法，又在2017年出台《福建省水电站生态电价管理办法》，率先在全国建立生态电价奖惩长效机制，推动水电站落实生态下泄流量，改善河流水生态。

一、探索生态电价的背景

1.水电站自身存在问题

福建省水能资源丰富，现有农村水电站6 522座，装机容量742万kW，名列全国第三。早期建成的水电站，受当时经济技术发展水平和环保认知的局限，现在面临着重大挑战：

一是配置理念要调整。福建多山多丘陵，适合水电开发，早期为解决农村照明、社会用电，开发项目注重实用性，强调水资源充分利用，缺乏开发利用的整体性，忽视水资源在不同需求之间的配置，少考虑引用水量大小影响河流生态。

二是整体布局要合理。以前以生活、生产、生态为水资源开发利用规划原则和建设思路，以梯级开发为原则，加上当时技术水平和投资条件较低，水电站规模小且布置分散，目前全省500 kW以下的水电站就有3 999座，占总数的61%。加上开发利用不平衡，部分梯级开发影响叠加，需要进一步治理。

三是减水脱流要修复。早期政策没有要求水电站生态下泄流量，工程设计没有相应技术规范，许多电站无泄水工程设施，也不具备放水条件。这就造成一些引水式水电站减水脱流，一些堤坝式水电站水动力不足，发电效益降低且改变局地生态，流域生态系统功能有待恢复。

四是监管手段要提高。2003年后建设的一些水电站，没有按环评要求严格落实生态下泄流量，加上多数水电站地理位置偏僻，环境条件给生态监管带来较大困难。要有效落实水电站生态流量，需要政府提供更多公共服务，在管理机制、监管手段上研究解决，加大安全和生态监管力度，同时发挥社会公众的监督作用。

2.生态文明建设要求

围绕首个国家生态文明试验区（福建）建设，福建省委省政府转变河流开发理念，从注重水电效益向注重综合效益转变，从片面强调水资源充分利用向全面统筹资源、环境、社会协调发展转变；近年停止新建水电项目、落实重点流域水电站生态流量、推进增效扩容改造和试点水电站退出，推动水电绿色发展。

省水利厅在调研的基础上，向省政府提出建立生态电价机制，参照火电厂设置脱硫电价安装脱硫设施的做法，将水电站因泄放生态水量减少的发电量打入电价成本，进行生态加价，让水电站在水生态方面的贡献得到生态补偿，以此发挥价格杠杆作用，做到有奖有惩，调动水电企业的积极性，自觉认真落实水电站生态下泄流量，实现河流不断流，并为水电企业制度化、规范化管理打下基础。

二、生态电价探索历程

1.福建水电站电价状况

电价有三种形成机制：政府定价、政府指导价和市场调节价，水电站的上网电价实行政府定价模式。福建省水电站上网电价历经四个阶段：一是计划经济电价：1985年以前，中小水电由国家或集体投资建设，水电站没有独立电价，国家统一电价，通过国家目录电价回收运行成本。二是还本付息电价：1985年以后国家鼓励集资办电和实行多种电价政策，明确上网电价按个体成本定价，不再全国统一定价，特别是1994年福建省出台政策鼓励集资、股份制、外商投资水电，上网电价按发电成本、税金和合理利润原则测算，一年一定、一厂一价。三是经营期电价：2000年后，全省执行用电同网同价改革、实行厂网分离，按照国家发改委要求，水电项目按30年经营期核定上网电价，按社会平均成本定价。四是标杆电价：2007年后核准的水电站实行分档标杆电价，根据不同装机容量、不同库容调节能力确定上网定价。

2005年以后福建省停止新建水电站，目前各水电站上网定价基本为一站一价，全省水电平均上网电价约0.31元/kWh，远低于火电、核电、风电、太阳能等电价。廉价水电为福建省经济发展、百姓生活以及全社会享受低电价带来巨大好处。

2.惩罚电价实践

2009年，福建九龙江甲藻爆发引发水污染，引起社会普遍关注，为此省政府开展流域综合整治，要求重点流域水电站落实生态下泄流量。省经贸委牵头水电站最小生态下泄流量在线监控安装工作，完成118座水电站在线监控装置安装、运行和考核。由于福建省水电站大多建成于2005年之前，当时大部分水电站没有生态下泄流量的政策要求，水电站也没有落实生态泄流设计、工程措施和相应监控设备，因此水电站若实现在线监控，必须进行生态改造，要承担设施设备改造费用、负责日常运行费用，要承受下泄流量引起的电量损失，业主积极性并不高。为加快推动在线监控设备安装和达标运行，出台了惩罚电价，对在线监控数据不达标的暂扣减电价0.03元/kWh。

利用价格杠杆，将生态因素引入水电站电价执行的实践有着重要意义。但是让电站业主单独承担改善水生态的成本，没有合理的生态补偿，反而推行生态处罚，业主认同度低，下泄流量工作阻力大，完成首批118座水电站在线监控装置安装后，无法推进更多水电站落实生态下泄流量。

3.生态加价实践

2015年以来，福建省政府明确小水电转型升级思路，要求各水电站下泄生态流量，支持水电站建设生态下泄流量设施。选取永春县、长汀县部分河流和水电站，开展小水电生态修复试点，总结了“改造提升、调度调整、限制运行、报废退出”等方式，推行一站一策，推动分类处置。为保证水电站不间断泄放生态水量，改善河道水生态，探索设置生态加价机制。

参照设定脱硫电价要求火电厂安装脱硫设施的做法，将水电站因生态水量减少的发电量损失，通过调整上网电价加价给予补偿。首批试行加价的水电站共4座：永春县卿园电站试行采用限制运行，每年枯水时段停止发电3个月，水量流入河道，保证河道生态流量；五一水库、五二电站试行采用调整运行，实行汛期蓄水为主发电为辅、枯水期发电，蓄丰补枯，保证全年为下游河流生态流量提供充足水量；长汀县溪源水库单独设置24 h发电的生态机组，保证全天候不间断下泄流量，以上4座水电站生态加价0.05元/kWh。

三、建立生态电价奖惩机制

1.生态奖惩电价思路

生态电价实质是奖惩电价机制，充分发挥价格杠杆作用，对落实生态下泄流量的企业进行电价奖励，对不落实生态下泄流量的企业进行电价惩罚，调动水电企业的积极性。制定生态电价政策应体现“谁受益、谁补偿”的原则，也要体现“谁破坏、谁恢复”的原则。

2.有利工作条件

一是生态治理力度加大。百姓对水生态、河流、景观等期盼越来越高，需求也日益多样化。各级政府能客观评价水电开发利弊，具备一定的财力推动水电站落实生态要求。

二是对水电的依赖性下降。随着核电、新能源的投产，电网延伸到农村，福建省水电能源份额逐年变小，2017年小水电发电量233亿kWh，仅占全省发电总量的11%。

三是电价具有调整空间。福建省水电站平均水电上网电价0.31元/kWh，比广东、浙江低，水电电价变动影响小，为生态电价的调整提供空间。水电站一站一价，未执行全省统一定价，生态电价容易执行到位。

四是技术支撑有保障。科技发展、物联网技术进步对落实生态流量的测量技术、数据传输、监控措施等办法和手段越来越多，保障越来越强。

五是基础工作扎实。《福建省流域水环境保护条例》《福建省水资源条例》等已在法律层面明确生态下泄流量要求，省政府通过文件和会议作了要求，很多业主对水电站监控考核、生态修复实践有了解，百姓支持。

3.框架设计

一是工作目标。以落实生态下泄流量为重点推动水电站实施生态改造，同步安装在线监控装置，信息数据接入环保监控平台，实行数据实时监控，考核结果进行生态电价奖惩，解决水电开发对河流减水脱流的影响。

二是底线思维。坚持用相对高标准规范小水电运行，以不小于河流多年平均流量10%为原则，完成水电生态下泄流量核定。以每小时至少1组数据达标进行考核，替代以前每日下泄总水量达标。保证生态流量持续泄放，满足水生态的最低需求。

三是正向激励。按公开公平公正原则，测算水电站因生态流量下泄影响的发电量程度，研究加价补偿幅度，按奖惩对等明确惩罚幅度。根据水电站落实生态流量程度，设置分档生态电价，对最小生态下泄流量监控数据完整率和达标率达一定标准以上的，实行生态电价奖励，反之实行生态电价惩罚。

四是分类处置。按照改造一批、限制一批、退出一批的方法，通过改造泄流措施、增设监控设备，让大部分水电站落实生态下泄流量；通过调整运行方式，让一部分水电站枯水期停止发电，让上游来水全部回归河道。对无法落实生态下泄流量且只有单一发电功能的水电站，分批有序退出。改造、限制类水电站实行生态电价管理。

五是标准引领。水电站生态修复是一项技术系统工程，选用最小生态下泄流量监控数据完整率、达标率作为生态电价考核指标，配套生态泄流方式、生态修复工程措施、监控设备要求、生态泄流测量、流量数据采集、监控数据传输、监控平台接入等技术要求，建立一套技术组合来实现保障。

六是实事求是。鉴于推行水电站在线监控并据此落实生态电价在全国没有经验可以借鉴，具体执行过程中的天气原因、自然因素、技术水平、社会管理等影响需差异化考核，少数不具备建设下系列流量监测设施条件的，也需一站一策认真对待。

四、建议和展望

1.手段上，政府和市场共同发力

试行生态电价奖惩政策，需要政府、社会、企业思想统一、密切配合。要充分发挥市场作用，以生态电价的激励约束，引导水电站生态改造、限制运行。各级政府要明确责任，充分利用河长制平台，加强水电站下泄流量监管、督促和考核，关注水电企业经营和发展状况，确保水电站生态下泄流量落实。

2.技术上，规范和创新统筹兼顾

水电站生态修复是新形势下的新要求，生态下泄流量、生态治理等技术标准、基础工作还不够完善。“一刀切”设置生态电价，部分水电站受益，部分补偿差距大，需要细化分档加价幅度。对于最小生态下泄流量监控数据完整率和达标率奖惩标准的选取，需要进一步优化，要分析生态运行带来的影响，进行调整完善。

3.法律上，检查和惩罚并行不悖

要按照河流生态要求，按照水电站下泄生态流量规定，重点监督检查水电站厂坝间河段生态流量保障情况，对无法满足生态流量的水电站，要限期整改到位，对不安装监控装置、不执行生态流量要求的水电站，要依法限期整改和进行生态执法。

4.社会上，参与和监督必不可少

完善公众参与和监督机制，公开水电站核定流量、监测数据等信息，主动公示考核结果，保障公众知情权，引入第三方监督，加强公众参与力度。做好宣传舆论引导，要以历史、科学、辩证、发展的观点看待水电，正面回应社会关切，让百姓实实在在享受到绿色水电发展成果。