PPP模式应用于水质自动监测站建设的构想

尤迎华，毛晓文

（江苏省水文水资源勘测局，210029，南京）

PPP模式是公益基础建设中一种优化的融资与实施模式，是政府引导管理、社会运作参与的一种“双赢”或“多赢”的全新合作模式，已在交通设施、市政设施、能源、水利、环境保护、农业、林业、科技、城镇综合开发等公共服务领域得以广泛实施，积累了相当的实践经验，成为我国稳增长、调结构、补短板、惠民生的重要力量。

水质自动监测站是以在线水质分析仪表为核心，通过自动控制、自动监测、数据通信、计算机应用等技术组成的综合性自动监测系统，能够对部分水质指标进行实时采样、分析、传输、处理。自动监测是传统实验室水质分析的有益补充，具有实验室分析所不具备的无人值守、实时在线等优点。20世纪90年代起，我国开始建设水质自动监测站，在快速判辨水质状况、生态环境考核、污染应急预警和政府决策支持等方面提供了强有力的支撑。但在站点建设和运行管理中存在一些问题，影响自动监测站整体效益的发挥。本文分析了传统水质自动监测站建设和运行管理中存在的问题，对PPP模式建设水质自动监测站进行了可行性分析和流程设计，为相关工作提供参考借鉴。

一、传统水质自动监测站建设和运行管理中存在的问题

1.建设管理专业结构与水平局限

现有水质自动监测站的建设程序大致包括以下流程：①组织编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，经发展改革部门审查、批复同意后，组建项目法人；②项目法人根据国家有关法律法规，组织开展标段划分及招标投标；③组织开展现场建设管理；④建设项目决算、档案整理、工程验收等。

自动监测站建设各环节综合性强，对项目法人组成人员的专业结构要求高。项目法人必须由财务、档案、土建、环境、计算机、自动化等方面的专业人员构成，组成综合组、财务组、工程组、技术组等部门，专职或主要从事工程建设管理工作。然而在实际工作中，由于大多数环境监测单位工作性质单一，无法满足上述专业要求，从而在工程进度控制、质量管理、投资控制等方面缺乏工程管理经验，影响工程的建设进展，延误自动监测站投入使用。如在工程进度控制方面，因招标投标环节繁复、不同工序施工企业间协调不力等原因，大量工程无法按期完成；在质量管理方面，缺少熟悉自动站建设的专业监理单位，多数委托的监理单位仅能在合同管理、工程量审核、支付手续办理等工作上提供协助，对质量管理不力，作用发挥不明显；在投资控制方面，受工期、企业费用及诸多其他不可预见因素影响，超概算问题屡屡出现。

2.运维方式及机制局限

水质自动监测站能否正常运行发挥应有效益，关键在于日常运行维护工作是否到位。目前，水质自动监测站运行维护方式主要有两种：一是管理单位自行维护，即管理单位设立相应部门，配备一定人员，定期对水质自动监测站进行试剂添加、耗材更新、仪器校准等维护工作，及时排除运行中出现的故障；二是委托第三方运行维护，即通过招标或合同谈判等方式，将运行维护工作委托给具有相应技术人员和水平的机构，通过协议明确双方的权利义务，由第三方机构承担水质自动监测站的运行维护工作，确保自动监测站正常运行。

第一种方式能充分发挥管理单位的作用，管理单位可以掌握自动监测站运行的真实状况，但存在管理单位人员数量不足、运行维护水平不够的问题。随着国家和社会公众对水环境保护治理重视程度上升，监测单位的监测评价分析任务愈加繁重，所需管理的水质自动监测站也越来越多，人少事多的矛盾日益突出，而国家对行政事业编制的控制非常严格，因任务增加而增加人员编制的可行性较小。在人员总数一定的情况下，若在水质自动监测站管理方面投入的人力过多，会直接影响到常规监测、监测信息深加工、提供政府决策分析成果等工作的开展。另一方面，做好水质自动监测站运行维护，除了要有环境化学知识背景外，还需要掌握水、电、通信、计算机等专业知识，并熟练掌握站点所用分析仪器的工作原理、操作过程及维护维修，当自动监测站运行异常时，要能迅速进行故障诊断，并在短时间内恢复其正常运行。显然这不是一般环境监测单位工作人员的专业特长，虽然可以通过培训提升技术水平，但效果往往不理想，仍然需要仪器厂商支撑大量维护工作。

第二种方式是目前较为广泛采用的主要运行维护方式，能很好地解决监测单位人员与运行管理要求不相适应的问题。但这种方式的缺陷是双方的管理边界很难界定清楚，容易引发推诿塞责问题。一般情况下，委托协议的工作内容包括日常维护、仪器校准、低值易耗品的更换等，不包括分析仪器的维修和更换。一旦分析仪器损坏，由于无法确认损坏原因是产品质量问题还是运行维护不善，故责任方难以界定；甚至会出现由于利益驱动，部分仪表因小故障无法正常运行时，运维单位由于怕麻烦而要求整体更换新设备的现象。由于没有权威的第三方单位进行裁定，上述问题出现时，往往是管理单位承担不必要的损失，国有资产的权益得不到保障。

3.经费管理模式局限

运行管理费一般由管理单位根据工作内容编制年度经费预算，经财政部门批准同意后，按专项资金管理的有关要求严格管理。但在实际工作中存在一些问题：一是从预算到执行的时间跨度较长，而自动监测站的运行情况一直在动态变化，难以准确预计更换仪器的经费，可能出现申请了经费但年内不需使用，或者仪器设备确需更换却缺少经费的情况，导致年度专项经费的节余或挤占；二是不同厂商的仪器和系统的工作原理、系统设计、仪表结构、功能实现方式等不尽相同，理论上原承建单位是最好的运维单位，但根据财务管理规定，运维单位需公开招标选择，且不可以对潜在投标人进行资质、业绩等特定限制，故运维厂商的中标具有一定的偶然性，部分厂商以低价中标而履约能力不高，运行管理费无法用到实处。

二、PPP模式建设水质自动监测站的可行性分析

1.解决建设运管中存在问题

PPP模式应用于水质自动监测站建设能充分发挥政府公益部门和社会资本方各自优势，解决公共部门独立开展建设与管理的现行模式中存在的问题，实现双赢。一方面，PPP模式可以发挥社会资本方在项目建设、技术和运营管理上的优越性。经过多年的市场培育，目前部分专业从事水质自动监测站建设的企业发展壮大，聚集了相当数量的技术与管理人员，可通过PPP模式精确发挥专业特长。另一方面，PPP模式可以让管理单位人员腾出精力专注于监测数据的深加工，提高决策技术依据的质量，进一步发挥其在合同管理、进度督查考核等方面的优势。PPP模式通过管理单位与社会资本方的协同分工、优势互补，可以解决原模式存在的专业人员不足、建设管理水平不高、运行机制不畅、经费使用不规范等问题。

2.提高资金使用绩效

PPP模式依靠利益共享、风险共担的伙伴关系，可以有效降低水质自动监测站建设与运行管理的整体成本。据英国审计署统计，PPP模式下的工程可节省17%的资金，按期完成率比传统模式高34%；艾伦咨询集团对澳洲的21个PPP项目和33个传统模式项目的比较结果显示，PPP模式的成本效率比传统模式提高了30.8%，完工进度平均比计划提前3.4%，而传统模式则推迟23.5%。由于社会资本方在管理和技术上的相对优势得到充分发挥，PPP模式的水质自动监测站项目总成本会小于现行模式总成本。同时，由于水质自动监测站的建设与运行管理是纯公益性项目，经费来源为政府财政预算，而PPP模式将部分责任和风险转移给社会资本方，可以增强政府部门财政预算的年际稳定性及预算经费的可执行性，平滑年度间财政支出波动，提高预算的可控性。

3.符合相关政策要求

国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》明确提出：“在公共服务、资源环境、生态环保、基础设施等领域，积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力。”水质自动监测站属于政府鼓励社会资本参与的公共服务领域，项目的实施有利于充分发挥市场机制作用，提升水质监测信息的供给质量和效率，实现公共利益最大化。

水质自动监测站PPP项目运作可采用“设计—建设—融资—运营—维护（DBFOM）”模式，其运作方式符合《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》相关规定。

三、水质自动监测站PPP项目流程构想

结合实际工作体会，本着可涵盖项目的全生命周期、投资较低、操作简单的原则，构想了水质自动监测站PPP项目流程的4个阶段，分别为项目识别、项目准备、项目采购和项目执行阶段。

1.项目识别阶段

水质自动监测站PPP项目由环境监测单位发起，环境监测单位依据有关规划，编制项目建议书，组织开展“物有所值”评价和财政承受能力论证，通过后经行业主管部门审查并转报省发改委或省财政厅审批，项目列入PPP项目库。

2.项目准备阶段

环境监测单位作为政府授权的项目实施机构，根据有关批复，组织编制水质自动监测站PPP项目实施方案，报政府审核，通过后按照实施方案推进。

3.项目采购阶段

项目实施机构可通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式选择合作伙伴，但应首选公开招标方式。完成资格预审、采购文件编制、响应文件评审、合同谈判、预中标结果公示、项目合同签订等工作。

4.项目执行阶段

社会资本方依法成立项目公司，项目公司负责项目融资，按批准的项目实施方案、采购文件、响应文件和合同规定，组织开展项目实施。政府部门和项目实施机构依据合同约定对实施情况进行考核评估。■