论外国人在华永久居留制度的完善

摘 要： 当前实施的外国人在华永久居留制度在法律支撑、申请条件、资格待遇等方面均存在问题，这些问题形成的主要原因在于永久居留定义不明确、管理理念落后、管理机制不健全。永久居留制度的改革与完善是大势所趋，应做到推进永久居留制度法治化、完善申请标准、建立市场化人才遴选机制、明确永久居留证待遇、完善永久居留资格取消制度、充分发挥永久居留制度的导引作用等。

关键词： 外国人 永久居留 完善

外国人永久居留制度是一国对外国人入境后允许其从事活动的范围、时间、空间进行公开管理的基本制度。随着经济全球化的发展，永久居留制度已成为世界各国在全球范围内开展人才竞争、提升自身综合竞争力的重要工具。但是长期以来，中国的永久居留制度被称为“世界上最难申请的绿卡”之一。现行制度显然已经不适应当前社会经济发展的需要，永久居留制度改革的呼声越来越高，关注度也越来越大。

一、外国人在华永久居留制度的现状

2004年，我国颁布的《外国人在中国永久居留审批管理办法》正式确立了我国的外国人永久居留制度。《外国人在中国永久居留审批管理办法》中对外国人永久居留证的颁发对象和颁发条件做出了明确规定。我国已经初步建立了以《中华人民共和国出境入境管理法》（以下简称《出境入境管理法》）为核心、以《外国人在中国永久居留审批管理办法》（以下简称《办法》）为具体规范的外国人永久居留制度。2016年2月，中共中央印发了《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》，表明国家将要实行更加积极有效的外国人永久居留政策，构建更加开放务实的外国人管理体系。2017年4月，公安部印发《外国人永久居留证件便利化改革方案》，标志着外国人永久居留证件便利化改革正式启动，目的是为切实增强在华永久居留的外国人的获得感。

二、外国人在华永久居留制度的问题

（一）外国人在华永久居留制度存在的问题

1缺乏完善的法律支撑。现行永久居留制度的主要法律依据是2004年的《办法》和2013年实施的《出境入境管理法》，前者对外国人在华永久居留的申请条件、审批程序等做了具体规定，后者的第四章第二节对永久居留制度做了原则性规定。两者颁布时间相差十年，在制定背景、政策目标、管理理念等方面均有明显差异，需要更加完善、更加贴合当前国情的法律保障永久居留制度的改革。

2申请类别不均衡，申请条件设置不合理。根据《办法》规定，在华外国人申请我国的永久居留权仅有投资、任职和家庭团聚三种类别，实际施行中，三种类别永久居留证的分布很不均衡，未充分发挥吸引人才、招商引资等功效。另外，这三类申请中还忽视了外籍华人的利益诉求。《办法》中关于技术类永久居留的申请人有两个规定：一是在中国重点企事业单位任高级职务满一定年限，二是对中国有重大贡献及国家特别需要的。其中前者对申请人的任职单位、所任职务进行了严格限定，但对于后者中的“重大贡献”没有具体解释，实施时难以明确认定，存在较大的主观随意性。

3永久居留证的效力不高，待遇落实不到位。2004年的《办法》中明确规定“外国人永久居留证”是取得在中国永久居留资格的外国人在中国境内的身份证件，具有独立的证明效力，永久居留外国人凭护照和永居证出入中国国境。但是在实施后的相当长的时间里，取得永久居留證的外国人实际上仍旧需要用护照证明其身份。自《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》颁布以来，在京取得中国绿卡的外国人反响热烈，但是目前在待遇落实方面还存在具体部门执行力度不强，各地区间享有待遇差异性大等问题，造成部分永居外国人的困扰。

（二）外国人在华永久居留制度存在问题的原因分析

1永久居留权的内涵不清晰。一般来说，永久居留外国人在一国中的地位高于停留、短期居留的外国人，但要低于本国公民。但是长期以来，我国对永久居留制度的研究不够深入，对于永久居留权的定义，永久居留外国人享有的待遇，取消外国人永久居留资格的情形及具体程序等都不够明确，导致在永久居留外国人应享有的相应的待遇和权利的问题上经常出现摇摆和反复。永久居留外国人权利义务定位不清晰，进而导致申请身份甄别、取得资格后享有的待遇以及后续的管理服务出现问题，永居制度不能发挥应有的效果，外国人的合法利益也得不到长期有效保障。

2管理理念存在冲突。近年来，中外人员往来形势发生深刻变化，对我国出入境管理工作平衡好安全和发展利益、统筹好国内国外两个大局提出了更高要求，如何在新形势下维护好国家安全是国家和政府面临的重大难题。加强在中国境内停留居留外国人的管理是当前出入境制度改革和国家安全工作的重要内容。外国人在境内停留时间越长，管理的纵深就越大，涉及的方面就越多。永久居留外国人在中国境内停留时间、出入次数均不受限制，利益需求深远复杂，涉及的部门广，管理难度大，但同时他们对国家的贡献很大，自身素质高，服务需求也很高，因此管理理念上存在冲突。

3政府主导和市场调节协作机制不健全。我国现行的永久居留制度是基于政府主导，以相关部门意见为最终决定的审批管理体系，主管部门拥有较大的裁量权，完全忽视了市场调节的作用。人才认定方式由政府主导而没有市场的调节，使得人才集中在国家重点企事业单位任高级职称的人员和国有经济领域。这样的制度下虽然永居外国人发挥的效益较高，但是行政成本也很高。而市场调节恰恰能弥补这种不足，在市场的锻炼中磨砺出真正需要的人才，有效降低国家的行政成本。由于永久居留外国人的管理关系到国家的核心利益，所以不能完全由市场主导，必须发挥政府的作用。缺乏政府主导与市场调节相结合的协作机制，永久居留制度的引才价值将难以真正实现，这也是永久居留制度在实际执行中出现问题的主要原因。

三、我国外国人永久居留制度完善的途径

随着经济全球化的发展，人才的跨国流动已成为不可逆转的趋势。我国有必要在借鉴传统移民国家先进制度和管理方式的基础上，结合我国国情，完善外国人在华永久居留权制度，充分发挥制度优势。

（一）推进永久居留制度法治化

在全面依法治国、加快推进法治中国建设的今天，永久居留制度要想完善创新，必须要努力推进永久居留制度的法治化。营造良好的法治氛围，是引进外国高层次技术管理人才、促进国家创新驱动和引资引智战略的关键因素。现行的永久居留制度法律权威不高，需要进行进一步的规范和完善。我国应坚持以“聚天下英才而用之”为目标，总结近年来公安部在北上广等地试行的永久居留政策的创新措施，综合评估实施效果，解决好实际执行中出现的问题，将实践证明切实有效的政策措施上升为规范的法律制度，加快制定外国人永久居留服务管理条例及相关的规范性文件，形成科学有效、务实开放的外国人永久居留制度体系。

（二）完善申请标准

我国现行的外国人永久居留制度中规定的申请人条件一共有三类，包括投资类、技术类和亲属团聚类。实际操作过程中，这三类申请人的分布很不均衡，投资类和技术类的人数较少，原因在于这两类申请人的申请范围较窄，资格限制较大，申请门槛较高。技术类申请范围中应该包括高级技术工人，当前我国职业教育还在逐渐发展阶段，高级技术工人的数量偏少，无法满足我国工业发展的需要。要想提高我国工业水平在国际竞争中的实力，吸引外籍高级技术工人是一个行之有效的方法。此外，技术类中还应放宽对申请人职位的限制，增加非国有经济类的申请条件，畅通工作居留转变为永久居留的渠道。

外籍华人是我国引资引智的重要资源，特别是在国内的外籍华人，这个群体对国内的适应性好，且其中相当数量的人员在国内留有资产、亲属，与祖国有密切联系。因此，在政策上应该对外籍华人尤其是原户籍在中国的外籍华人与纯外国血统的外籍人员区别对待，在申请永久居留权上给予他们一定的便利，满足他们的情感需求。

（三）建立市场化人才遴选机制

国际上的永久居留制度，尤其是传统移民国家的绿卡制度中，都采用了政府主导和市场调控相结合的方式。美国的移民配额制被很多国家采纳，其目的是在接受本国需要的外籍永久居民的同时，维护本国劳动市场的需求平衡。加拿大的移民计分考核制也被很多国家借鉴，根据国内劳动市场的需求和国家发展的需要，调整不同因素的分数，选拔符合市场需求的外籍人才，提高人才引进的质量和效率。我国应借鉴国际先进经验，建立永久居留配额限制或外国人融入配额制，根据国内人才市场的需求和经济发展情况，实行类别优先制：对急需职业类别的，可以采取为申请人加分的政策，以吸引我国的急需人才。我国应充分发挥市场在吸引人才中的积极作用，结合社会服务管理需要，考虑工资、税收和社会信用等因素，推动建立更加科学合理的人才申请永久居留评价体系，将市场接纳度和社会适应性作为检验人才的重要标准，真正把政府主导和市场调节有机结合起来。

（四）明确永久居留证待遇

自我国的外国人永久居留制度实施以来，外国人在华永久居留享有待遇的落实问题一直没有得到有效解决，外国人永久居留证在国内的效力不高、社会的认可度不高，没有起到应有的便利作用。我国应切实落实在华永久居留外国人的权利和待遇，落实外国人在出入境、就业、购房、子女入学、社会保险等方面的资格待遇，有关部门要明确职责，做好本职范围内涉及永久居留外国人的事项，并加强监督落实。我国还应建立完善统一的外国人管理服务体系，重视并加强永久居留外国人的社会融入服务，根据实际需要提供相關的培训，增强其社会适应性和获得感，努力为在华永久居留的外国人提供更便利的生活条件、更广阔的发展平台和更有效的公共服务，激发永居外国人创新创业的活力和激情，为他们在中国安居乐业提供坚实的制度保障。

（五）完善永久居留资格取消制度

我国应拓宽永久居留制度的管理范围，不仅仅是加强申请管理，还要重视取得永久居留资格以后的管理，尤其是增加永久居留权撤销制度。美国和日本的移民政策都明确规定了永久居留证的有效期限，在有效期满前必须到有关部门更新有效期限。外国人在取得永久居留资格后长期定居在第三国的，视为自动放弃永久居留资格。美国有关政策还指出，永久居民如长期生活在美国境外可能会失去永久居留资格。《中华人民共和国出境入境管理法》中只是规定了外国人丧失永久居留资格的几种情形，需要对具体实施进行进一步的细化，明确决定机关和决定程序，同时给予相应的法律救济，建立完善可行的永久居留资格取消制度。

（六）充分发挥永久居留制度的导引作用

各国的国际移民立法理念中，永久居留制度的设立目的通常包括两个方面，一方面致力于引进外国高级的技术型和管理型人才，另一方面有意识地引导外籍人员向相对落后地区流入，促进落后地区的开发。当前，我国区域发展仍不平衡，协调发展在我国全局发展中占据重要位置。我国现行的永久居留制度中，在投资类申请条件上有意识地向中西部地区倾斜，给予参与中西部投资的外籍人员一定的优惠。外国人永久居留制度改革应进一步强调发挥制度的引导作用，引导外国人向我国相对落后的区域流动，在保证国家安全的基础上促进落后地区的经济发展，推动我国的社会经济发展朝着更加协调健康的方向前进。

外国人永久居留制度与国家的人才建设和创新发展战略有着密不可分的联系，我国已经充分认识到现行制度存在的局限性，正在积极地修订《中华人民共和国外国人永久居留管理条例》，推动建立更加科学务实的永久居留制度，进一步推进我国引资引智战略，努力为新形势下国家社会经济发展注入新的活力。

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（华佳璐，中国人民警察大学）