老龄化背景下舟山市居家养老立法的对策

曾梓杰 卢王帅 陈莉莉

摘 要： 随着人口老龄化现象愈加严峻，居家养老模式将成为舟山市多数老年人的选择。居家养老优势明显但缺乏法律的支撑，从法理、现实需求、结果三个方面来看，舟山市居家养老立法势在必行。结合国内外居家养老立法的经验，提出明确居家养老服务设施的标准、关注老年人的真实需求、注重多方参与等舟山市居家养老立法的基本思路。

关键词： 居家养老 养老立法 舟山市

近年来，人口老龄化已成为一个不容回避的社会现象。截至2017年末，我国60周岁及以上人口为24090万人（占总人口的173%），65周岁及以上人口15831万人（占总人口的114%）。[1]两项指标均大幅超过国际上对于老龄化社会界定的标准。截至2017年末，舟山市全市60周岁及以上老年人口占总人口的2644%，65周岁及以上老年人口占总人口的1632%，已经成为浙江省人口老龄化程度最高的城市，迫切需要对本市的居家养老工作进行立法。[2]面对老龄化加速到来，采用何种方式养老引发社会各界的广泛关注。养老方式多种多样，其中居住在家中并以政府为主导，以社区为依托，由社会力量提供养老服务的居家养老模式，因为投资较少、生活环境熟悉等优势，受到许多老人的青睐。居家养老作为一种养老方式，离不开法律的保护和支持。为了全面、深入推进居家养老服务，包括北京市、宁波市、合肥市等在内的多个城市已经出台并实施了居家养老服务的地方性法规。舟山市人大也已将居家养老立法提上日程，2018年开始，委托舟山市民政局、浙江海洋大学等多个单位进行立法调研，为居家养老立法提供材料支撑。

一、舟山市居家养老立法的必要性

（一）法理分析

一是生存权的要求。生存权是指在一定社会条件下，公民应当享有的维持其正常生活所必须的权利。[3]对于社会的多数成员来说，通过“劳动—财产—维持生存”的定式实现生存，但对于属于社会弱势群体的老年人来说，大多需要通过“物质请求—政府帮助—维持生存”的定式实现生存，也就说需要通过一定的社会保障来帮助生存。[4]而制定舟山市居家养老的法律正是属于社会保障或者是政府帮助的一种形式，也是为了更好地帮助老年人实现生存权。

二是社会连带的要求。所谓社会连带，社会中人们之间的相互作用、相互依赖的社会关系。[5]就整个社会来说，没有人能成为独立的个体，如果老年人的权益受不到保障，那么其他人的权益势必会受到影响。任何人出现了问题，不单单是他个人的问题，而是全社会的问题。对舟山市居家养老进行立法，当前可能只是解决了部分老年人居家养老问题，但从长远来看，受益的必将是各个社会阶层的所有群体。

（二）现实需求

一是家庭养老功能的弱化。伴随着工业、商业的兴起，以及“小岛迁、大岛建”政策的实施，舟山市呈现“空巢化”、“高龄化”，家庭的养老功能进一步减弱。根据2018年舟山市民政局、浙江海洋大学的联合调研结果来看，作为选择社区居家养老的老年人需要多样化的形式来满足自身的多层次的养老需求，出台相关法律无疑是最为权威的方式。

二是各方居家养老的职责尚未明确。作为社会治理主体的政府，过去也是居家养老方面投入最多的组织，也给自身造成了一定的负担。内部的各级政府、各个部门也没有明确的职能规定。此外，养老机构、养老企业等诸多社会力量参与居家养老的途径也较为单一，缺乏法律的保障。

三是社区居家养老中多个方面未作官方说明。首先，不同社区所能提供的老年人活动空间差异较大，缺乏统一标准。其次，未对居家养老服务的基本内容进行统一界定。第三，居家养老服务从业人员待遇不同，总体待遇较低，缺乏对工作时间、工作薪酬的具体核算标准。第四，对于互联网平台和医养结合形式缺乏统一说明。

（三）必然结果

舟山市建立养老法规应对人口老龄化，不仅是一项挑战，还是一个完善现有制度的契机。舟山市作为一个新兴城市，正在逐步健全完善已有的法律体系，因而出台居家养老的相关法律也会是舟山市社会发展的必然结果，是人民意志形成和表达的必要途径和方式。通过对居家养老进行立法，既是为了更好地解决居家养老过程中的各个问题，也是为了更加完善现有的社会养老制度、协调社会关系、增强市民的幸福感。

二、国内外居家养老相关立法的经验

（一）国外居家养老相关立法经验

不同國家在居家养老相关立法方面的经验值得借鉴。日本受到儒家文化和孝道影响，十分重视家庭养老的作用。日本在《老年人福利法》《老年人保健法》等法律中几乎强制性要求子女及亲属履行赡养义务;早在2000年4月就实施的《护理保险制度》，更是成为应对超老龄社会养老制度的典范。韩国借鉴日本的经验，于2007年4月通过了《老年长期护理保险法》，采用长期护理保险与国民医疗保险捆绑的方式运行长期护理保险制度。[6]美国在《平衡预算法案》中提出的建立在医疗保险制度基础上的PACE项目，为体弱多病的老年人提供全面的医疗服务，并且主张社区提供各类居家养老服务。[7]

（二）国内居家养老相关立法的经验

1北京市居家养老立法的经验。一是注重精神慰藉。老年人的居家养老需求日趋多样，不仅需要重视老年人的物质文化需求，还需要重视老年人的精神需求。《北京市居家养老服务条例》提出要为高龄、独居老年人提供关怀访视、生活陪伴、心理咨询等服务，并且注重对老年人健康生活的指导以及不良情绪的干预。二是厘清各级职责。《北京市居家养老服务条例》明确指出了市、区（县）人民政府需要做好宏观管理，比如将老龄经费纳入财政预算、建立适宜的财政保障机制、加强监督检查和绩效考核。乡（镇、街道）则需要做好具体落实工作，整合社会资源，引导各类基层群众自治性组织、社会组织参与居家养老服务;居民委员会（村民委员会）需要充分发放民主自治作用，定期组织老年人参与文体活动。三是重视家庭的作用。《北京市居家养老服务条例》强调，老年人的子女及依法负有赡养义务的人需要履行对其他经济供养、生活照料、精神慰藉的义务。对于需要社会提供服务的，还需要子女及负有赡养义务的人员承担对应的服务费用。

2宁波市居家养老立法的经验。一是提出养老服务供给主体多元化。宁波市居家养老立法提出政府兜底，为计划生育特殊家庭、最低生活保障家庭、最低生活保障边缘家庭中的重度失能失智、中度失能失智的老年人提供免费居家养老服务，并根据老人评估等级的不同每月提供对应的服务时长。在社会参与方面，要求医疗机构、养老机构、家政企业、社会组织等共同参与，提供各类居家养老服务。二是主张建立长期护理保险制度。建立长期护理保险制度能够为长期失能的老年人最基本的生活照料和医疗护理提供资金支持和服务保障，并且引导具有资质的商业保险机构等社会力量、社会组织参与长期护理保险，明确推进医养结合。三是建议充分利用智能化技术手段。《宁波市居家养老服务条例》中提出：鼓励、支持社会力量通过互联网、物联网、大数据等智能化技术手段，建立专业养老服务队伍，研发新型养老服务产品，利用现代科学技术为居家老年人提供更便捷、专业的养老服务。

3合肥市居家养老立法的经验。一是明确居家养老服务公共设施标准。《合肥市居家养老服务条例》提到：新建小区应当按照每百户使用面积≥30m2的标准配置居家养老服务用房;已建小区应当按照每百户使用面积≥20m2的标准配置居家养老服务用房。为了更好地方便老年人出入、活动，居家养老服务用房的设置应当在3层以下，并且满足通风、日照等要求。对于不符合要求的用房，县（区）政府可以通过购置、置换、改造等形式解决。二是加强从业人员的培训。《合肥市居家养老服务条例》中指出：要加强对于从业人员的服务技能培训，增加职业道德教育，进而为老年人提供更加优质的服务，维护老年人的人格尊严。

三、舟山市开展居家养老立法的建议

（一）明确居家养老服务设施的标准

2017年9月，舟山市民政局出台了《舟山市社区居家养老服务照料中心建设与管理办法（试行）》，其中分别对城乡社区居家养老服务照料中心和以开展上门社会化服务为主的照料中心的建筑面积提出建议，对于所在楼层、临近区域、室内外活动的功能区等方面也做出了说明，可见舟山市有关部门已经有这方面的意识。接下来需要做的就是将这些建议、规定上升到法律高度，通过法律来进一步明确居家养老服务设施的标准。

（二）关注老年人的真实需求

老年人的养老需求已经呈现多样化、多层次的趋势，不单单局限于常规的物质养老需求，同时也愈发重视对于精神方面的享受。因此在立法时需要关注老年人的真实需求，真正按照“老人需要服务，政府提供服务”的逻辑，而不是“政府提供服务，老人被服务”的形式。在正式立法之前，对于老年人的常见需求进行调研，并在法律中进行介绍，确保所提供的各项服务最为贴近老年人的真实需求，让老年人成为真正的“话事人”。

（三）注重多方参与

全面推进居家养老服务工作需要各方人员共同参与，所以在最终出台的法律当中也应当体现。首先，需要明确各级政府的具体职责。这个方面可以参照国内其他城市的经验，厘清市、区（县）、乡（镇、街道）各自的职责，以免造成职能越位或缺失。其次，利用好社区的作用。作为市民接触最多的基层组织，社区可以说最为了解老年人的日常需求，也比较受老年人的信任，法律中也应当体现社区的作用。再次，发挥社会组织、家政公司、养老机构等社会力量的作用。社会力量的加入是对居家养老服务很好地补充，可以发挥其专业性、社会性、互助性的特点，加强有关从业人员的培训，助力相关服务的开展。最后，重视家庭的作用。不论何时何地，家庭永远是居家养老过程中无法剥离的部分，子女对于老年人的赡养义务也不可推卸，因此这方面也可以在立法中予以体现。

（四）对养老服务从业人员推行绩效工资制度

舟山现有的居家养老服务从业人员工资较低，可能会影响从业人员的工作效率，也会挫伤从业人员的工作积极性。但是，如果盲目地增加薪酬，又可能造成从业人员对于工作的懈怠。因此，可以在法律中尝试提出推行绩效工资制度，根据个人工作效果来支付工资待遇，保障从业人员必要的基本工资，奖金和福利部分则由社区委托第三方进行绩效考核，根据评估效果决定最终的工资待遇，进而激励员工不断改进工作能力，不断提升工作质量，充分调动工作积极性。

（五）主张建立适宜的融资机制

舟山市现有的居家养老融资制度较为单一，居家养老服务照料中心的经费获取方式主要根据星级评定情况来获得对应的运营经费，部分社区还能得到地方政府的建设经费支持。新制订的法规中可以主张建立适宜的融资机制。政府方面，推荐建立与本市老年人口增长速度以及社会经济发展水平相适应的财政投入机制，作为老龄工作经费、专项活动经费、照料中心基本运营经费，进而基本保障居家养老工作的正常运行;社会方面，养老机构、养老服务公司、家政公司等社会力量也可以捐赠居家养老的专项经费，减轻政府的财政负担。

（六）对医养结合进行规范

老年人腿脚不便，外出就医困难较大等医疗问题是舟山市居家养老的老年人最为担心的问题之一，舟山市有关部门也认识到问题的重要性，在辖区内推行“家庭醫生”签约制度，但是由于缺乏强制效应，实际效果较为一般，加之现有的用药制度不健全，存在一定的用药隐患，亟待出台相关法规进行规制。通过法律的形式对“医养结合”作进一步解释，可以解决许多居家养老的老年人的疑虑，让老年人更加方便、舒心。

（七）发挥智慧养老平台的作用

早在2015年，舟山市民政系统开始推广智慧养老平台的使用。推广3年多以来，累计分发智慧养老终端—“养老一键通”手机168万只，成功定位走失老人案例10余起，受到用户的较大好评。同时，伴随着技术的日趋成熟，平台也逐步完善。舟山市可以立法的形式中对智慧养老平台的地位进一步明确，吸引更多的民间养老力量共建智慧养老平台，鼓励更多养老服务团队入驻智慧养老平台，从而更好地为老年人提供服务。

参考文献：

[1] 中华人民共和国国家统计局中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报[R].2018

[2]舟山市老龄工作委员会办公室舟山市2017年老龄事业统计公报[R].2018

[3]韩少达新型农村社会养老保险的立法思考[J].知识经济，2010（08）：82-83

[4]徐显明生存权论[J].中国社会科学，1992（05）：39-56

[5]李乐平社会保障法法理思想探析[J].前沿，2008（06）：112-115

[6]丁英顺日韩两国居家养老服务比较及启示[J].日本问题研究，2013，27（04）：60-66

[7]邓大松，王凯国外居家养老模式比较及对中国的启示[J].河北师范大学学报（哲学社会科学版），2015，38（02）：134-139

〔本文系2019年大学生创新创业训练计划项目“银领E时代—老人智能产品使用培训”（项目编号：201910340050S）阶段性成果〕

〔曾梓杰、卢王帅、陈莉莉（通讯作者），浙江海洋大学经济与管理学院〕