生态环境管理体制改革的山东实践

文/刘书伟

刘书伟：山东省委编办副主任

党的十八届五中全会确定，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革（以下简称“垂改”），在先行试点的基础上全面推开，力争“十三五”时期完成改革任务。山东省是中央确定的试点。2016年9月以来，山东省从改革监察、监测、执法等环境治理制度入手，2017年9月出台《山东省环保机构监测监察执法垂直管理制度改革实施方案》，全面推开改革试点工作。

一、健全完善环境监察体制机制，切实落实对基层政府及其相关部门的监督责任

这次“垂改”明确由省级生态环境部门统一行使环境监察职能，加强对地方党委政府以及相关部门环保责任落实的监督检查和责任追究，将党政同责、一岗双责落到实处。环境监察职能是对下级党委政府及其相关部门的监督检查和问责，由省委、省政府授权省级生态环境部门行使。市县职能上收后，应在省生态环境厅机关的组织架构内，建立一套相对独立、专司“督政”的工作体系，从源头上优化完善工作运行机制。为此，山东省按照统分结合、全面覆盖、贴近基层、适当加强的原则，研究制定了改革措施。一是组建环境监察机构。为加强对环境监察工作的组织领导和综合协调，在省生态环境厅设立省环境监察办公室，作为省生态环境厅内设机构，具体承担省政府环境监察综合管理工作；根据全省生态环境状况，按照高效便捷的原则，设立6个区域环境监察办公室，派驻到设区的市，每个办公室负责2-3个市的环境监察工作，业务上接受省环境监察办公室指导。二是充实加强力量。为加强环境监察协调力度，明确由省生态环境厅1名副厅长兼任省环境监察办公室主任，同时建立环境监察专员制度，配备3名环境监察专员，每名专员联系2个区域环境监察办公室，负责协调指导区域环境监察办公室的工作。三是统筹调配人员编制。由于行政编制资源紧缺，过去一直由事业单位承担环境监察具体工作。这样的运行机制造成了行政职能体外循环，也弱化了环境监察工作。因此，山东省按照事业单位改革的要求，将行政职能收归机关，并下决心统筹调剂行政编制资源，保证生态环境部门督察履职需要。其中，从省级调剂12名编制，用于省环境监察办公室；按照“编随事走、人随编走”的原则，从市县环保部门调剂72名行政编制，全部用于区域环境监察办公室。

二、调整环保机构管理体制，着力解决地方保护主义对环境监测执法干预问题

这次“垂改”的另一项重点任务就是通过重构条块关系、调整机构隶属关系，从制度和机制上有效解决地方保护主义干预环境监测执法的问题。要实现这一目标，需要充分调动“条”与“块”两方面的积极性，既不能因为改革削弱、上交地方党委政府的环保主体责任，也不能让地方党委政府权责不对等、没有手段、无法履职。山东省充分兼顾各方面关系，结合实际对具体环节进行了改革。一是调整市县环保机构管理体制。设区市环保局实行以省生态环境厅为主的双重管理，仍作为市政府工作部门，确保市级党委政府环境履职有机构有手段；县（市、区）环保局调整为市环保局的派出机构，领导班子成员由市环保局任免，人财物由市环保局统一管理，强化市级对县级环保工作的综合统筹。二是调整环境监测管理体制。省生态环境厅直接管理驻市环境监测机构，统一负责全省及各市县生态环境质量监测、调研评价和考核工作，防止生态环境质量监测数据干扰，驻市环境监测机构名称统一规范为山东省XX环境监测中心；县级环境监测机构主要负责执法监测，统一更名为XX环境监控中心，随县级环保局一并上收到市级。为了避免同一层级、同一区域机构重复设置，造成资源浪费，山东省明确要求省级和驻市环境监测机构在生态环境质量监测的同时，还要发挥技术设备优势，配合市县环保机构做好执法监测、应急监测工作，各市不再另建环境监测机构。针对部分县（市、区）尚未设立环境监测机构的情况，为防止出现监测盲区，各市可根据实际情况对县级环境监测机构进行整合优化，组建跨区域的环境监测机构；未设置环境监测机构的市辖区，其环境监测任务可由市级环保部门整合现有县级环境监测机构承担，或由驻市环境监测机构协助承担。三是加强环境执法工作。与综合行政执法体制改革要求相衔接，明确将环境执法机构列入政府行政执法部门序列，加快推动环境执法重心向市县下移。省环境执法局受省生态环境厅委托，主要承担跨区域、重大环境违法行为的综合执法工作，指导市、县（市、区）环境保护综合执法工作；日常环境执法工作主要交由市县承担。县（市、区）环境执法机构随同级环保机构一并上收到市级，由市环保局统一管理、统一指挥本行政区域内环境执法力量。

三、优化调整重点流域监管监测执法机制，积极探索跨流域环境监管和执法新模式

按照中央关于开展按流域设置环境监管和行政执法机构的试点工作要求，在明确省市环境监察监测执法职责的基础上，结合山东实际，对涉及多个市的流域管理和执法问题进行了研究，在调整跨流域环境监管和执法体制方面进行了探索。一是设立流域环境监管机构。为实现流域环境保护统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，在省生态环境厅设立了南四湖东平湖流域环境监管办公室，作为内设机构，具体负责协调、指导南四湖东平湖流域内环境监管和监测执法工作，组织拟订流域有关规划、标准、规范，参与流域环评工作。二是明确流域环境执法职责。为统筹流域内环境执法力量，加强对流域内环境综合执法工作的指导和协调，在“垂改”进一步优化省环境执法局职责的基础上，明确由其承担南四湖东平湖流域环境保护综合执法工作，具体组织协调执法过程中遇到的各类问题。三是明确流域环境监测职能。改革前，济宁市环境监测机构承担着南四湖的水质监测任务，具备一定工作基础，与流域内其他市级监测机构相比，技术水平和监测能力相对较好。综合考虑南四湖东平湖流域分布和相关市环境监测机构建设情况，我们确定将济宁环境监测中心上划省生态环境厅管理，并加挂省南四湖东平湖流域环境监测中心牌子，由其承担南四湖东平湖流域生态环境质量监测职责，并在机构建设、技术能力建设等方面加大支持力度，进一步提升其监测能力水平。

四、加强乡镇环境监管机构队伍建设，进一步健全乡镇网格化环境监管体系

针对山东省乡镇环境保护等方面目前存在的机构不健全、职责不明确、专业技术力量不足的问题，2016年，山东省明确乡镇（街道）在相关机构加挂环境保护办公室牌子，并配备不少于3名专职人员，主要负责农村饮用水水源地保护、生活污水和垃圾处理、大气污染防治、畜禽养殖污染防治、土壤环境保护和工矿污染监管等工作，配合县级环保部门按区域派驻的监管执法机构做好相关工作。这次改革重申了加强乡镇环保的要求，确保责有人负、事有人干，推动农村环境治理体制机制进一步健全完善，农村环境保护公共服务水平全面提升。

五、协同推进生态环境监管机构改革，全面形成改革合力

2018年2月，党的十九届三中全会作出了深化党和国家机构改革的决定，明确要求设立自然生态监管机构，完善生态环境管理制度。按照“垂改”要求优化调整环保部门职责任务的基础上，整合省环境保护厅的职责，省发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责，省政府节约能源办公室的推行清洁生产相关职责，省水利厅的编制水功能区划、排污口设置管理、水域排污总量控制职责，省农业厅的农业农村减排、农业面源污染治理职责，省海洋与渔业厅的海洋环境保护职责，以及省南水北调工程建设管理局承担的南水北调工程项目区环境保护等行政职能，组建省生态环境厅，负责统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责。为确保生态环境管理领域上下贯通、执行有力，明确要求市县参照省级模式整合组建同级生态环境部门，管理体制按照环保机构垂管制度改革有关要求执行。