城乡一体化推进全民参保工作——基于常熟市的实践与思考

（常熟市人力资源和社会保障局 常熟 215500）

党的十九大报告对全面建成新时代社会保障体系提出了明确要求：“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。近几年来，常熟将社会保障工作融入城乡一体化建设的大格局，按照统筹城乡、覆盖全民的总体思路，量质并举推进全民参保，领先全国建立了城乡一体的社会保障体系，基本实现人人享有社会保障。

1 基本概况

常熟位于江苏省南部，是苏州市下属县级城市。地处于长三角经济发达地区，物阜民熙，素有“鱼米之乡”美称。2018年，常熟本地户籍人口106万人，实现GDP达2300亿元，经济高度发达，政府财力较强，多年位列全国百强县综合实力前四名。

2008年，江苏省委、省政府将苏州确定为城乡一体化发展综合配套改革试点地区。常熟市委、市政府认真贯彻落实，在城乡经济高速发展的同时，实现了工业化、城镇化，社会经济的持续健康发展，为推动城乡一体化，实现经济与社会、工业与农业、城市与乡村的协调发展，为全市统筹城乡社会保障提供了坚实的社会经济基础。

常熟社会保障制度改革起步于20世纪80年代，制度覆盖人群从城镇企业职工开始，逐步扩大到农民工（外来务工人员）、农村居民、灵活就业人员、被征地人员等，经过多年的探索和实践，构建了一个与常熟经济社会发展水平相适应、与城乡一体化发展相协调、覆盖城乡的社会保障体系。

与此同时，常熟通过制度建设创新、政策鼓励引导，实施积极的财政补贴政策，建立了以参加“职保”为主导方向，以参加“居保”为兜底的社会保险扩面机制。截至2018年11月，常熟基本养老、医疗、工伤、生育保险参保人数分别达到99.04万人、124.76万人、 52.87万人、 49.26 万人。以基本医疗保险为例，居民医保参保人数从2007年高峰时的63.3万人下降到2018年的33.9万人，其中劳动年龄段人员仅剩4.5万人。相反，职工医保呈现逐年上升趋势，2018年参保人数达90.86万人，与居保出现3倍差（见图1）。

目前，常熟市居民养老保险参保人员只剩没有能力参加城保的1600人，劳动年龄段人员基本实现制度一元化，现行的居民养老保险制度成为“看守”制度，只剩下领取待遇的8.6万名老年人。总体上，常熟市已率先实现了户籍人口人人享有社会保障的目标，在全国处于遥遥领先的地位，在经济发达地区也处于相对领先的地位。

图1 常熟市职工医保和居民医保参保人数变化情况

2 主要做法

在城乡一体化发展不断加快的背景下，常熟从本地户籍、被征地农民、特殊群体、外来人员等多个人群入手，各个击破，在推进全民参保过程中确保“不遗漏”“不掉队”，让城乡居民共享经济社会发展成果。

2.1 开展农转城，确保城乡居民“无差别”

按照统筹城乡、覆盖全民的总体思路，推进城乡社会保障一体化，常熟市加快建立完善了农民纳入城镇社会养老保障的政策制度，于2006年出台《常熟市农村和城镇基本养老保险转移接续办法》，开辟了农村养老保险向城镇养老保险转接的通道。2007年下发《关于统一各类企业社会保险制度的意见》，明确规定全市各类企业职工统一纳入到城镇养老保险制度，对企业中原参加农保的职工到2009年底全面实现向城保转移。2009年，市委市政府印发《常熟市全面推进城镇社会保险制度的意见》，明确至2012年底，基本完成纯农农保参保人员转接城保工作，全面实施城镇社会保险制度。截至2012年末，两个农转城“三年计划”累计完成农保转接城保达28.3万人。

2.2 即征即保，确保被征地人员“不遗漏”

常熟市征地保障工作起步较早，对被征地农民实施“即征即保”。按照“土地换保障”的总体思路，2007年出台《关于征（使）用土地补偿和被征地农民基本生活保障的实施意见》，2014年12月又出台《常熟市征地补偿和被征地农民社会保障办法》，对全市二轮承包以来（1998年7月1日）被征地人员划分未成年年龄段、劳动年龄段和养老年龄段等三个年龄段实施补偿和社会保障安置，至2018年，全市劳动年龄段以上被征地农民纳入城保约35.34万人，被征地农民社会保障（基本养老保障）问题得到了基本解决。2011年起，常熟市对妥善安置的被征地农民医疗保障办法进行了调整，将养老年龄段约7.8万名被征地农民通过补缴纳入城镇职工基本医疗保险制度范围内，提高了其医疗保障水平。

2.3 精准扶贫，确保特殊群体“不掉队”

常熟市委市政府高度重视社会保障工作，积极做好特殊困难群体关爱救助工作，逐步建立完善了针对纯农户、弱势群体、就业困难人员三大类对象为主的社会保险参保缴费财政补贴制度，将低收入困难对象纳入到城镇企业职工基本养老保险。针对纯农户参加城保的，男45周岁女40周岁以下的，每月财政补贴为50元，男满45周岁女满40周岁及以上的，每月财政补贴90元；针对城乡弱势群体（低保家庭或重残人员），以灵活就业人员身份参加城镇养老保险的，按150元/月给予补贴，参加居民医疗保险的，保费由财政全额负担；针对就业困难人员，2009年出台了《常熟市社会保险补贴办法》，以灵活就业人员身份参加城镇养老保险的，对个人按实际缴费的50%给予补贴，补贴期限不超过3年。

2.4 依法扩面，确保外来人员“有盼头”

为了保证外来务工人员的合法权益，规范单位用人行为，维护本地劳动力市场秩序，常熟于2011年底出台了《关于进一步加强城镇社会保险工作的意见》，明确提出扩大外来务工人员城镇社会保险参保覆盖率，文件明确从2012年至2014年，每年净增外来务工人员参保5万人，力争“十二五”期末达到80%以上。截至目前，常熟外来务工人员在职参保人数超过22万人，占企业稳定就业总人数的81.4%以上。

2.5 全民登记，确保未保对象“有人管”

2014年底，根据人社部《关于实施全民参保登记计划的通知》的精神，常熟全面启动全民参保登记工作，2015年至2017年，以全民参保登记工作为核心的第一阶段工作圆满完成，摸清底数，掌握了法定参保对象的基础信息和参保信息，并建立了持续扩面和长效管理机制。根据全民参保登记信息，对于采集到的未参保人信息数据定期与一体化系统数据和公安人口数据进行比对，合理确定各险种扩面目标，分解至各乡镇、街道进行精准扩面，形成持续扩面征缴机制，基本实现社会保险从制度全覆盖到人员全覆盖的转变。

2.6 优化服务，确保经办机构“有人手”

常熟在进一步完善城乡一体化社会保障体系的同时，积极推进覆盖城乡的一体化社会保险经办公共服务体系建设。按照“以为人本、重心下移、服务前移”的公共服务要求，在各镇、街道都建立了劳动保障所，在各行政村、社区都建立了劳动保障服务站，拓展了“市、镇、 村”三位一体的网络平台，基本实现“15分钟社保服务圈”，为城乡居民提供了便捷化、均等化、可及化的社会保障公共服务。

3 存在问题

经过多年的改革发展，常熟社会保障事业取得了巨大成就，社保覆盖面持续扩大，养老保险参保率多年达96%以上，全民医保高质实现。但不可否认的是，随着经济结构的调整，就业形式多样化，还有少部分群体未纳入社会保障覆盖范围，实现应保尽保面临诸多问题。

3.1 法律支持力度不够

我国社会保险法对强制性要求不足，第二十三条规定：“无雇工的个体工商户、未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加职工基本医疗保险”，显然强制性体现不够。当前，常熟本市户籍尚有4.2万名中断缴费人员，其中大多为灵活就业人员，社保经办人员在扩面过程中除了进行宣传、劝说，没有强制性手段将这部分法定对象纳入到全民参保中来。

3.2 参保政策不完善

从参保登记工作中发现，常熟未参保、中断缴费人员主要有下面几种情况：一是本地户籍灵活就业人员，由于缴费负担较重，导致参保积极性不高，有的未参保，有的缴满了15年就中断养老缴费，选择性只参加医保；二是非本地户籍的灵活就业人员和新业态从业者被禁止在本地参保，部分法定对象参保权利存在程度不一的限制；三是建筑施工领域农民工受劳动关系认定影响，职工身份不易摸清，排除在养老保险、医疗保险覆盖范围之外。

3.3 企业参保意识和职工维权意识不足

社会保险法的出台，虽然对提高企业主的参保意识有了很大的促进作用，但受利益驱动的影响，仍然存在能推则推，能拖则拖行为，有的私营企业主把参保作为一种经营管理的手段，只为技术骨干和管理人员办理参保，对普通职工重视不够。加之劳动者在就业方面处于弱势地位，部分外来务工人员甚至只注重眼前利益，对企业不缴纳社会保险费的行为听之任之，不敢为自身维权。

3.4 缴费负担重导致人员流失

近几年常熟每年城保扩面新增将近5-6万人，但同时又有相当数量的人员停保流失，城保参保人数一直维持在59万人左右。停保原因一是企业经济效益下滑，暂时停产或减少用工，导致社保减员增多；二是参保企业和个人认为缴费负担过重，想方设法逃避社会保险。目前常熟企业承担的社保费率约为30%，个人为10.5%，如此高的缴存比例增加了企业的负担，特别给中小企业造成压力较大，不利于企业经营和投资，在当前的宏观背景下负面影响更加突出，降低缴存比例已是当务之急。

4 对策研究

按照2020年实现全覆盖的目标要求，参保扩面需要多管齐下，将完善政策、健全机制、改善服务等结合起来，突出重点人群，精准实施。

4.1 强化法治保障

从社会保险的本质属性看，纯“自愿参保”缴费不利于人群的全覆盖、长期稳定发展以及财务平衡，也不利于培养参保群众的风险、互济保障意识，反而可能助长逆向选择的道德风险。要真正实现全民参保，当务之急是废止“自愿参保”原则，加快修订完善社会保险法，强化社会保险法的强制性、严肃性和权威性。如果社保法对灵活就业人员实行强制参保，将对全民参保带来更大的推动。这里所说的强制性，是世界公认的社会保险的普遍原则，是为了增进公平性，维护公民的参保权利，实现社会保险的大数法则，归根到底是不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。这一点务必向社会和广大群众讲清楚。

4.2 完善参保机制

首先要提升制度的公平性和普惠性，扩大保障范围，在参保政策上寻求突破，探索破除户籍、用工方式、劳动关系等瓶颈，将新业态从业人员，特别是非本地户籍灵活就业人员纳入社保覆盖范围。其次要完善参保政策，创新续保助保机制，通过贴息小额贷款等方式将低收入困难对象纳入社保体系。适当增加灵活就业人员参保缴费档次，使政策具有弹性、灵活性和适应性。再次要明确建筑施工领域劳动关系的法律性质认定，推动建筑业用工回归劳动基准法的适用，推进建筑施工领域劳动者的参保登记全覆盖。

4.3 加强宣传力度

全民参保是惠及民生的大好事，得到全社会认可才能有效开展。一是要利用报纸、广播、电视、微信、微博等渠道为全民参保工作做宣传、造舆论；二是要利用实施全民参保计划之际，广泛宣传社保政策法规，尤其是对企业主和劳动者的风险意识教育，使其充分认识参加社会保险的重要性，从而提高他们的法律意识和参保意识；三是要加大对社保诚信企业的宣传力度和表彰力度，对拒不参保、侵害职工合法权益的企业坚决曝光。除此之外，更要为未保、断保等重点对象进行有针对性的宣传教育，做到边解释政策，边动员参保。四是包括参保政策在内的社会保险政策宣传要常态化，宣传的方式方法也要多样化，如发短信、微信等。社保经办机构要把政策宣传作为一项职责来落实，要让人民群众感受到社保经办机构的亲和力，感受到社保经办人员是为自己的社会保障“记录一生、保障一生、服务一生”的可信赖的践行者，以高效优质和人性化的社保服务吸引群众参保。

4.4 适当降低缴费水平

社保缴费率较高制约着扩面工作的推进，更让企业和职工压力大幅提高。从常熟实际来看，高缴费率是导致企业和个人逃避社会保险的主要原因之一，适度降低社会保险缴费率，不但有利于扩大社会保险覆盖率，还可能大幅提高企业的征缴率，扩大非正规就业群体的参保率，而且还有利于降低企业成本，释放其潜能和活力，从而促进社保体系的良性循环和持续发展。