强化水利预算项目管理的对策与思考

钱水祥，王怀通，高雅楠

（水利部预算执行中心，100038，北京）

水利部预算执行中心在对七大流域机构及部直属事业单位预算项目管理进行实地和书面调研的基础上，对水利预算项目的做法进行了归纳梳理，针对存在的问题进行分析，提出了相应的对策和建议。

一、主要做法

1.归纳梳理，形成全过程水利预算项目管理思路

各单位按照水利部党组“水利工程补短板、水利行业强监管”水利改革发展总基调，依据《水利部预算项目储备管理办法》《中央部门预算绩效目标管理办法》《水利部中央级预算项目验收管理暂行办法》等要求，顺利完成预算项目储备、绩效目标管理、绩效评价以及项目验收等工作。通过总结归纳梳理，提出全过程水利预算项目管理新思路：项目申报精心指导、项目审核严密公正、项目支付安全顺畅、项目采购依法合规、项目验收严格及时、绩效评价科学合理。

根据项目生命周期理论，结合预算项目特点，将水利预算项目全生命周期分为事前储备、事中实施和事后评价三个阶段。一是强化水利预算项目储备。做好预算项目申报前期指导培训，提升预算项目编制质量；认真组织预算项目评审，夯实预算项目前期论证工作。二是加强预算项目实施监督管理。严格开展水利预算项目国库集中支付、时序进度考核、动态实时监控及政府采购，保障水利资金使用时序均衡安全；实施绩效目标中期监控检查，规范水利预算项目实施内容。三是加强水利预算项目后评价。做实水利预算项目验收，提高水利预算项目成果质量；完善水利预算项目绩效管理，推动水利预算项目绩效提升。

2.构建“财务搭台、业务参与”的水利预算项目管理体系

多数预算单位按照水利部工作部署，围绕单位职能和中心工作，提出新增需求，编报项目建议，待审核反馈后，组织相关人员开展项目储备工作。在项目储备环节，进一步明确财务和业务部门职责分工，由业务部门提供项目清单，对工作内容进行具体说明，列出工作要点，以此作为项目储备的重要参考。财务部门在此基础上负责对项目经费进行审核。储备项目作为一上、二上申报预算的基础。业务部门作为项目主管部门，在项目实施环节建立了 “业务为主、财务监督”的合作机制，由业务部门负责按照项目实施方案有序推进各项工作，财务部门做好相关的服务和监督，确保资金使用安全高效。

3.推动水利预算项目制度建设向纵深发展

近年来水利部修订了“预算管理三项机制”，出台了绩效管理的办法和意见，验收管理办法正在讨论修订中。各流域机构也完善了预算管理的相应办法和意见。

二、发现的困难和问题

1.在体制机制方面

不断增加的任务与年年经费核减的矛盾。为落实水利部党组的要求，从水利监督管理、水资源监督、水利政策制度建设等多方面加强监管体系建设，各部门均为此不断增加相关工作任务，加大监督力度。与此同时，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，受国内外多重因素影响，经济运行稳中有变，下行压力有所加大，财政收支矛盾突出。财政部近年来对水利部部门预算的经费不断压减，2018年水利部项目预算统一压减10%以上。这无疑对各级水利单位在财政资金安排使用上提出更高的要求。

科技领域“放管服”与资金安全高效的矛盾。为贯彻落实党中央、国务院关于推进科技领域“放管服”改革的要求，国务院出台“关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知”，从简化科研项目申报和过程管理、合并财务验收和技术验收、推行“材料一次报送”制度、赋予科研人员更大技术路线决策权、赋予科研单位科研项目经费管理使用自主权、避免重复多头检查等多方面，对科研项目和经费管理进行了优化。但为保证资金安全的底线，水利部持续严格财务监管，以资金流向为主线，通过扩大引入第三方、运用信息化手段等方式，扩大监控范围，实行对水利科研资金分配、拨付、使用全过程监管，这无疑又对科研单位项目资金安排使用提出更高的要求。

2.在政策制度方面

预算编制和项目申报时间紧影响编报质量。规模控制数下达与一上编制，预算一下与二上编制，往往是数据尚未完全分解下达到位，就要求基层单位立即上报预算编制材料。然而，目前预算编制大多是由财务部门负责，在项目申报过程中，基层单位编制项目文本的时间过短，通常不到一个星期，不能很好地保证项目编制质量。

绩效目标指标设置还不够科学合理。绩效管理的主要困难在于效益指标内容以定性表述为主，很难细化量化，且效益指标的具体实施效果在项目实施结束后短期内无法显现，在开展绩效监控、绩效自评等工作时难以就效益指标评价结果提供相关支撑依据。

绩效评价结果应用还不到位。虽然每年都开展试点项目绩效评价和项目绩效的自评价工作，但由于缺乏具体的工作机制，评价结果很难得到真正有效的应用，对预算执行无法起到很好的引导和促进作用，绩效评价工作很难得到开展项目的业务部门重视，“重分配轻管理、重支出轻绩效”的思想还在一定程度上存在。

项目验收和绩效评价等工作重叠。目前预算项目绩效评价实现了全覆盖，项目单位均需按照要求对项目开展绩效自评，自评时需对项目工作完成情况、资金使用情况等多方面进行评价，这些内容与现行的预算项目验收办法内容有所重叠。现在各单位每年均需对项目进行验收及自评，增加了基层财务及业务部门的负担，提高了项目管理的成本。

3.在预算项目管理方面

业务主管部门对项目经费申报申请指导不足。主要表现：一是在项目储备申报时，有的业务司局缺乏对水利部整体工作及经费的统盘考虑，部分统一安排的一级项目任务，只有部分单位申报了项目经费。二是在执行过程中，业务主管部门只下达任务不考虑经费来源，为完成相关部门重点任务，基层单位往往需自行筹措经费，挤占自有资金来完成相关任务，给基层单位实施完成项目带来一定的困难和负担。

项目编制问题从文本本身格式向项目论证的充分性不足转变。主要表现：一是项目工作方案选择的最优性论证不够充分。许多项目在论述过程中，工作内容及委托内容论述中缺乏方案最优性论述，部分项目并未选择最经济或最科学的技术路线。二是项目支出标准依据论述不充分。许多项目在经费测算过程中，所选择的经费标准缺乏合理依据。三是项目实施完成工作所需工作量的合理性不充分。许多项目在论述过程中缺乏必要的对工作内容所需工作量的论述。尤其多数项目对外委托的论述难以说清合理的工作内容与工作量。

项目申报“重增量、轻存量”，存量项目申报质量较低。主要表现：一是部分项目申报时缺少项目绩效目标申报表等必要材料。二是部分存量项目文本过于简单，无法体现具体工作内容及相关经费，审查时难以判断工作内容的合理性。三是部分项目单位将一些难以新增的有问题的支出通过存量项目进行安排。

对基层单位业务部门人员开展预算管理培训不足。在调研中基层单位反映：随着财政预算管理不断推进，预算管理工作不断提质增效，不仅对财务部门提出更高的要求，也对业务部门配合开展相关项目管理工作提出了要求。因此急需进行更全面的培训，尤其是对业务部门人员的培训。

水利财务管理信息系统的项目管理功能有待优化。目前项目过程管理在预算管理软件、水利部财务信息系统等多个软件操作，同时还要报送多批次电子版，很容易造成文本内容、表格和数据不一致，影响后续工作开展和项目执行;水利财务信息系统在项目打捆上报、分解批复环节上自动化功能不足，给基层预算单位财务人员增加不必要的工作量。

三、对策建议

1.加强沟通协调，发挥政策制度修订等方面的承上启下作用

为解决体制机制及政策制度带来的困难和问题，水利部预算执行中心需充分发挥上传下达的作用，将基层单位的迫切需求反馈部财务司，并配合财务司做好相关组织协调和决策支撑工作。要认真梳理每年预算项目的申报情况，严格项目审查，把好预算项目储备环节，为财务司科学安排经费提供决策支撑。配合财务司进一步理清科研“放管服”与资金安全两者的关系，明确划分出两者的边界，在保证资金安全的同时，又能充分发挥科研项目经费管理的自主性，调动科研人员开展科研创新的能动性。要优化预算项目管理各环节流程，更新制定更加合理、科学、可行的共性项目绩效目标、指标体系，完善各项办法的修订工作等。

2.坚持问题导向，强化水利预算项目统筹管理

水利部预算执行中心要不断改进和提升预算管理水平及财务人员的项目管理能力；建立与各项目单位沟通交流渠道，畅通问题反馈机制；坚持问题导向，瞄着问题去、追着问题走，以解决问题为工作突破口，真正把解决问题作为预算项目管理提质升级的动力。

根据各项目单位提出的意见，不断完善水利财务信息系统建设，优化预算项目管理各项具体操作，进一步减轻基层单位负担。

3.细化任务精准发力，理顺水利预算项目管理链条

在项目储备环节，要明确财务和业务部门职责分工。业务部门提供项目清单，对工作内容进行具体说明，列出工作要点，以此作为项目储备的重要参考，财务部门在此基础上对项目经费进行审核。水利预算项目储备是否科学、合理、可行，直接影响项目实施及预算执行效果。为做好年度预算项目储备，项目管理工作将在以下四个方面精准发力：一是精心指导，着力提升项目文本编制水平。加强对各单位财务和业务人员的专题培训，悉心讲解项目储备工作要求。二是明确专人，做好项目编报的指导答疑工作。针对各单位项目编报过程中遇到的疑点问题，指定专人负责回复，并做好问题归纳汇总工作，将共性问题集中宣贯，促进各单位提升项目申报文本质量。三是严密公正实施项目审查，夯实预算项目管理基础。合规性审查必须与绩效目标指标审查有机结合同步推进，避免项目内容与绩效目标指标的割裂脱节；专家审查必须统一标准、从严把握尺度，科学核定工作内容，严格核减经费规模，认真讨论、民主决策，确保专家评审意见有理有据、真实可靠。四是建立沟通反馈和会商复议机制。审核意见及时反馈项目申报单位，及时反馈沟通和会商复议，有效满足基层单位实际需求，着力提升水利财政资金使用效率。

在项目实施环节要形成业务为主、财务监督的合作机制，由业务部门负责按照项目实施方案有序推进各项工作，财务部门做好相关的服务和监督，确保资金使用安全高效。预算项目绩效目标中期监控是预算管理的重要环节，通过定期采集绩效运行信息并汇总分析，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和督促检查，纠偏扬长，促进绩效目标的顺利实现。水利部预算执行中心按照“预算编制有目标、预算执行有跟踪、预算完成有评价、评价情况有反馈、评价结果有应用”的全过程水利预算绩效管理的要求，引入专业中介机构和专家对部门试点项目绩效目标运行情况进行中期监控和评价，并将监控结果反馈项目单位，组织整改落实，确保项目年度绩效目标的实现，推动预算项目绩效管理从重“事后评价”到重“过程与结果并重”的转变。

项目后评价环节，要有机衔接业务管理与预算管理，由财务部门牵头组织开展项目验收和绩效评价，业务部门配合完成相关工作。预算项目实施后的验收管理和绩效评价是实施科学化、精细化管理的重要内容，水利部预算执行中心将从以下两点精准发力，提升项目验收和绩效管理水平。一是项目验收要严格及时，验收结果注重应用。在各二级单位自行验收基础上，对重大规划类项目组织有关专家通过现场抽查、实地查看、召开验收会等方式进行抽验复验；对不符合验收条件或存在问题的重大项目，督促项目单位限期整改。二是项目绩效评价科学合理，评价结果注重应用。根据“过程管理与效果管理并重，财务和业务部门紧密协作配合”的原则，不断完善绩效评价管理机制，系统推进绩效管理工作。如组织项目单位开展自评价，组织第三方中介机构开展现场复核评价，组织相关专家对自评与复评结果差异较大项目实施抽评，强化绩效评价结果的应用。通过正式途径向各单位反馈绩效评价结果，督促相关单位组织整改落实，确保年度绩效目标如期实现，不断提升水利绩效管理工作水平。