促进节约用水的难点及对策研究

中共中央党校厅局级干部进修班（74期）“生态文明建设”研究专题课题组

习近平总书记指出，当前我国水安全方面最突出的新问题是“水资源短缺、水生态损害、水环境污染”。针对水安全“三大新问题”，习近平总书记指出，“坚持和落实节水优先方针。”“治水要良治，良治的内涵之一是要善用系统思维统筹水的全过程治理，分清主次、因果关系，找出症结所在。当前的关键环节是节水，从观念、意识、措施等各方面都要把节水放在优先位置”。节约用水是良治之法，是全过程治理的关键环节、根本性举措，也是长久之策。

一、节约用水是解决水安全“三大新问题”的根本之策

1.节约用水是解决水资源短缺的根本性举措

我国是水资源严重短缺的国家之一，水资源供需矛盾突出。解决水资源短缺问题有许多措施，总体上可分为两大类，即增加水资源供应和降低水资源需求。目前，增加水资源供应主要有三大手段，一是通过调水，二是海水淡化，三是开采地下水资源。但均有其缺陷性，并不是解决水资源短缺的根本性举措。

从当前的现实情况来看，强化水资源需求管理，是解决水短缺的根本性措施。水资源需求管理包括科学调整产业布局和结构，坚持“以水而定、量水而行”原则调整空间总体规划等，其中节约用水，提高用水效率，是当前最直接且见效最显著的举措。

2.节约用水是解决水生态损害的根本性举措

水生态损害的主要表现，一是河流干涸，二是湖泊萎缩和面积减少，三是湿地面积减少，四是水土流失严重。水生态损害的原因是多方面的，但主要原因是人类过度开发利用水资源。解决水生态损害有诸多措施，退耕还湖、退田还湿、退山还林、退地还草和防止水土流失等众多直接恢复原有生态环境的政策措施，这也是根本性解决水生态损害的长期举措，但这些措施能否成功实施，取决于水资源的保障。没有水资源保障，这些措施实施的成效会大打折扣，甚至是没有价值。所以，只有通过节约用水，减少对自然水的占用，才是解决水生态损害最直接且见效明显的举措。

3.节约用水是解决水环境污染的根本性举措

目前全国入河入湖入海的废污水排放量居高不下，超出纳污能力，治污难度增加。解决水环境污染的措施也有不少，最直接的措施：一是实施污水处理，二是开展面源污染治理，三是治理黑臭水体。节约用水就能直接减少污水排放，所以节水就是减排，不但节约了用水成本，还减少了污水处理设施建设和运行处理成本，同时也减少水体污染，还能相应增加生态用水量。所以，节约用水也是解决水环境污染的根本性举措。

二、节约用水的主要难点

新中国成立以来，党中央、国务院高度重视节约用水工作，把节约用水纳入国民经济发展计划，各地区、各部门立足于提高水资源利用效率和效益，逐步建立健全节约用水的相关制度，在各行业大力推广节水技术，倡导全民节约用水，注重提升公众节水意识，基本上构建了节约用水的政策制度体系、水资源高效利用的工程技术体系、公众自主节水的行为规范体系、以点带面全面推进的管理工作体系。特别是近年来，节约用水实现快速发展，全国用水效率显著提升，用水总量基本得到控制，年度用水总量稳定在6000亿m3左右，实现以用水量微增长保障经济社会持续较高速度发展。虽然，我国当前的用水效率在国际上处中等偏上水平，也与经济社会发展和科学技术水平相适应，但与国际先进水平相比还有较大差距，仍有较大提升空间。在促进节约用水方面还存在诸多问题，既有节约用水的基础设施较薄弱、计量监控手段明显不足等基础性问题，又有用水定额标准偏松且执行不到位、节约用水标准体系不完善等方面的管理性问题，这些问题都可通过适度投资和政府强制管理等手段或措施得以逐步解决，不列入本文论述。

本文重点探讨促进节约用水的难点。由于节约用水影响面广且具有长期性，解决问题的措施看似简单，实际上十分复杂，解决了这类问题将会从根本上扭转促进节约用水的格局。

1.促进节约用水的理念落后

（1）对人与自然生态关系认识不到位

人类生活、生产需要只要取到水就可无限使用，不顾及生态系统的需要或者将生态系统的需要放在次要位置。虽然河流干涸、湖泊湿地面积减退和水土流失等问题即将影响或已经直接影响人类生产、生活，但人类仍然熟视无睹，水体的自然循环系统被破坏了还漠不关心。有部分沿江城市因水污染影响就近取水，就设想从外地长距离引水。

（2）对水资源的有限性认识不充分

在供水企业提高供水保障率的前提下，拧开水龙头就有“哗哗”水流，想用多少就用多少，把水当作可以无限供给的资源，没有认识到水资源是有限的，甚至是十分稀缺的资源。

（3）节约用水的目的不清晰

目前，除少数十分缺水的地区外，大部分地方的单位和个人对节约用水的目的不清楚，有的认为节约用水就是减少成本支出，水价低对成本影响不大，节不节水都无所谓；有的认为“自己节约的水最终也是通过江河流入海洋，节不节水一个样”。由于节水目的不够明确，开展节水工作主要依赖于节能、减排、最严格水资源管理制度等有关考核的倒逼。节约用水的目的不清晰，促进节约用水的自觉性、主动性也就无从谈起，节约用水有规划、无分工、不落实的现象仍然存在。

节约用水的理念落后，其主要原因：一是对生态环境对水的依赖性认识不足。山水林田湖草是一个自然生态系统，维持自然生态系统就离不开水，没有水人类及其他生物无法生存。要保护生态环境，必须节约用水，尽可能少地占用生态系统所需的水。二是新发展理念未得到落实。对新发展理念特别是绿色发展理念的认识不到位，将经济社会发展与生态环境保护对立起来，片面强调经济发展，粗放的高耗水低质量发展未得到有效控制，未考虑不合理的发展对生态环境的负面影响，未认识到破坏生态环境的发展与高质量发展是背道而驰的。三是中华传统优秀文化未得到传承。随着物质日益丰富，人们生活水平逐步提高，“节约光荣、浪费可耻”“节水是传统美德”“节水就是积德”等观念，基本上被淡忘，未得到传承。

2.对水资源的短缺且稀缺认识存在偏差

（1）对水资源的可用量盲目乐观

虽然地球是个大部分表面被水覆盖的蓝色星球，但是水资源尤其是人类可用的淡水资源十分有限。从静态的贮量来看，淡水量只占地球总水量的2.5%，分布在河流、湖泊、地下含水层容易为人类利用的淡水不足全球总水量的0.007%。

（2）对水资源的可再生性存在误解

水资源在全球范围内的循环运动造就了它的可再生性，即水分通过蒸发、水汽输送、降水、入渗、径流等过程，使得水资源川流不息，源源不断。但是各类水体的更新周期各不相同，一般来说，河流为16天，湖泊为17年，深层地下水、极地冰川水等水体的更新周期则长达成千上万年。如果在一定的时间和空间内，用水量超过水体更新的速度，或者污水排放量超出了水环境的容量，水体就无法通过自我更新和自我恢复等调节功能进行再生了。

（3）对水资源紧缺程度和态势了解不够

我国人均水资源量仅为世界平均水平的28%，加之水资源的空间分布与土地、人口和生产力布局严重错位，进一步加剧了部分地区水资源的短缺程度。

公众对此了解不够，主要原因：一是水情信息不公开。长期以来水情信息基本上是内部资料，甚至列为机密，社会普遍不知晓，特别是水资源偏紧的情况下，更不对外说明或解释，以防引起社会不稳定。二是极高的用水保障。为保障城乡居民的用水需要，防止出现水供应不及时或不足而引发社会公共问题，各地方都采取提高供水保障率，一般情况下居民用水即用即有，就是在特殊情况下也会采取非常措施保障居民用水，人们无法感受到水是短缺的，进一步加深了水是用之不竭的感觉。三是将用水列入投资环境要素。长期以来，为促进经济社会发展，各地都采取措施改善投资环境，不对外披露当地水资源的真实状况，往往承诺充分保障水资源供给，甚至将免征水资源税费或降低水价作为优惠措施。

3.节约用水的动力机制缺失

（1）水价偏低节水动力不足

长期以来，将城市供水列入公共事业，将所有公共企业的供水视为公共产品，通过公共财政对公共事业补贴，实行低价的福利分配政策。近年虽然随着城市供水企业的改革，围绕解决供水企业的运行困难，水价有一定程度的提高，但水价仍然未反映供水的完全成本，更没有反映水资源的稀缺程度。当前，我国的水价北京市最高，居民第一阶梯综合水价5元/m3；丹麦水价是世界上最高的，生活用水价格平均约70元/m3。北京市水费支出仅占人均可支配收入的0.3%，与OECD（经济合作与发展组织）国家水费支出占可支配收入1%左右存在较大差距，与联合国认定可承受的3%上限差距更大。非农产业的用水价格虽然高一些，同样仍然处于比较低的水平。

水费支出在居民生活消费总支出中的占比还很低，通过节约用水减少的成本，对城市居民来讲基本没有任何刺激效果，对企业的成本同样影响不大。从经济角度看，城镇居民没有节约用水的动力，企业和单位同样动力不足。

（2）促进节约用水的奖惩机制不健全

在水价偏低的情况下，对节约用水行为实施奖惩也是有效的补救措施。因为节约用水会直接减少水的消耗，污水自然也相应减少，从而相应增加生态环境的水量，不但能降低居民和企业或单位的自身成本，同时也会带来正外部效应。但节约用水需要投入一定的人力、物力和财力，对用水户来讲，如果节水成本得不到弥补，就会产生负效益，甚至陷入越节水越吃亏的怪圈，因此必须有相应的激励政策。部分地区在政策性文件中提出，“在安排技术改造、清洁生产等财政专项资金时，优先支持节水型企业；优先支持节水标杆企业组织实施节水示范工程”，但由于缺少具体实施细则等支撑文件，此类优惠政策难以真正落实到位。北京、深圳等地已经探索出节水器具财政补贴的做法，但苦于缺乏财政资金支持，难以在更大范围实施。同时，对超过规定用水定额的企业或单位，也没有相应惩罚措施。

节约用水奖惩机制建立比较困难的主要原因，一是城镇居民对用水价格调整敏感。水价涉及群众的切身利益，大部分地方政府担心居民的反应，缺乏提高水价的政治意愿，加之调整水价必须通过公开的听证程序，需要做大量的宣传教育和解释工作，而地方政府及相关部门往往采取多一事不如少一事的态度，水价低的问题始终未得到解决。二是改善投资环境任务重。实行低水价政策是改善投资环境的重要内容之一，特别是当前减税降费的大环境下，提高水价基本上不可能，随着经济和社会发展环境总体趋好，是否能找到有利时机还不确定。三是节约用水社会效应认知不到位。目前对水污染的负社会效应认识还是基本到位的，所以比较重视污水处理设施建设，但还没有认识节约用水就可以少建污水处理设施，更没有认识到节约用水是改善生态环境的根本性措施。

三、促进节约用水的对策

1.树立符合生态文明要求的促进节约用水理念

（1）树立人与自然和谐共生的理念

水是构成生态系统的基础要素。水是生命之源、生态之基，是构成自然界一切生命的重要物质基础和主要成分，是维护生态系统的核心要素。应将促进节约用水纳入整个生态环境保护系统中，促进节约用水就是保护生态环境，只有节约用水才能有效激活山水林田湖草有机整体的活力。

（2）坚持政府在水资源初次分配中的主导地位

自然界的水是公共产品，由人类和其他生物及其他自然要素共同分享，人类不能独占，要合理分配。在现有自然水的初次分配中，由于其他生物及其他自然要素无法表达其意志，在目前水资源产权没有建立或建立起来十分困难的条件下，只有政府作为其代表，所以在自然水的初次分配过程中，必须充分发挥政府的主导作用。

政府必须按照生态文明建设要求，处理好自然生态用水和人类社会生活、生产用水的关系。如果完全依赖市场机制，必然会引发生态危机。因此，政府要在优先考虑生态需要的前提下，确定人类生活、生产用水的总量，并作为红线来控制。

（3）控制生活和生产用水总量

随着经济社会的发展，人类生活水平的提高，人类对水的需求总体趋势是增加的。如果任由人类无限制消耗水资源，必然引发生态危机。目前，我国年度水资源使用量控制在6000亿m3左右，随着科学技术的进步，特别是节水技术的进步及其广泛应用，用水效率会普遍提高。但随着我国经济规模的扩大，如果用水效率提高幅度仍然低于经济规模增长的幅度，用水总量必然还会增加；同时随着人们生活水平的提高及人口增长，居民生活用水总量总体上呈上升趋势。正因为如此，我国将2035年用水总量确定为控制在7000亿m3左右。但从当前我国水安全的严峻形势来看，应控制用水总量，建议将未来的用水总量继续控制在6000亿m3以内，并设置刚性约束条件。

2.开展有针对性的节约用水宣传教育

（1）将水危机意识作为宣传教育核心内容

为了增强全社会的节约用水意识，必须让全体公众了解和掌握我国水资源的真实状况，将我国水安全的信息尽可能地公布于众。政府部门不宜将水情信息作为内部资料，必须采取有效措施和途径向公众公布我国水安全面临的严峻形势。向全社会公布真实的水情信息是最好的节约用水宣传教育，公众只有感受到水危机，才会充分调动节约用水的主动性。同时，宣传教育要把持好度，采取渐进方式，防止公众恐慌和社会不稳定，根据社会反应适时调整宣传教育内容。

确保居民即时的用水需要是公共供水企业的责任，但又使居民无法感受水资源短缺的现实，建议建立类似防空演练的暂停供水演习教育，让居民体验水资源的短缺和节约用水的紧迫性。

（2）将节约用水教育纳入公民教育和社会公益宣传

用水是公民的权利，但节约用水是公民的义务。据此，节约用水应从小抓起，将节约用水教育纳入公民教育的内容，重点是培养中小学生节约用水意识，引导学生合理用水，纠正浪费行为，培养合格的公民。

继续在高等院校开展节约用水宣传教育，发挥高校科技集聚、人才集聚优势，支持开展节水科学研究，推动节水产学研有机结合；鼓励学生会、学生社团组织开展形式多样的节水科普教育和科技展示活动，打造具有一定影响力的节水社团组织；引导大学生结合社会实践，深入街道社区、工矿企业、机关单位，普及节水知识和技能，传播节水新技术、新工艺。

各级主流媒体应将节约用水宣传纳入年度任务，定期或不定期开展节约用水宣传。通过宣传教育，增强公民节约用水意识，转变落后的用水观念，形成文明用水共识，改变错误的用水行为。鼓励公众参与节约用水，不仅要鼓励公众监督全社会各方面的用水行为，更主要的是鼓励公众履行节约用水的义务，规范自身的用水行为，从自己做起、从节约每一滴水做起，将全民节水行动计划落到实处，真正形成全民共同节约用水的新风尚。

（3）将领导干部作为节约用水教育重点对象

促进节约用水要依靠各级政府及其相关部门，因此提高各级领导干部特别是主要负责人节约用水意识十分重要，也是促进节约用水的关键。据此，建议将节约用水的内容列入各级党校教育的内容，或开列节约用水研究专题。2019年6月中组部组织安排地市级主要负责人参加节约用水专项培训班，取得了显著效果，建议每年组织两次地方党委政府主要负责人参加节约用水专题培训，提高地方领导干部节约用水意识，有利于加大推进节约用水工作，确保各项节约用水政策和措施的落地并见成效。

3.充分发挥市场配置水资源的决定性作用

从国外的经验来看，充分发挥价格杠杆作用是增强水资源使用主体主动节约用水的内生动力，也是居民节约用水的内生动力。从当前现实情况来看，市场主体和居民节约用水的内生动力不足，主要是水价偏低。据此，在生产生活用水总规模确定的情况下，建议充分发挥市场机制在配置水资源中的决定性作用，水价必须反映水资源的稀缺程度。

（1）适时推进水价改革

当前推进水价改革困难多、时机不成熟，但不能因此放弃水价改革，更不能否定水价改革的重要性和必要性，水价改革仍然是促进节约用水的最有效措施，应该择机进行水价改革，且一旦时机成熟必须尽快推进。水价改革总的原则是必须遵循市场经济规律，充分反映水资源的稀缺程度，发挥市场机制在水资源配置中的决定性作用，实现水资源高效配置，提高用水效率，增强节约用水的内生动力。同时，也应充分考虑用水行为的生态环境效益，尽可能地降低水价改革的阻力。

非农产业用水的水价改革。鉴于非农产业取用水方式不同，有的是直接从江河湖泊取用水，有的通过公共供水企业取用水，有的是开采地下水（地下水超采地区已经被禁止，其他地区也将逐步禁止）。水价改革必须由政府主导，而不能像其他商品采取由市场双方决定的方式。水价改革的主要内容是提高现行的水资源税率，以达到较大幅度提高现行水价的目标。水资源税既要充分考虑水资源的稀缺程度，又要考虑非农产业用水的生态环境和社会效益损失。水价水平要达到促进非农产业自主研发和积极应用节水技术，提高水利用效率。

推进农业用水水价改革。鉴于“田”是自然生态系统构成要素之一，农业用水对生态环境具有正社会效益，加之农业既是最传统的基础产业，又是市场经济系统中最弱势产业，不宜通过高水价方式促进节约用水。农业用水水价总体应达到维持农业灌溉设施有效持续运行所需费用。根据中央农业水价综合改革要求，为促进节约用水，调动农业用水户节约用水的积极性，建议采取农业用水定额管理与节水奖励相结合的机制，农业用水原则上不超过规定的用水定额标准，凡是农业用水未超过用水定额标准的，其节约部分的水按其水价进行奖励。

城镇居民用水水价改革。继续全面推行超定额超计划累进加价制度，虽然水价总体水平仍然偏低，但水价改革的重点应放在科学合理地确定居民用水定额或用水计划方面。因为水是不可或缺的人类生存和发展条件，必须充分保障居民的用水权，用水权也是基本人权。当前全国居民用水定额或计划普遍偏高，累进加价制度基本上成为形式，一般情况下居民用水都没有超过用水定额或计划，应从严核定居民用水定额或计划。由于各地区水资源稀缺程度存在较大差距、居民生活习惯也不同，要确定居民基本的用水量还是比较困难的，因此，建议各地依据当地居民前三年的实际用水量测定用水定额或计划，可持续3～5年逐年调整，逐步达到基本合理的居民用水定额。同时，各地应根据本地水资源的供应状况变化，在居民节约用水意识增强的前提下，通过深入细致的群众工作，择机提高居民定额内用水水价，进一步拉开阶梯水价的差距，提高居民用水支出，增强居民节约用水的主动性和内生动力。当然，对经济困难居民采取适当的补贴政策，也是减少居民水价改革阻力的有效方法。同时，待居民用水定额或计划趋于合理后，对未超过用水定额部分实施奖励政策，将会极大促进节约用水。

（2）实施促进节约用水奖补机制

虽然奖励补助政策有扭曲市场公平竞争的弊端，但在目前水价偏低、节约用水内生动力不足的现实情况下，借鉴节能减排政策的经验，建立健全促进节水的财政、税收、金融等支持政策，用好这一政策组合拳也会形成节约用水的内生动力。

建立生活节水器具购置财政补贴机制，以节水型水嘴、坐便器、淋浴器为主要补贴对象，对消费者进行直接补贴。修订完善《环境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录》《节能节水和环境保护专用设备企业所得税优惠目录》，落实节水企业及用水户的税收优惠政策。

合同节水管理等第三方节水服务纳入财政奖补和税收优惠范围，实施企业所得税“三免三减半”优惠政策。开展合同节水管理试点示范，鼓励节水服务企业拓展服务领域、丰富服务内容、创新收益分享模式。

完善促进节水的投融资政策，鼓励银行等金融机构对企业节水技术改造、农业节水工程建设、非常规水源利用等节水项目优先给予贷款支持。研究制定“节水信贷”指引政策，将其纳入绿色信贷政策框架。

（3）积极培育发展节水产业

充分发挥政府及社会投融资平台在资金、技术和管理等方面的优势，积极利用政府绿色发展基金和民间绿色投资基金，引导和鼓励社会资本投资节水产业，培育和发展具有国际竞争力的龙头节水服务企业。鼓励节水技术装备产业化发展，支持节水产品设备制造企业做大做强，加快研发种类齐全、系列配套、性能可靠的节水技术和产品。发挥节水产品认证、水效标识管理和水效领跑等政策制度的导向作用，规范节水产品市场，为高效节水产品、技术推广普及营造公平有利的市场环境。

此外，鼓励探索改革并建立水权制度。建机制、立规矩，让水“活起来”，推动“找政府要水”向“上市场找水”的转变。有序推进水资源确权，以流域为单元、兼顾地区经济社会发展水平和水资源需求，探索逐级确权到省、到市、到县、到乡、到村的确权路径。加快明晰区域和取用水户初始水权，推进确权登记，逐步在全国范围建立水权确权登记制度。完善水权交易政策，健全交易规则，规范交易平台建设，不断培育和扩大水权交易市场。探索设立不同层次的水权交易市场，推进区域间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间等多种形式的水权交易，加快推进水资源的市场化配置。