公共财政转型推进公共治理创新

文/顾昕

公共财政在医疗领域的改革之举，对于医疗卫生健康事业治理体系的创新和国家与地方公共治理体系的现代化，都具有重要的战略意义。

中国新医改在经历了十年的艰苦努力之后，终于在医疗事业的公共治理体系创新上取得了一定的成就。这其中，公共财政转型在推动医疗事业公共治理创新上的贡献功不可没。

首先，通过增加对医疗卫生事业的财政投入和建立政府主导的全民医疗保险体系，中国政府重新承担了在医疗卫生领域必须承担的政府职能。这一政府职能的强化，意味着中国政府向公共服务型政府目标的迈进踏出了坚实的一步。其结果，不仅中国卫生总费用绝对和相对规模大幅度提升，更重要的是，卫生的公共支出占比大幅度提升，已经在国际上接近发达国家的水平。在这一方面，浙江省走在了全国的前列，全省各级政府均把增加在医疗卫生健康领域的财政投入视为民生保障的重要举措之一。

实际上，中国在促进经济社会和谐发展的进程之中，政府财政增加“社会支出”的水平和比重，是非常必要的，也是大有可为的。其中，政府预算卫生支出是“社会支出”的一个重要组成部分。世界各国市场经济以及整体现代化的发展历史表明，社会支出的提高以及随之而来的社会保护体系的完善，是市场经济体系完善的一个内在组成部分。社会支出不是社会消费，更不是社会浪费，而是社会基础设施建设所必需的。社会基础设施与实体基础设施的同步发展，是一个国家走向社会经济和谐发展的不二法门。浙江省公共财政在医疗卫生领域中的表现，体现了各级政府对提高“社会支出”水平的高度重视。

其次，政府通过财政预算补贴城乡民众参加公立基本医疗保障体系，即所谓“补需方”，从而推动了医疗保险的全民覆盖。政府财政“补需方”的力度在过去的若干年大大加强，其结果是有效地推进了全民医疗保障的进程，并且动员了社会资源投入医疗领域。从“补供方”独大到“补需方”的强化，充分体现出中国公共财政乃至整个政府转型的大思路，即从大包大揽社会事业的传统公共管理模式中走出来，国家发挥能促型的角色，动员社会资本进入社会事业，并且提高对需求方的补贴，从政府直接提供公共服务的体制中走出来，推动政府购买服务的新体制形成。这一转变，正是我国整个事业单位体制改革大思路的缩影。

政府财政预算支出“补需方”的强化及其制度化，不仅使得公立医疗保险体系得以实现全民覆盖，而且还为新医改新时代全面推进医保支付制度改革，进而重构医疗供给侧的激励机制奠定了基础。阿基米德说过，给我一个杠杆，我能撬动地球。如今实现了全面覆盖的公立医疗保险就是这样一个杠杆，有了它，就可以推动整个医疗卫生体系的改革。公共财政的功能就是促进这一杠杆的制造。

最后，中国公共财政在卫生筹资上的功能强化，另一个途径是政府财政预算直接支出，支持医疗服务机构的建设和能力改善，即所谓“补供方”。然而，“补供方”本身并非新举，亦同医疗卫生领域公共治理创新无关。医疗领域公共财政转型的方兴未艾之举，在于推动“补供方”或“投供方”的模式转变，即改变以往养人建机构、按编制拨款的行政治理主导的旧模式，引入市场机制，更多地采用政府购买的方式，以契约治理的方式向所有合乎资质要求和保障服务品质的服务提供者购买具有社会公益性的服务。浙江省各级政府对于公立医院的财政补贴并未增加，而是致力于推进公立医院治理的变革；对于基层医疗卫生机构，浙江省各级政府大力推进了财政补偿制度的改革，改变了以往行政化的旧财政拨款模式，代之以政府购买基本保健和公共卫生服务的新模式。

公共财政在医疗领域的改革之举，对于医疗卫生健康事业治理体系的创新和国家与地方公共治理体系的现代化，都具有重要的战略意义。治理创新的核心是调整政府-市场-社会的关系并推动政府职能的转型。行政力量通过行政机制在制度建设和组织保障中发挥主导作用，并在引入市场机制、激活社群机制上发挥经济作用，对于公共治理的创新是至关重要的。中国公共财政在推进全民医疗保险建设方面所发挥的作用，正是公共治理创新的一种体现。（完）