西安市不动产统一登记管理革新路径——杭州经验借鉴

吴杜鸣

(西安市不动产信息档案管理中心，陕西 西安 710000)

一、引言

为了改善和解决不动产登记过程中出现的种种问题，2013年11月召开的国务院常务会议决定，全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一由国土资源部负责登记，全国性的不动产统一登记制度建设由此拉开序幕。按照党中央、国务院的部署，国土资源部从2014年初相继出台了一系列关于不动产登记制度建设的规定，制定了关于不动产登记制度实施的详细时间表和线路图。随着2014年11月24日《不动产登记暂行条例》的颁布，各省市陆续启动了不动产统一登记工作[1]。西安市不动产统一登记始于2016年7月1日，但在不动产统一登记工作进行过程中，由于相关经验的匮乏，导致了不动产统一登记进程中政府管理效率低下、百姓满意度不高等问题，使得民众对政府管理水平和服务效率产生了一定程度的怀疑。为了稳步推进西安市不动产统一登记工作的进行，更好地服务百姓，提升百姓对政府不动产统一登记工作服务的满意度，本文以有效政府管理理论为指导，借鉴杭州市不动产统一登记管理的成功经验，提出西安市不动产统一登记管理的革新路径。

二、理论基础及文献回顾

按照《不动产登记暂行条例》，市级或县级的不动产登记工作由当地政府相关部门负责，基于这样的实际情况，地方政府管理工作的有效性就成为不动产登记工作能否高效实施的重要决定因素，因此有效政府理论可以为西安市不动产登记管理提供一定的理论基础。

“有效政府”的概念最早由世界银行在其报告《变革世界中的政府》中提出，该报告指出经济社会的可持续发展离不开有效的政府。有效政府不仅要有适当的规模，还应该具有高效的资源配置效率，特别要注重制度的效率。国内学者从经济角度分析政府有效性时，一般认为技术效率、配置效率、制度效率和动态效率是有效政府的必要条件，因此有效政府应采用先进的组织技术、高效组织人力等资源[2-3]。利用有效政府理论分析政府关于不动产登记方面的管理问题时，应将政府定位为服务提供商，政府的主要任务应当是通过不动产统一登记促进不动产市场有效、合理的发展。因此，提高办事效率、简化登记程序、统一登记部门和建设业务精湛的登记人员队伍应该是“有效政府”在不动产登记管理过程中重点努力的方向。

在研究不动产登记问题时，已有研究主要从制度改革的不同层面提出了相关的政策建议。首先，明确的法律法规是实施不动产登记的前提，关于不动产登记的相关办法应充分理解《物权法》的立法原则，避免不同种类的不动产管理办法出现相互冲突的地方(刘俊，2013)[4]。由于不动产的种类繁多，统一不动产登记既符合我国国情，也可以更好地对不动产权利人进行保护，瑞典、英国、德国等的实践中表明不动产登记正朝着统一化的趋势发展(邱列飞，2006；章晓霞，2016)[5-6]，因此，将房屋、土地、草地、林地等不动产登记统一到一个机构是政府决策部门制定政策制度的方向(丁志明，2013)[7]。关于不动产登记之后的信息公开问题也是政府需要重点关注的对象，不动产信息公开不仅能够顺应信息大数据化的发展趋势，也更有利于国家推进反腐倡廉建设，此外较高的信息公开水平也能够为政府有关部门进行数据分析、信息分析时提供有效的帮助，使不动产登记部门成为地方政府决策部门的好帮手(杨新，2012)[8]。

综上所述，学者们通过借鉴发达国家的不动产登记管理方式，为我国不动产登记管理提出了许多有价值的参考意见。但在我国的实践过程中，仅有少数发达城市建立了完善的不动产登记管理体系，大多数市级及以下政府部门在不动产登记管理过程中依然存在着各方面的问题，如缺乏统一的管理政策、缺乏应有的资金支持，致使不动产统一登记工作推进缓慢、信息平台建设不完善等。因此，本文以西安市为研究对象，以不动产登记管理经验较为丰富的杭州市为借鉴，在介绍西安市不动产统一登记现状的基础上，分析了西安市不动产统一登记管理存在的问题，并借鉴杭州市不动产登记先进的管理经验，提出了西安市不动产登记管理的革新路径。

三、西安市不动产统一登记管理存在问题分析

(一)西安市不动产统一登记情况简介

西安市不动产统一登记始于2016年7月1日，2017年4月27日市本级(即城六区)完成了不动产登记机构职责彻底整合划转，创建了国内独有的不动产登记局和登记、权调、档案中心的“一局三中心①”模式，登记局统筹指导，登记中心在前服务，权调、档案中心两侧支撑，协作推进不动产统一登记工作。除了原有的香米园、西大街、凤城六路、含光路不动产登记大厅外，目前西安市已建成城北不动产登记大厅并于2018年3月正式投入使用，全面压缩了不动产登记办事时限。但由于资金预算不足等问题，城南不动产登记大厅和浐灞档案库建设工作还未完成。

(二)西安市不动产统一登记管理存在的问题

西安市不动产统一登记管理目前主要存在组织架构不统一、资金预算不足、部门协作不畅、专业人员缺乏等问题，掣肘了西安市不动产统一登记工作的推进速度，降低了百姓对不动产登记工作的满意度。

1.组织架构不统一致使工作进度不一致

西安市不动产统一登记依然延续着历史遗留的组织架构，市本级(城六区)与远郊区县的组织架构不完全一致，市本级(城六区)不动产登记采取“一局三中心”组织架构，而远郊区县采取“一局二中心②”组织架构。在城六区与远郊区县这种不动产登记组织架构的“二元”结构下，城六区与远郊区县不动产统一登记工作的时间进度要求也不一致，实际工作推进的速度也各异，制约了西安市不动产统一登记工作的快速推进。

2.收支分离及预算不足致使平台建设走走停停

西安市不动产登记的运转资金实行收支分离制，各区县不动产登记局在登记过程中获取的登记收入需全部上缴政府，再通过政府统一拨款的方式获得日常工作中所需的运转资金，但在这一过程中由于不动产登记部门缺乏资金使用的主导权，不动产登记筹集资金过程中产生了大量的时间成本和交易成本。不动产登记平台建设中技术改进、设备更新、设施运维、人员培训等所需资金需要层层报批，和政府财政部门“讨价还价”，资金筹集程序繁琐，周期长，需求得不到及时支持，拖延了项目建设进度。加之，对原分散于其他部门的登记业务及存量登记数据的认识不到位、工作量估计不足，数据整合和平台建设经费预算严重不足，致使实际工作推进受预算约束阻扰，陷入资金不足、修改预算、上报财政审批的循环往复中，项目推进异常艰辛与缓慢。

3.部门协作不畅致使最多跑一次的改革目标难于实现

由于房产交易与不动产共享数据量大，涉及业务多，目前不动产登记系统开发中，与房管局数据共享开发进展缓慢。而且，国土部门与房管、税务部门之间的协作不畅，还未推出不动产交易、税务、登记“三合一”窗口。这些均阻碍了为不动产权利人提供优质高效便捷服务的进程，降低了群众对不动产登记工作的满意度。

4.专业技术力量薄弱致使新老系统对接问题频现

存量数据整合、不动产应用系统开发和硬件环境建设等工作构成了不动产平台建设的完整整体，是一个彼此影响、前后延续的系统工程。由于其专业性强、专业涉及面广、工作延续性强，且事关千家万户、影响重大，做好这一系统工程，不动产登记局需要有一个稳定的专业技术团队予以支撑。限于客观条件，我们一直缺少这样的技术团队，致使对新老系统对接存在问题认识不足、对问题的解决预案考虑不充分等，严重影响了系统开发与优化完善的进度。

四、杭州市不动产统一登记管理经验

杭州市不动产统一登记始于2016年6月1日，仅比西安市提前了一个月，但凭借创新的管理模式和高质量的管理效率，杭州市不动产登记管理在全国处于领先地位，实现了“智慧不动产”目标。

(一)登记导航助力业务全城通办

杭州市主城区已建成11个不动产登记大厅，实现了“多点布局，全城通办”的网状模式，任意一个区的不动产登记可在目前11个办事大厅任意办理，打破了固有区域限制，办事群众根据杭州市不动产登记公众号“登记导航”功能，可以查询出各办事地点当日业务办理情况，避过办事人员多的地点和办理业务量大的时段，实现了错峰、错时、错点办理，为群众提供了高效优质的服务。

(二)“四个一”办理提高群众满意度

杭州市不动产登记已实现“四个一”办理，即一套材料，一个系统，一窗受理，一小时办结，通过实施业务流程再造，梳理不动产登记事项，集成收件清单，以不动产登记综合信息平台为基础进行升级改造，建设不动产登记一窗受理平台，受理信息统一录入，实现了不动产登记“最多跑一次”改革目标，增强了人民群众的获得感和满意度。

(三)数据大集中提高资源配置效率

杭州市采取全市数据大集中的管理模式，由杭州市数据资源局牵头，实现各部门间横向数据共享，目前已实现国土、税务、房管、工商等13个部门间的数据共享，保证各部门办理业务时，可以通过统一的平台提取业务办理时所需数据，办事效率大幅提高。这一系列的创新措施为杭州市不动产登记管理注入了大量的“智慧基因”，不仅提高了群众满意度，而且也节省了大量的管理成本，使得杭州市不动产登记效率和质量得到了显著的提高。

(四)财政资金支持解决后顾之忧

杭州市不动产登记局为了保证不动产登记的运营经费，每年中期提前做出次年运营预算，由市财政直接拨款给国土资源局，使国土资源局拥有了资金使用自主权，解除了不动产登记工作的“后顾之忧”，管理成本和时间成本大大降低。

五、西安市不动产统一登记管理革新路径

以有效政府理论为指导，借鉴杭州市不动产登记管理的先进经验，为了解决西安市不动产统一登记管理存在的问题，笔者有针对性地提出以下革新路径。

(一)统一组织架构协同提高工作效率

统一的组织架构有助于不动产登记业务的对接和业务的顺利开展。为了解决西安市各区县不动产登记工作推进速度不一的问题，笔者认为应改进“二元”组织架构，确保城六区与远郊区县不动产登记组织架构的统一，建议统一采取“一局三中心”架构，便于不同区县同类业务部门之间工作的交流，协同推进西安市不动产登记工作的快速实现。

(二)提前划拨资金确保平台建设持续推进

充足的资金支持是不动产登记平台建设顺利推进的必要保障。首先，不动产登记局相关人员应多进行实地调研，了解存量数据量级、预测增量数据量级、数据处理及查询系统的软硬件要求、市场行情等，以做足预算，保障不动产统一登记的资金需求。其次，财政部门应增强服务意识，提高办事效率，确保不动产统一登记工作的资金及时足额到位。

(三)多部门协作确保数据共享

首先，探索国土、税务、房管、工商等多部门间数据共享模式，改变现有的服务分布格局，规划全市不动产登记服务大厅，打破固有的区域限制，让任意一个区的不动产登记可在西安市任何一个办事大厅进行登记办理，最终达到资源的合理配置；实现部门之间的数据共享之后，进而依靠数据大集中的模式，让企业和个人办事实现“简化办、网上办、就近办”，最终实现“证跑人不跑”或者“最多跑一次”，从而形成西安市不动产登记服务的新局面，达到促进不动产登记服务提高效率和质量，降低成本，减少政府投入，使广大市民获益，最终实现“全省最佳、全国标杆”。

(四)引进专业人才确保技术问题的及时解决

不动产统一登记是一项新事物，涉及部门多、技术复杂，西安市现有不动产登记人员构成中专业技术人员配备不足，西安市政府必须给予不动产登记局人力资源保障，支持不动产登记局引进专业技术人才；同时，西安市不动产登记局也要对已有相关人员进行业务培训，使其更好地适应不动产统一登记的新形势、新要求，工作人员业务水平的提高不仅能够促进西安市不动产登记朝着“智慧登记”的方向发展，也能够更好地解决百姓在不动产登记过程中遇到的问题，真正做到为民服务。

[ 注 释 ]

①一局指西安市不动产登记局，三中心指西安市不动产登记服务中心、西安市不动产权籍调查中心、西安市不动产信息档案管理中心.

②一局指不动产登记局，二中心指不动产登记服务中心、不动产权籍调查中心.