澳大利亚现代学徒制的演进过程、特点分析与经验启示——基于20年的政策回顾

过 筱 石伟平

1998年，“新学徒制中心”（New Apprenticeship Centers，NACs）成立，澳大利亚联邦政府开始正式实施《新学徒制》（New Apprenticeship）。该制度的出现标志着澳大利亚现代学徒制的诞生。自此，澳大利亚现代学徒制发生了一系列重大变化，例如，建立基本制度框架、重视学徒培训质量、强调“能力本位”培训，以及应对工业4.0进行改革创新。近20年来，澳大利亚在改革现代学徒制的过程中取得了显著成效，不仅增强了其应对劳动力市场波动的能力，还进一步提升了劳动力的技能水平、促进了劳动力的多方流动。因此，本文通过分析现代学徒制的演进过程与主要特点，以期为我国现代学徒制的推进提供有益的经验与启示。

一、澳大利亚现代学徒制的演进过程

（一）建立基本制度框架阶段：1998-2004年

20世纪90年代，受信息化思潮的影响，澳大利亚的产业结构逐渐发生变动，服务产业在国民经济中的比重不断攀升。由于处在经济转型初期，澳大利亚联邦政府未能及时优化与调整劳动力的培养方式，从而导致服务行业极其缺乏高素质、高技术人才。伴随着劳动力市场供求失衡现象的产生，社会上存在严重的失业问题，这亟需澳大利亚政府采取相应的解决措施。此外，20世纪末，全球经济一体化趋势不断凸显，国家间的竞争也日渐激烈。在这样的时代背景下，澳大利亚联邦政府开始加快完善现代学徒制体系、扩大学徒制范围、开放学徒培训市场，以进一步提高劳动者的整体素质。

1.出台《新学徒制》

1998年“新学徒制中心”的建立与《新学徒制》的出台，为学徒和受训生提供了培训和就业的机会，并帮助他们获得政府认证的资格证书。《新学徒制》提出改革学徒制的具体内容：建立新的澳大利亚资格认证框架；在全国推行的“培训包”（Training Package, TP）基础上提供一种新的选择；为学徒和受训生制定适合培训安排的政策法规。此外，联邦政府还在其中引入了“使用者计划”（User Choice），鼓励雇主、学徒和受训生共同参与职业教育与培训，并为参与培训的雇主提供一定的经费支持，同时在培训组织、培训地点、培训时间和培训方式上给予他们更多的选择。在这一计划中，雇主选择培训机构来提高雇员的实践能力，而这些培训机构也需要更多地考虑雇主对培养技能人才的需求。在《新学徒制》的指导下，“学校本位新学徒制计划”（School-based New Apprenticeships）也应运而生。该计划旨在建立基于普通高中的新学徒制，使学生能够同时获得文凭与资格证书。

2.提供基本政策支持

21世纪以来，澳大利亚联邦政府大力推进学徒制改革。其一，在权威机构的建立方面：2003年，澳大利亚成立了11个行业技能委员会（Industry Skills Councils, ISCs），并提出基于职业岗位的基本需求来更新“培训包”的主要内容。其二，在制度文件的颁发方面：2001年，《澳大利亚质量培训框架》（Australian Quality Training Framework, AQTF）建立，要求应用两套质量标准，以提升教育与培训的质量、增强客户对现代学徒制的信心。同年，澳大利亚开始实施《2001年职业教育和培训资助修正案》（Vocational Education and Training Funding Amendment Act 2001），旨在通过市场管理机制，采取政府购买的方式设立私立的职业教育与培训机构。2003年，在澳大利亚国家培训总署（Australia National Training Authority, ANTA）的领导下，联邦政府出台了题为《连接未来的桥梁》（A Bridge to the Future）的报告。之后，在澳大利亚各级政府和多方利益相关方的协同作用下，澳大利亚颁布了《塑造未来：澳大利亚2004-2010年职业教育与培训国家战略》（Shaping Our Future: Australia's National Strategy for Vocational Education and Training 2004-2010），提出三个远景、四个目标以及三大目标实现策略，并指出相关行动计划和监管措施，意在依托职业教育与培训以增强全澳工商业的国际竞争力、获得全球性的知识和技能、建设可持续发展的全纳性社区。同年，澳大利亚还引入集团培训公司国家标准（National Standard of GTO），用“联合集团培训计划”代替了先前的资助计划。至2004年，集团培训公司约为200个[1]。

这一时期，澳大利亚联邦政府主要在宏观上对现代学徒制进行方向性的引领与指导。但是，澳大利亚现代学徒制仍处于探索发展阶段，相关政策依然存在较多问题，例如，相当数量的客户将职业教育视为复杂事物，而且对学徒培训的具体内容尚未有清晰认识。伴随21世纪初各项政策的出台，澳大利亚对职业教育与培训的重视程度日益提高。

（二）重视学徒培训质量阶段：2005-2008年

为加强现代学徒制的立法工作，澳大利亚出台了《2005年澳大利亚劳动技能开发法案》（Skilling Australia's Workforce Act 2005），确定了职业教育发展的国家规划、管理、目标、拨款等制度。该法案的颁布，不但为职业教育与培训的改革提供了有效的法律保障，同时也标志着新学徒制改革的开始。从此，澳大利亚现代学徒制进入了重视学徒培训质量的发展阶段。

1.改革职业教育与培训机构

2005年7月1日起，澳大利亚国家培训署（Australian National Training Authority, ANTA）的职责被转移到澳大利亚教育、科学和培训部。2007年12月，在新政府成立之后，原来的澳大利亚教育、科学和培训部为新组建的澳大利亚国家教育、就业和职场关系部所代替，其职业教育相关管理职能主要集中在技能、青年与就业三个方面。在这个机构的领导下，澳大利亚可以更好地管理、协调行业主导的职业教育与培训体系，以深化巩固学徒制实施的丰硕成果。

2.全面规定学徒培训标准

2006年起，澳大利亚开始使用“澳大利亚学徒制”（Australian Apprenticeships）代替“新学徒制”，借此构建起全国统一的学徒制新架构。澳大利亚教育、科学和培训部于2005年颁布了学徒制改革的指导性文件《构建技能型澳大利亚：职业教育与培训的新方向》（Skilling Australia: New Directions for Vocational Education and Training），建立起由行业企业负责领导、精简的高质量的职业教育培训体系，让行业企业积极有效地参与现代学徒制的办学改革。2007年，澳大利亚培训质量框架（Australian Qualification Training Framework, AQTF）出台。该框架由基本标准和其他标准两部分组成，其中基本标准包含注册强制标准、州和领地负责注册机构标准、优秀标准；其他标准包含课程标准和各州及领地地区负责人课程机构标准[2]。联邦政府在搭建框架、成立新职能部门的同时，开始对30岁以上参与学徒制培训的成年人提供资助。

这一时期，澳大利亚的现代学徒制在不断改革与突破中前行。联邦政府设立并完善了监管职业教育与培训的主要机构，为现代学徒制的顺利实施提供了坚实保障。澳大利亚各级政府还全面规定学徒培训标准，实施有效的经费激励措施，如培训补贴、税收减免制度、学生贷款计划等，以提高行业雇主、学徒参与现代学徒制的积极性。

（三）强调“能力本位”培训与认可阶段：2009-2013年

2008年全球金融危机爆发后，澳大利亚各行业技术工人供大于求，导致现代学徒制的参与率与完成率也受到一定程度影响。为了让澳大利亚从全球经济衰退中恢复过来，2009年12月至2010年11月，联邦政府开始迅速实施学徒启动计划，以恢复学徒制在职业教育与培训体系中的关键作用[3]。在《未来的基础：国家培训体系的管理、构建和市场设计的建议》（Foundations for the Future: Proposals for the Governance, Architecture and Market Design of the National Training System）发布之后，澳大利亚现代学徒制有了统一的技能发展目标，其资金获取途径得到进一步拓展、信息体系也更为完善。

1.规范学徒制的内容

2011年，《共同的责任：面向21世纪的澳大利亚学徒制》（A Shared Responsibility-Apprenticeships for the 21st Century）颁布，为澳大利亚学徒制的建设提供了有效的改进策略与建议。该报告进一步规范了学徒制的内容，强调以能力为本的培训、开展学徒激励项目，以及改善支持服务[4]。同年，澳大利亚设立新的质量管理机构——澳大利亚技术质量管理局（Australian Skills Quality Authority, ASQA）。政府还发布了《技能促进繁荣：职业教育路线图》（Skills for Prosperity-A Roadmap for Vocational Education and Training）与《加速学徒计划》（Accelerated Apprenticeships）。《技能促进繁荣：职业教育路线图》主要强调改革职业教育的发展方向、组织方式和拨款方式；《加速学徒计划》则基于“能力本位”的概念，提出了两种实施方式，即缩短学徒培训时间的“早期签收”和先前学习认可。其中，缩短学徒培训时间使得职业教育与培训系统能够更为灵活地反映市场需求的变化。2013年，新版澳大利亚国家资格框架（Australian Qualification Frameworks, AQF）发布。该资格框架共有10个等级，全面涵盖了普通教育与职业教育的14种证书，加快构筑教育“立交桥”，促进了证书间的互认与转换[5]。

2.维护参与者的权益

2012年，《技能改革国家伙伴关系协定》（National Partnership Agreement on Skills Reform）颁布。该协定充分重视市场开放体系和消费者需求驱动体系，注重维护学徒的基本权利。2013年，澳大利亚政府对学徒激励项目进行了一系列改革，目的是建立和发展一个高技能的、直接与各行业相关的、可以支持澳大利亚经济可持续性发展并保持其竞争力的劳动力市场。其中，在学徒层面实行了行业的工具补贴项目、离家津贴、成人学徒支持三项举措；在雇主层面实行了偏远地区技能短缺激励项目、残疾学徒支持项目、学校本位学徒制激励项目、年长工人激励项目、干旱区域激励项目和培训机构激励项目6项举措。

这一时期，为解决金融危机带来的种种矛盾，澳大利亚各级政府更加注重现代学徒制的内涵发展，强调统一管理、能力本位认可和支持服务，建立以能力为本位的学徒培训与认可机制。同时，澳大利亚进一步开放了学徒培训市场，并将学徒、雇主以及其他利益相关方的权益放在现代学徒制改革的核心位置。

（四）应对工业4.0阶段：2014年至今

随着工业4.0时期的到来，各国的产业结构正在发生深刻变化。面对新时期的机遇与挑战，澳大利亚现代学徒制亟需实现进一步的深入发展。2014年澳大利亚联邦政府出台了《工业创新和竞争力议程：澳大利亚强盛的行动计划》（Industry Innovation and Competitiveness Agenda: An Action Plan for a Stronger Australia），以规划新一轮职业教育与培训的改革，从而在新时代为澳大利亚学徒制提供正确的方向指引。

1.设立新的管理组织

为满足行业和雇主对于职业教育与培训的新需求，澳大利亚工业和技能委员会（Australian Industry and Skills Committee, AISC）和技能服务组织（Skills Service Organizations, SSO）应时而生。前者旨在发挥行业企业在职业教育与培训部门中的指导和决策作用；后者的职责是开发和管理培训产品，为相关行业参考委员会（Industry Reference Committees, IRC）提供各种支持服务。新的管理组织的建立，对提高现代学徒制的管理水平、有效完善学徒培训提供了重要的组织保证。

2.实施新的试点项目

2015年12月，澳大利亚联邦政府教育与培训部（Department of Education and Training, DET）宣布实施“工业4.0 高级学徒制计划”（Industry 4.0 Higher Apprenticeship Project），开始实践“学徒制培训创新模式试点项目”（Apprenticeship Training-Alternative Delivery Pilots），并决定在新兴产业部门的试点项目中投入920万澳元的经费资助，实现政府、企业和大学三方在学徒制培训项目上的深度合作[6]。2017年，“工业专家学徒指导”（Industry Specialist Mentoring Program）计划发布。该计划的推进，有助于学徒及时解决在岗位上遇到的技能问题，并能定期接受高技能专家的一对一指导[7]。

这一时期，澳大利亚联邦政府设立了新的管理组织，并积极实践新的学徒试点项目，逐渐厘清在学徒实施过程中遇到的各种问题。然而，由于在新经济背景下，产业转型和升级速度不断加快，劳动力市场的供求结构性矛盾也愈发凸显[8]。鉴于此，澳大利亚联邦政府亟需结合发展实际和产业特色，推动现代学徒制的改革与创新。

二、澳大利亚现代学徒制演进的特点分析

（一）现代学徒制的内涵日益明确

在澳大利亚现代学徒制建设的过程中，为了帮助学徒、行业雇主等利益相关方厘清学徒制的内涵与价值认知、激发学徒参与的积极性、提高学徒制的发展质量与社会认可度，澳大利亚联邦政府、州及领地政府等不同主体在有关职业教育的多个文件中逐步澄清了学徒制的相关概念，如《新学徒制》《职业教育新的发展方向》《共同的责任：面向21世纪的澳大利亚学徒制》《加速学徒计划》等。因此，澳大利亚现代学徒制逐渐以能力本位替代基于时间的培训与完成认可，从而更好地满足学徒和雇主的特定需求，提高培训效率。

在新技术浪潮的推动下，跨领域、跨产业的综合素养将继续融入职业能力之中，而且新的岗位对人才素质和技能也提出了更高层次的要求。因此，在澳大利亚现代学徒制的内涵中融入新的职业能力要素已是大势所趋。

（二）现代学徒制的保障更加完善

在澳大利亚现代学徒制的演进过程中，联邦政府基于职业教育与培训系统，逐渐完善了现代学徒制的质量保障体系。首先，为现代学徒制的顺利实施提供坚实的组织保障。为确保学徒制的规范运行、保证学徒培训质量，联邦政府先后成立了新学徒制中心，行业技能委员会，澳大利亚国家教育、就业和职场关系部等权威机构。

其次，为现代学徒制的顺利实施提供完善的制度保障。澳大利亚学徒制总体呈现从宏观方向指导到质量结果评估全过程把控、全要素覆盖以及多主体参与的特点，并用《澳大利亚质量培训框架》《共同的责任：面向21世纪的澳大利亚学徒制》《加速学徒计划》《澳大利亚国家资格框架》等政策文件对培训框架、课程设置、结果评估进行规范，从而实现现代学徒制质量的优化。

最后，为现代学徒制的顺利实施提供充足的经费保障。例如，发布了“雇主激励项目”（Employer Incentive Payments）和“贷款计划”（FEE-HELP）等政策方案[9][10]。此外，为了解决各级政府之间在资金安排上的各种矛盾，近年来，相关机构重新设计了对雇主支付的奖励金制度，如提出澳大利亚“国家技能需求清单”（National Skills Needs List）等。2017年5月，澳大利亚联邦政府成立了“技能基金会”（Skilling Australians Fund）。该基金会斥资30万澳元支持学徒培训，包括学徒启蒙、高级学徒培训和农村职业培训等。

（三）现代学徒制的服务能力不断强化

澳大利亚现代学徒制是在充分关注学徒与受训生需求的基础上产生的，在其演进过程中始终坚持服务的“人本性”与“灵活性”。21世纪初期，澳大利亚政府旨在将职业教育拓展至与个体生存、生活、发展息息相关的各个领域[11]，随后《塑造未来：澳大利亚2004-2010年职业教育与培训国家战略》明确要求，把“客户”放在职业教育的核心地位，把建立终身职业教育体系作为一个重要目标。如今，职业教育的“终身化”与“人本化”趋势已经成为世界教育发展的潮流，现代学徒制涵盖的对象范围也不断扩大，政府积极倡导学徒培训体系应服务于社会弱势群体以及外来人口，并应提高对女性群体的关注程度，进而增强学徒制服务的全纳性与公平性。

除了服务对象不断扩大之外，澳大利亚现代学徒制的服务形式也逐渐走向弹性化与多样化[12]。例如，在《加速学徒计划》出台之前，学徒培训时间大多为3～4年，但为了满足行业对高效培养高素质、高技能人才的要求，需要通过改革制度目标、主要内容，才能充分保持其有效性与针对性[13]。

三、澳大利亚现代学徒制演进对我国的启示

（一）强化现代学徒制的内涵建设

澳大利亚现代学徒制的改革是基于企业培训学徒的传统，并紧跟时代的发展不断赋予其新的内涵。澳大利亚现代学徒制的核心就是具备“双”的特征，一是学生具有学校学生和企业学徒的双重身份；二是学校和企业作为两个施教主体；三是将理论学习与生产实践作为两种教育内容。当前我国现代学徒制的实施仍然是试点性质的，尚未形成成熟的学徒培训体系；对现代学徒制的内涵界定含糊不清、界定不明等，一些学校、地方将“现代学徒制”当成一个“筐”，所有的职业教育校企合作乃至在职培训全部往里装[14]。这些问题如果不能得到及时解决，必然会阻碍我国现代学徒制改革的深入推进，同时也会使民众对现代学徒制产生消极态度。

鉴于此，首先，我国政府应致力于准确界定现代学徒制的内涵，明确其范围及操作定义，并将能力本位的观念融入其中，注重学徒技能的迁移性。其次，在借鉴澳大利亚经验的同时，从经济发展的需要与现实需求出发，结合我国国情，全面深化产教融合，拉近职业教育与劳动用工制度之间的距离。此外，我国还应通过鼓励学校、地方根据经济发展的实际需求广泛开展试点工作，在实践中探索与创新现代学徒制的办学思路，厘清具体问题、划定制度边界，为现代学徒制的顺利实施提供坚实有力的内涵支撑。

（二）完善现代学徒制的保障体系

澳大利亚政府从组织、制度和经费方面实现了对现代学徒制的多方位保障，有利于提升其社会吸引力和可持续发展能力。澳大利亚国家教育、就业和职场关系部统筹规划现代学徒制的实施，同时各机构就学徒资格框架、标准和质量等方面制定具体制度，特别是提供了各种形式的学徒经费支持。然而，由于我国的现代学徒制仍处于试点阶段，在相关组织、制度以及经费投入方面仍存在一系列问题，如组织机构权责不清、制度实施疲软乏力，以及经费投入形式单一等。现代学徒制的保障体系建设仍将任重道远。

鉴于此，首先，我国应协调好教育部和人力资源与社会保障部门的关系，建立跨部门的试点工作领导小组，同时成立专门的学徒管理机构与学徒培训委员会，以解决我国教育系统与劳动、人事系统间分类运行带来的弊端，合理安排各级机构和委员会的权责关系。其次，我国应创设良好的制度环境与实施条件，制定从宏观方向指导到质量结果评估的政策体系，形成现代学徒制发展的可持续机制。此外，我国还应积极建立健全经费激励机制，分担职业院校风险，保障学徒合法权益，并为企业提供培训补贴，提升学校、学徒、企业等利益相关方参与学徒培训的主动性，进而实现校企双向合作的优质循环。

（三）提升现代学徒制的服务功能

澳大利亚政府基于人本性、全纳性与公平性的理念，不断扩大现代学徒制的服务范围、丰富现代学徒制的服务形式，形成了开放、多元的学徒培训体系。然而，我国现代学徒制服务对象的范围较为局限，基本面向职业学校学生，尚未将社会不同群体考虑其中；而且它的服务形式也较为单一，其人才培养模式基本停留在职业学校教育层面，难以调动企业参与的主动性与积极性，导致学徒培训无法根据劳动力市场的需要进行灵活调整。

鉴于此，首先，我国应在广泛开展现代学徒制试点的同时，考虑更广泛群体对培训的需求，以帮助他们获得必备技能、获取终身学习的机会。例如，将不同年龄群体纳入学徒培训体系中，实现职业教育生涯的终身化发展；提高对社会弱势群体的关注，主动将人本性的理念贯穿学徒培训的始终。其次，我国应将教育部主导的“现代学徒制”与人力资源和社会保障部、财政部主导的“企业新型学徒制”相结合，在试点内容、人才培养模式、师资、教学管理与运行上优势互补、协同推进。立足于产业与行业企业的发展动态，根据企业用人标准，及时调整相关制度，并建立动态化的政策制定方式，做到职业院校和企业紧密合作，进而更好地提升学徒培训的服务能力与水平。