以产权制度改革激发农村发展活力

陈建荣/江苏省苏州市政协

江苏省苏州市紧紧抓住城乡发展一体化国家级改革试点契机，积极探索农村集体经济在市场经济条件下的有效实现形式，重点推进以农村集体资产股权量化为特征的产权制度改革，使集体经济运行机制发生了深刻变革，集体所有制经济焕发出新的生机和活力，极大地促进了农村的经济繁荣和农民的共同富裕。

现 状

为了探索农村集体经济的有效实现形式，解决农村集体经济产权不清、管理不严、效益低下和民主监督失效等问题，苏州市按照“资源资产化、资产资本化、资本股份化、股份市场化”的改革方向，从2001年吴中区木渎镇金星村率先开始进行试点探索，拉开农村集体产权制度改革序幕，于2006年开始全面推进这项改革。到2010年，全市所有乡镇、99%的村经济合作社均已完成以社区股份合作制为主要内容的集体产权制度改革。目前，全市累计建立社区股份合作社1311家。在推进改革的过程中，苏州严格按照“清产核资、摸清家底，设置股权、量化资产，配置份额、发放权证”等步骤，重点抓了三项工作。

全面推进股权固化。出台《关于社区股份合作社股权固化改革的指导意见（试行）》，指导全市全面开展社区股份合作社股权固化工作，就是在将农村集体资产按一定标准以份额量化给该集体经济组织成员以后，对量化到人的股权份额实行“固化到户、户内共享”的静态管理，做到以户为单位股权份额“生不增，死不减，迁入不增加，迁出不减少”，这在一定程度上解决了成员的继承权问题。

试点推进“政经分开”。根据乡村治理法治化和现代化的新要求，按照“公共服务和社会治理职能划归社区，‘三资’管理和经济发展职能留在集体经济组织”的原则，试点探索“政经分开”，重点通过组织机构、管理职能、成员对象、议事决策和财务核算“五个分开”，厘清群众自治组织和农村集体经济组织的职责、功能与权责关系，逐步建立组织健全、职责清晰和互动协作的新型农村治理体系。目前，苏州全市有415个村试点完成“政经分开”。

大力创新发展方式。鼓励和引导完成产权制度改革的村级集体经济组织，打破行业和地域界限，更多地利用市场机制，整合资源、资产和资金，通过参股、联营、长期投资和异地投资等多种方式，扩大联合与合作，跨村甚至跨镇、跨市（区）组建联合发展平台，主动对接新型产业、高端产业和优质产业，创新发展载体，走联合发展、异地发展和转型发展道路。全方位参与到新型城镇化、城乡一体化和农业现代化进程，实现由“量态扩张”向“质态提高”的阶层跃升。目前，全市联社、总社和合作社集团等联合发展载体120多家，涉及1200多家合作社、60多万农户。

成 效

苏州17年来的探索和实践表明，推进农村集体产权制度改革，符合农村发展的实际情况，适应农村生产力发展的客观需要，促进了农村集体经济的发展和广大农民的共同富裕。2017年，苏州农村居民人均可支配收入达到2.99万元，同比增长7.6%，城乡居民收入之比始终保持在2∶1以内。通过改革农村集体产权制度，农民获得了更多的财产权益，也闯出了一条“家家有资本、人人有股权、村村有物业、年年有分配”的富民强村新路。

维护了成员合法权益。把农村集体全部资产以股权份额的形式量化给每个集体经济组织成员，保证并落实了成员对集体资产的股份占有、收益和监督管理等多项权利，实现了集体资产由共同拥有到按份共有的转变。目前，全市拥有集体资产股权份额的农户比例达99%，成员近400万人，基本建立起了集体经济组织与广大成员持续共享增值收益的长效机制。

激发了集体经济活力。改革后成员直接参与管理，规范内部分配，保障合法利益，极大调动了全体成员关心支持集体经济、参与发展集体经济及监督管理集体经济的积极性，确保了集体资产的保值增值，促进了村级集体经济的稳步发展。2017年，苏州全市村均稳定性收入达到817万元，其中资产性、资源性收入比重超过85%。

拓展了农民增收路径。农村集体产权制度改革的核心，是明晰产权、量化股权、按份分配，健全完善农村集体经济组织内部科学合理的收益分配制度，最大限度地保障成员合理分配，共同享有发展改革的成果。2017年，全市社区股份合作社各项分配总额累计超过50亿元，连续多年保持了快速增长势头，涌现出一大批户均分配收入突破2000元的社区股份合作社和乡镇（街道）。目前，股权分配收入已逐渐成为苏州农民获得稳定的财产投资性收入的重要来源。

提高了民主参政意识。随着分配水平的逐步提高，广大成员越来越关注合作社的发展，关注合作社财务，基层社务管理也越来越趋向透明、公开和规范。目前，在苏州的社区股份合作社内，凡是分配、投资等重大事项都必须由成员（代表）大会讨论决定，极大地提升了农民参政议政、民主管理的意识。

经 验

重视宣传引导。深入总结农村集体产权制度改革已经取得的成效和典型经验，面向社员群众、基层干部、党委政府领导和社会公众加大改革宣传力度，让加快推进改革成为各级各地的共识。坚持发扬民主，问情于民、问计于民，充分而广泛地征求社员意见，使改革的决策最大限度地体现全体社员的意志，着力营造推进改革的浓厚氛围，提高基层干部推进改革的能力。

加强工作指导。充分发挥一线指导服务和管理职能，科学论证改革方案，细化明确改革目标，分解落实改革任务，逐个指导改革实践。在推进过程中，严把关键程序、重点环节，切实做到民主公开、程序到位。正确处理加快推进改革与保持农村社会和谐稳定的关系、严格依法依规与特殊情况实行“一村一策”的关系、激发农民群众积极性与强化政府指导力的关系，确保改革工作平稳有序推进。

把握正确方向。在对农村集体产权制度改革性质的把握上，坚持集体所有制不改变、不动摇。随着城乡一体化的发展，苏州农村集体资产的存在形态、经营方式以及集体经济组织成员的生产生活方式都发生了新的变化，必须主动适应形势发展需要，继续深化完善产权制度改革，推动股份合作社由社区型向企业型、封闭型向开放型、传统集体经济组织向现代企业制度转变，为农民市民化、收入多元化与城乡一体化奠定基础。

坚持发展主题。改革的根本目的是为了创造更富活力的体制机制，实现更好更快发展。要积极创新农村集体经济管理体制和经营方式，盘活用好存量资产，确保集体资产有稳定收益，进一步壮大农村集体经济，加快形成可持续发展模式。在引导增强自身发展活力的同时，进一步加大扶持力度，优化资源配置，鼓励和支持社区股份合作社通过抱团联合、资源共享和优势互补，加速转型升级。

惠及广大农民。必须根据资产类型和分布情况，积极引入市场竞争机制，因地制宜采取整体发包、分块发包、入股保底分红、委托专业公司或职业经理人经营等多种方式，切实提高运营效率、增加资产经营收益。要坚持开源节流，科学界定资产收益用于发展再生产、分配、内部管理和公共服务的比例，引导和鼓励社区股份合作社在不断扩大按份额分配覆盖面的同时，持续合理地提高成员分配水平，让集体经济发展的成果更多惠及农民，构筑起农民与集体经济更为紧密的利益联结关系。

对 策

提升改革制度改革成效。坚持以乡村振兴、城乡融合发展的全局观念和系统思维来认真谋划农村集体产权制度改革，推动权属全部“上证”、资产全盘“上图”、交易全程“上线”、监管全面“上网”，努力在更高层次统筹城乡发展要素，助推城乡资源自由流动、平等交换、合理配置，实现农村与城市更高质量同步发展。

深化完善股权固化机制。以向合作社成员登记发证、建立成员名录和登记簿为抓手，着力健全和规范农村社区股份合作社内部股权管理机制，并建立健全成员（代表）大会、理事会和监事会，督促其依章规范运行，强化民主监督。同时，积极探索合作社内部股权流转机制，力争用1～2年时间建立起归属清晰、权责明确、利益共享和流转顺畅的全新机制。

继续推进政经分开改革。在具备条件地区继续加大力度推进政经分开工作，通过“五分开”措施，厘清基层自治组织与集体经济组织的职责和功能。加快推进村（社区）自治组织与村级集体经济组织财务分开核算，设立村（社区）自治组织行政专户和村集体经济组织专户。同时，通过明确项目、公布名录、规范程序和支出限额，逐步规范村级集体经济组织合理承担公共服务开支的行为。

不断强化“三资”监督管理。健全完善市、县（区）、镇（街道）、村（社区）四级农村集体资产监督管理体系，修订完善农村集体资产产权登记管理办法，全面开展产权登记换证工作，对所有产权和经营权归村组集体经济组织拥有的全部资产，统一颁发由苏州市人民政府监制的农村集体产权证书。同时，积极组织部署开展镇级农村集体资产清产核资试点，对镇级农村集体经济组织所有、占用的资产进行全面清查，摸清家底，登记造册，明晰资产权属，完善管理制度，切实提高各项制度的执行效果。

健全配套产权交易体系。在全面建成由市、县（区）、镇（街道）三级统一管理、协作联动、并网运行的农村集体产权交易体系的基础上，重点配套建立规范、可操作的交易流程，加强对农村集体“三资”发包、出租和出让行为的管理，保障交易公开、公正、规范和有序，提高产出和利用效率。在稳步开展系列基础工作的同时，探索建设农村产权交易中介服务体系，引入财会、法律和资产评估等中介组织，以及银行、保险等金融机构和担保公司，为农村产权流转交易提供专业化服务。□