三元路径模型：实现教育管理现代化的探索*

李 华程晋宽

教育现代化是我国新时代教育发展的战略要求和必然趋势。2019年5月，江苏全省教育大会明确提出要“加快建设现代化教育强省”“在全国率先高水平实现教育现代化”的教育发展目标。教育现代化不仅是指教育形式、教育技术的现代化，更是教育内容和教育实质的现代化，它使得现代教育从传统教育的低效中脱离出来，逐步具有现代精神。教育管理作为统筹学校发展的关键力量，处在学校现代化发展的核心位置，教育管理现代化是实施教育现代化的制度基础和领导保证。[1]《中国教育现代化2035》明确指出要“推进教育治理体系与治理能力的现代化”，这就对教育管理的现代化提出了新要求。学校教育现代化的实现首先需要教育管理的现代化。美国作为较早实现教育管理现代化的国家，其教育管理现代化的经验可以为我国教育管理现代化建设提供一定启示。

一、教育管理观念的现代化：兼顾效率、创新与可持续发展

教育现代化表现为与教育形态相伴的教育现代性的不断增长，[2]虽然教育形态随着历史发展的变迁过程与教育现代性的增长过程并不总是对应的关系，但教育现代化的过程是伴随着教育现代性核心特征和教育管理现代观念得以不断彰显的过程，诸如教育的人道性、理性化、民主性、创新性、法制性、专业性等。同样，教育管理现代性也与教育管理形态相伴相生，其现代性的表现集中体现在教育管理的科学化、民主化、专业化等方面，教育管理现代化是教育管理观念、管理机构、管理人员、管理体制、管理手段的全面现代化过程。

虽然不同国家在历史、文化和政体上存在差别，不同国家对教育管理持有不同的价值观，其教育管理的现代性特征有所不同，教育管理的现代化程度有所差别，但是在面对教育管理现代化的一些核心特征和基本观念时，不同国家却表现出一致的认同，比如对教育管理科学化和管理效率的追逐，对公平、民主与法制化的重视，对管理人员的专业化和领导能力提升的强调等。

效率是有效使用资源以满足人类需要的能力，资源的有限性决定了效率提升对人类发展的重要性。因此，社会的现代化发展离不开对效率提升的关注，甚至可以说，效率的提升是教育管理现代化发展水平的重要标志，教育管理效率的提升一直是美国教育管理现代化追逐的目标。效率的本质体现在单位时间内完成任务的工作量，在教育管理的语境下，是指组织在特定时间内的投入与产出之比，运用到教育管理中则主要是指学生学习的产出与学校教育管理的投入之比。学生成绩是学生学习成就的主要指标，从这个意义上讲，美国所强调的学校管理效率提升，实际上强调以“大规模化、高效率化、全面化的管理”来提升全美学生的学习成绩。这种“大规模化、高效率化、全面化的管理”虽然有助于学生成绩的提升，但同时也会产生负面效应，如学校管理标准的单一化所造成的学生多样化发展缺失，个体化差异被忽视，创造性不足等。

虽然效率与创新并不是对立关系，但是当学校组织把高效率（即学生整体成绩的快速提升）作为首要目标来追逐时，则容易造成对教育管理过程中人的主体性的忽视。一旦师生员工的主体性无法在教育管理过程中得以彰显，教育管理现代化的发展就容易落入“布尔乔亚”（资本化）的困境之中，使学校培养出的学生成为“把资本货币、利欲之外的一切都虚无化的人”[3]，使个体间的交往成为谋取个人利益的工具，社会交往被“交易”取代，而学校组织则演变为培养学生追逐物质利益能力的“技术学校”，成为在学生身上塑造“资本主义人格的魔教”。在这种情况下，能够高效率地提升学生成绩的学校管理模式，成了唯一被认可和被接纳的学校管理现代化模式，教育管理的创新在这种单一的管理模式下自然是很难产生的。为化解这一困境，避免因片面和过分地追逐教育管理效率而产生的弊端，美国教育管理观念中又增加了“创新性”和“可持续性”这样两个现代性特征，形成了美国教育管理现代化观念重视“兼顾效率、创新性和可持续性”的基本理念。

教育管理的创新性指的是学校管理方式的创新和学校管理技术的创新。学校管理方式的创新又包括课堂管理方式的创新、教师管理方式的创新，以及学生评价、教师评价、校长评价的创新等，这些学校管理方式的创新给了学生多样化发展的评价标准，也给了教师和校长等专业人员更多专业学习和发展的机会，进而实现美国联邦政府所提出的“使每所学校都有一个好校长，每间教室都有一个好教师”的目标。这样的师资队伍和校长队伍可以在缩小学生成绩差距和提高学生整体成绩的基础上促进学生的多样化发展，使学校教育避免落入单一的成绩导向的窠臼。教育管理技术的创新，比如学生的网上评教、教育大数据库的建立、网上选课、即时通信工具在教育管理上的运用、智能图书馆管理等，既可以使学校管理更加科学，解放人力，提高管理效率，同时，也可以使教育管理研究工作更加便捷。如我们可以调用教育大数据库中的信息研究教师工作满意度与校长领导风格之间的关系、班级规模对学生成绩的影响等，而且我们还可以使用国际比较项目的数据，进行教育管理的比较研究，从而使教育管理研究的深度和广度得到拓展。

教育管理的可持续性是与教育发展的片面性、短期行为相对立的概念。首先，在资源有限和经济全球化的时代背景下，可持续性发展是全人类共同的使命和共同认可的发展理念。跨国公司、产业外包和境外办学等新经济和新办学模式的出现，使不同国家日渐成为利益相关的命运共同体，一国的教育和技术的创新、思想的发展很快就会被世界所共享，从这个意义上讲，资源、环境、文化、教育等这些有形和无形的财富既是民族的，也是世界的。与此同时，一国的教育政策和教育变革也会对他国产生深远影响。在这种全球化的背景下，教育管理就需要一种面向未来的可持续的发展观。其次，教育管理的可持续性也是实现教育公平的必要条件，因为教育管理作为一项公共事业，教育管理现代化的发展不仅要考虑过程与结果的公平，还要考虑到“代际公平”的问题。

总之，教育管理现代化的核心在于观念的现代化。美国教育管理现代化的观念，集中体现在其“兼顾教育管理效率、教育管理创新和教育管理的可持续性”上。

二、教育管理手段的现代化：以基于证据的问责制保障教育管理的高效率

教育管理手段的现代化是实现教育管理观念现代化的途径。近年来，基于证据的决策在美国教育管理政策制定和制度建设过程中受到极大重视，在美国教育管理现代化中发挥着重要的作用。例如，校长问责制的推行，就是美国基于证据决策的一个典型案例，因为循证研究的证据已经证实，校长的领导力会对学生成绩产生间接和直接的影响，因此，以学生成绩对校长进行问责就逐渐发展成为一种基本管理制度设计。目前，美国一半以上的州都建立起基于证据的校长问责制机制，以此来促进学校管理效率的提升。可以说，基于证据的问责制是美国提高学校管理效率的手段。

美国教育管理问责制的内容和形式随着美国各届政府基础教育政策的变化而变化，它对美国学校教育管理产生了巨大且深远的影响。这种基于证据的问责制度，在提高管理效率的同时，也带来了极大的副作用。美国教育问责制的滥觞源于贺拉斯·曼（Horace Mann）倡导的“统一笔试测试”的广泛传播和应用，经历了《初等与中等教育法》（Elementary and Secondary Education Act，1965）、《不让一个孩子掉队》（No Child Left Behind Act of 2001）、《2000 年目标：美国教育法》（Goals 2000：Education American Act，1994）等政策的不断变革，成为20世纪90年代以来美国教育政策和教育管理的主导话语。[4]基于证据的决策在《不让一个孩子掉队》法案中得到极大重视，法案明确规定联邦政府的决策要基于“科学证据”[5]，循证研究成为教育管理决策科学化的重要保证，基于证据对州、学区、学校、校长、教师等进行问责，已经成为美国教育管理现代化发展的核心特征。美国教育管理手段的现代化，一方面强调以“全面问责制”为手段，另一方面以“循证研究”为问责提供科学证据的支持，这两方面的共同作用，保障了美国教育管理的高效率。

基于证据的问责制管理手段在美国教育管理发展过程中呈现出不同的样态，但其保障教育管理高效率的本质在现代化的过程中并没有发生根本的改变。贺拉斯·曼（Horace Mann）倡导的“统一笔试测试”模式，实际上开创了以学生成绩对教师和教育行政人员进行问责的先河，是19世纪后半叶和20世纪早期美国教育管理效率提升的主导模式。工业革命的发展和科学管理时代的到来，使得这种重视对管理人员进行问责的管理效率进一步提升，对效率的追逐也促进了以科学研究不断推进学生考试的标准化、教师评价的标准化。1966年，《科尔曼报告》的发表进一步强化了标准化测验在评价学校绩效上的重要作用，属于纳税人对学校监护、学校专业水平以及学生成绩与资源利用关系进行的问责。[6]《初等与中等教育法》的颁布开启了联邦政府干预教育的途径，注重对弱势群体的关注和补偿教育，以提升教育整体质量和效率。《让每一个孩子成功》法案，虽然改变了统一问责和标准化考试的倾向，但其致力于通过问责实现效率，以提升教育管理现代化的本质属性，并没有发生根本的改变，因为该法案明确提出要为学生升学和就业做准备。美国教育管理现代化，明确了管理的效率指向，问责制度的建立以及标准化的测试，注重以学校所培养的学生是否具备了继续学习和就业所需要的基本能力，作为检验教育管理成效的重要依据。

总之，基于证据的问责制是美国教育管理现代化的重要手段，在美国教育管理发展的不同时期，以不同的方式和样态保障了美国教育管理发展的高效率。

三、教育管理组织的现代化：以弹性自治助力学校的创新发展

学校作为教育管理的基本组织机构，是教育管理最主要的组织形式，教育管理组织的现代化与学校管理的现代化息息相关。美国学校管理现代化的突出特点是形成了“多样化、创新型”的学校组织形式，如美国的特许学校（Charter School）、家庭学校（Home School）和磁石学校（Magnet School）等，这些学校在性质上虽然属于公立学校，接受政府的拨款，但是在管理上却类似于私营企业，有人称其为“官办私营”学校。在常规的公立学校教育组织形式之外，这些创新型教育组织形式的诞生极大地丰富了学校教育组织的多样性。

美国公立学校的这种创新发展，得益于联邦政府和州政府教育政策的弹性特质。美国联邦教育政策的弹性表现为，在统一的教育政策之下给州实施教育变革留下一定的自主决定权，各州可以根据自己的情况选择适合自己的发展方案，只要能够达到或超过州所要求的标准即可。州教育政策的弹性表现为，在统一学业标准之下给地区以及学校管理的自主权，使学校可以充分发挥创造性，实现学校管理的自治与创新。2015年《让每一个孩子成功》法案的出台，进一步增加了各州、学区和学校对联邦政府财政拨款使用的灵活性，这意味着学校可以自由选择如何使用政府拨款进行学校建设，而且新政策也取消了标准化考试的压力，各州可以根据情况评估学校办学水平和进步情况，为学校进一步的创新发展提供了条件。

自治权的增加使特许学校在教学和管理的主动性、创新性上高于一般的公立学校。如特许学校在保留政府出资办学的公立性质之外，有相当大的自治权和管理自主性，“教师的资历审核、教材的使用、课程学科与课时的安排、财务管理、后勤事务等，均可摆脱政府部门的层层管理条例”[7]。磁石学校则独辟蹊径，着力发展特色课程，学生的入学不受考试成绩的限制，以此吸引不同种族学生的加入，破除了种族隔离的历史问题，成为美国公立学校改革发展的新方向。[8]家庭学校则将教育管理的自治权进一步扩大，学生不必进入公立学校接受教育，符合条件的家长可以在家对孩子进行教育。虽然磁石学校、特许学校和家庭学校在组织管理上都具有了高于普通公立学校的自主权，但这并不意味着这些学校可以完全不受控制去使用政府教育财政拨款。学校改革决策在一定程度上还是要遵循联邦政府的决策建议，也就是说学校的自治是一种弹性自治，学校组织管理上的创新仍然以服务国家教育政策要求为目标。如家庭学校虽然允许学生不必进入公立学校学习，但仍然要对家长的资质、学生每周的学习时间、学习内容、学习形式做出具体的规定。

总之，弹性自治是美国教育管理组织现代化的一种创新，这种创新源于美国教育政策的灵活性，这种灵活性与美国教育发展的历史传统有关。由于教育权属于各州，很长一段时间里，各州自主决定教育政策，联邦政府无权干涉，因此，美国教育从历史发展上就具有较大的独立性和自主性。联邦政府为提高全美教育质量，以财政拨款的方式干预教育，缩小各州之间教育质量上的差距，目的在于提高美国教育整体的效率。美国政府在坚持效率目标的基础上逐渐增加教育政策的弹性和灵活性，使教育管理权重新回归各州，恢复各州教育自治的传统，使学校在多样化发展与创新发展的基础上逐渐提高管理效率。

四、教育管理人员的现代化：以专业化促进教育管理的可持续发展

教育现代化的根本目标是促进人的现代化。[9]教育管理作为教育体系的一部分，其根本目标与教育的整体目标相一致，即教育管理的现代化也应是以人的现代化为根本目标，其中既包含教育管理人员的现代化，也包含教育管理所服务人群的现代化。教育管理人员的现代化是教育管理所服务人群现代化的基础，这一点与“用‘优秀的人’培养‘更优秀的人’”的江苏全省教育大会精神相一致。而“专业化”则是教育管理人员现代化的应有之义，也是教育管理人员现代化所必须完成的任务。教育管理人员的现代化包含学校管理人员和学校师资队伍专业化的意蕴，教育管理人员和教师队伍的专业化在美国已经发展成为较成熟的体系，教育管理人员和师资队伍的专业化发展被成功地整合进校长和教师的培养体系中，成为美国教育管理体系的一部分。

美国教育管理人员的专业化深深根植于美国教育管理领域对于效率追逐的传统中，随着“教育测量运动”和“效率运动”的风起云涌，科学管理思想长期主导着美国教育管理领域的变革，不论是“人际关系理论”，还是“科层组织理论”都强调教育管理人员的专业化，以及追逐教育管理的效率最大化。[10]这种对效率的追逐，表现在客观世界中是对有限自然资源的不计后果的毁灭性开发，表现在人的主观世界中，则是使人性向着不断占有物质的“资本主义人格”转化，教育管理的根本动力是“训练人获得他人或社会‘承认’的资格、资本和身份”[11]。为防止教育现代化走向物质资源毁灭式开发和人的精神只剩“商业化德性”的深渊，美国教育管理政策中将“公平”的概念引入教育管理人员现代化的发展过程中，提出以“社会公平”和“代际公平”为导向，不仅考虑到为当代的每一位学生提供公平而有质量的教育，同时也把教育作为一项面向未来的公共事业，把子孙后代的利益也考虑在内，从而推动教育管理向可持续性发展的方向迈进。教育公平也是我国教育现代化的基本原则，江苏全省教育大会提出“要把立德树人作为首要原则，贯穿于江苏教育现代化建设的全过程”，对教育公平的强调则集中体现在教育现代化体系的蓝图设计中，如学前教育的“公益普惠原则”、基础教育的“优质均衡发展”，使江苏省的每一个孩子都“有学上、上得起、上好学”等。

美国教育管理人员的专业化还是一种建立在“实践反思”基础上的专业化。这种“实践反思”表现在教育管理政策上，就是对政策制定者的立场、理念以及政策制定过程和政策基本内容进行反思，教育管理人员专业化过程中“公平”目标的引入就是在这种彻底反思的基础上实现的。教育管理政策制定者在制定教师发展、校长发展和学生发展的政策时，要不断反思自己的立场和理念，使其政策制定的立场、理念与国家保障教育公平，为每一位学生配备优秀教师和领导者的基本目标相一致；反思其政策制定过程和政策基本内容，目的是使教师专业化和校长专业化政策有助于提高所有校长和教师的领导与管理效能，以所有校长和教师的高质量，保障所有学生公平地享有高质量的教育，进而实现所有学生都成功的教育公平目标。因此可以说，美国教育管理人员的专业化是一种“反思的专业化”，是一种致力于教育系统可持续发展的教育管理现代化方式。

美国教育管理的现代化经验告诉我们，教育管理的现代化与国家教育发展息息相关。一方面，教育管理通过现代化的管理方式不断为国家发展提供所需要的劳动力、知识、技术，同时，教育管理的现代化也是国家创新能力的源泉，是提升国家竞争力的重要推手；[12]另一方面，教育管理的现代化发展也受到国家政治的制约和影响，任何一项教育发展规划都是建立在领导人、教育发展规划人员和有影响的社会集团的观念基础之上的[13]，因此，不同国家因其发展阶段、国家政体和社会文化等因素的不同，会形成不同的教育管理现代化发展方式。教育管理现代化发展方式的不同也会对国家现代化发展效率产生不同的影响。了解和把握他国教育管理现代化的实现路径，可以为我国教育管理现代化的发展和效率提升提供多样的选择。

在我国探索和实施教育管理现代化的路径上，江苏省的“聚焦教育供给侧”和“全方位立德树人”的教育管理路线图与美国教育管理现代化的实现路径是存在共通性的。美国教育管理现代化以兼顾教育管理现代性的“效率、创新和可持续性”为基本目标和价值理念，以教育管理手段现代化、教育管理组织现代化和教育管理人员现代化为实现路径，为我国教育管理的现代化发展提供了一定启示。