《西安市控制吸烟管理办法》立法、普法经验

白正谊，姜 乐，佘国超，谭 芳



《西安市控制吸烟管理办法》立法、普法经验

白正谊1，姜 乐2，佘国超2，谭 芳2

1.陕西省西安市政府法制办公室，西安，710021；2.陕西省西安市健康教育所，西安，710061。

循证依据和社会动员是立法、普法的两个关键点。据此，西安市采取了以下措施：①加入“中国控烟伙伴——无烟城市项目”，取得资金援助和技术支持，并在美国乔治亚州立大学公共卫生学院和中国疾病预防控制中心（CDC）控烟办的指导下，开展烟草流行监测，得出西安市居民吸烟率、二手烟暴露率及控烟立法支持率的点值估计和合理标准误，形成控烟立法可行性报告；②市政府以烟草流行监测数据为依据，启动立法程序，并且以爱卫会牵头、多部门联合的形式，通过开展“烟头革命”“无烟家庭”“无烟企业创建”等烟草控制行动进行广泛的社会动员；③规章颁布后，通过二手烟监测、社会动员、业务培训等形式进行普法宣传，提高市民的知法、守法意识。

无烟政策；立法；普法；回顾性研究

1 立法背景

吸烟可以引发癌症、慢性呼吸道疾病、心脏病等严重疾病，烟草使用每年导致全球约700万人死亡[1]。二手烟暴露会对人体造成直接危害，可导致肺癌、冠心病、慢阻肺、糖尿病、儿童哮喘、新生儿猝死综合征等多种严重疾病。烟草烟雾暴露没有“安全水平”可言，即使短暂接触，也可增加心脑血管疾病的发生风险[2]。为了保护更多的人免受烟草烟雾危害，降低烟草导致的死亡和疾病，世界卫生组织（WHO）颁布了《世界卫生组织烟草控制框架公约》（以下简称《公约》和《2008年世界卫生组织全球烟草流行报告：MPOWER系列政策》（MPOWER）[3]。《公约》第8条和MPOWER第2条均明确指出：采取和实行有效的立法、行政等措施，在室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具全面禁烟是保护人们避免接触烟草烟雾的最有效手段。我国政府于2003年11月10日签署加入《公约》，2005年8月28日经全国人民代表大会常委会批准，于2006年1月9日起在中国正式生效。

为遏制烟草流行，深入推进控烟履约，2015年3月，在中国疾病预防控制中心（CDC）和新探健康发展研究中心的支持下，西安与武汉、成都、重庆、厦门一同入选第三批“中国控烟伙伴——无烟城市项目”，主要目标之一是推动地方性控烟法规的出台。在美国乔治亚州立大学公共卫生学院和中国CDC控烟办的指导下，西安以烟草流行监测数据为依据，以市爱卫会牵头、多部门联合的形式开展“烟头革命”“无烟家庭”“无烟企业创建”等系列烟草控制行动，最终于2018年8月正式颁布了《西安市控制吸烟管理办法》。本文旨在回顾西安控烟立法的历程以及西安推动立法、开展普法工作所采取的系列措施，总结地方性立法经验，以供其他城市或地区作借鉴和参考。

2 立法进程回顾

2.1 酝酿阶段

西安市控烟立法工作起步较早。早在1998年1月，西安市政府就以政府规章的形式制定、实施了《西安市公共场所禁止吸烟暂行规定》，施行了12年后因机构改革、部门职能调整等原因，在2010年政府规章集中清理时被废止。虽然废止后也很快启动了新规章的制定程序，但由于机构设置不够顺畅，最终未能出台。2015年11月—2016年3月，原市卫计委在城九区开展了西安市城区成人烟草流行调查，在此基础上形成了《2015—2016西安市城区成人烟草调查报告》和《西安市公共场所无烟立法可行性报告及建议》，并提交市政府进行审议。2016年3月，原市卫计委、市城管局、市法制办联合召开“西安市创建无烟企业暨控烟立法研讨会”以商讨立法事宜。2016年4月，市法制办将控烟立法纳入2016年的立法调研计划。市法制办、市城管局、原市卫计委三家单位联合成立了以市政府法制办白正谊主任为组长的西安市控烟立法工作领导小组，负责组织控烟立法的调研、起草、论证等工作，控烟立法工作正式提上日程。

2.2 调研阶段

2016年6月，原市卫计委、市法制办、市城管局组织人员赴香港考察调研香港控烟法规的实施执行情况，形成了《香港控烟立法学习考察报告》。2016年7月，市城管局、原市卫计委组织人员赴哈尔滨、青岛两市进行控烟立法调研，向市政府提交了《西安市城管局关于赴哈尔滨、青岛两市学习控烟立法工作的调研报告》。2017年6月，市法制办组织人员前往广州、鞍山、唐山对控烟立法进行调研。2017年，控烟规章正式转为制定项目。西安市法制办召开控烟立法研讨会，对控烟范围、执法分工、处罚金额等内容进行了研讨。

2.3 起草及修改阶段

在充分调研、论证的基础上，2017年7月，西安市法制办法规处起草了《西安市控制吸烟管理办法（草案）》（以下简称“《办法（草案）》”）初稿。

2017年8月，西安市法制办多次召开规章征求意见会，对室内是否全面禁烟、经营性场所室内全面禁止吸烟能不能设立缓冲期等关键问题听取了各方意见，进一步对《办法（草案）》进行了修改完善。2017年10月，《办法（草案）》征求意见稿全文在市政府网站公开，面向社会公众征求意见。2017年11月，WHO来函对《办法（草案）》提出建议：“未明确提及在临近户外开放区域设置吸烟点的距离”和“处罚金额过低”，草案进一步得到修改完善。2017年12月12日，西安市政府召开立法听证会，对《办法（草案）》进行听证，100%的听证人支持无烟立法，83.30%支持室内全面禁烟。

2.4 颁布阶段

2018年2月，《办法（草案）》送审稿报送市政府，市政府先后召开两次专题会议讨论《办法（草案）》。2018年7月22日，《办法》经市人民政府第60次常务会议审议通过并向社会发布。2018年11月1日《办法》正式施行。该《办法》不仅为西安市控烟工作指明了方向，更标志着西安市控烟履约步入了法治轨道。

3 控烟立法经验

西安市在推动控烟立法、普法的过程中，紧扣“政府主导、部门协作、单位负责、公众参与”的社会共治原则，注重凝聚各方共识，主要从数据监测、社会动员、业务培训三方面入手，做了大量的工作。

3.1 循证依据是控烟立法、普法的基础

3.1.1 烟草流行监测数据为控烟工作指明方向

2015年11月—2016年3月，原西安市卫计委在城九区开展了西安市城区成人烟草流行调查。调查显示，西安市城区男性吸烟率较高，室内被动吸烟率较高，市民普遍支持公共场所室内的无烟政策，但是对烟草烟雾危害的认识不够全面[4]。原市卫计委将《2015—2016西安市城区成人烟草调查报告》提交市政府，并以此为依据，将青壮年男性作为重点干预人群，将工作场所、中小学校以及家庭作为二手烟暴露重点干预场所，将推进公共场所禁烟立法列为重点工作内容。

3.1.2 二手烟监测是配合普法宣传的利器

在中国CDC控烟办的指导下，原西安市卫计委于2018年9月、2019年4月分别开展了立法前后餐饮场所的二手烟暴露监测，采用PM2.5检测法和现场观察法，对新城区和碑林区160家餐饮场所进行两轮监测。监测结果已于2019年世界无烟日纪念活动中正式发布。此项监测既是规章实施前后效果评估的依据，也是下一步配合媒体开展控烟普法的宣传重点。

3.2 社会动员是推动控烟立法、普法的核心手段

3.2.1 凝聚高层共识，加快立法进程

在推动立法之初，为凝聚市级各部门高层共识，市爱卫办、原市卫计委牵头开展“烟头革命”“无烟家庭”“无烟企业创建”及控烟立法研讨会等活动。

市爱卫办、市文明办、市城管局、原市卫计委、市机关事务管理局、市直机关工委、市总工会、团市委八部门联合开展“烟头不落地西安更美丽”的志愿行动，通过志愿者服务、设置吸烟区、加装灭烟桶、发放灭烟包等举措，倡导无烟理念，改善烟头落地情况。全市城市管理系统开展“烟头革命”专项活动690余次，约谈会5次，组织互看、互比、互学经验交流会28次，机关、院校学生、企事业单位等群体带头捡拾烟头、发放控烟宣传品，参与人数150余万人次。

原市卫计委联合市爱卫办、市文明办、市城管局、市教育局、团市委、市妇联七部门发起“西安市创建‘无烟家庭’志愿行动”倡议，下发《西安市创建无烟家庭宣传教育实践活动实施方案》，并于2018年5月31日举行启动仪式。全市各区相继召开启动会，重点深入学校、社区开展无烟家庭宣传。原市卫计委设计制作《无烟家庭画册》、控烟大使宣传海报、无烟家庭棉花糖系列宣传品等，通过全市健康教育网络逐级发放。电视台、医院、企业、学校、车站等重点公共场所同步播出无烟家庭及控烟公益广告。原市卫计委开展“无烟家庭我有控”微博随手拍、无烟家庭微信集赞、控烟大使入户对无烟家庭指导等活动。全市共创建无烟家庭2,200余户，其中15户被电脑随机抽中获得无烟家庭幸运大奖，在世界无烟日宣传活动中予以表彰。

市爱卫办、市城管局、原市卫计委三部门联合开展“无烟企业”创建活动。各区收集上报参与创建无烟企业的单位信息，并组织企业创建骨干参加西安市“无烟企业”创建启动会暨培训会；各区对无烟企业控烟负责人进行培训和督导；市爱卫办与原市卫计委专家组对创建企业进行现场指导。各企业自行开展控烟宣传及戒烟咨询活动。全市参与创建无烟企业的单位共65家，覆盖人群达35,159人。

在联合各部门开展控烟行动的基础上，市法制办充分认识到政府相关部门领导、人大代表、法学专家、医学专家和媒体记者是控烟立法过程中的关键人物，因此，多次组织上述意见领袖参与立法研讨会，介绍西安市烟草流行现状、烟草危害及国内外控烟立法实例，阐述立法的必要性，对立法、执法过程中的难点问题进行研讨，提高意见领袖的控烟立法关注度和参与度，为下一步立法的顺利进行奠定了坚实的基础。

3.2.2 把控时点节奏，开展控烟大众传播活动

控烟立法是一项移风易俗的系统工程，需要广大市民积极参与，全社会共同努力。为提升公众参与度，西安紧扣无烟日、听证日、生效日、纪念日四个节点，开展了戒烟大赛、控烟骑行、启动仪式、实施百日有奖答题等系列大众传播活动。

在2016年的世界无烟日，原市卫计委、市法制办、市城管局、市文明办四部门联合举办了西安市首届百日戒烟大赛。全市了开设5条戒烟热线和4家戒烟门诊，为参赛者全程提供免费的戒烟咨询指导服务。活动期间，共接待戒烟咨询2,000余人次，共有561人报名参赛。

控烟规章听证会前夕，原市卫计委组织志愿者开展控烟立法宣传进社区活动，宣传范围覆盖8区1县的20家社区和8个景区。参与志愿者有300余人，共发放《致全市人民的倡议书》2,000余份、收集市民支持控烟立法的签名册10本。

《办法》生效前夕，市政府在西安地标性建筑大明宫国家遗址公园隆重举行《西安市控制吸烟管理办法》实施启动仪式暨宣传活动。西安市市委常委聂仲秋、WHO西太平洋区域主任申英秀博士、原陕西省卫生计生委医政医管局局长安海燕、市政府副秘书长王伟等领导和WHO官员出席本次活动；市级各相关部门、各区县政府、西咸新区、各开发区管委会负责同志和现场5,000多名群众参与活动。在活动现场，主办方发布了《无烟西安我们在行动》《无烟西安城市新名片》《无烟西安嫽扎咧！》3部控烟宣传片，展示了西安控烟大使、控烟志愿者宣传标语秀、《无烟西安人的歌》等节目。400名医务人员和控烟志愿者为现场群众提供了控烟宣传、健康知识咨询和义诊服务，共发放各类宣传册2,000余份（册），宣传物品1,000余件。

《办法》实施百日之际，市卫健委、市爱卫办、市法制办联合举办“无烟西安年，健康最中国”——《西安市控制吸烟管理办法》实施百日骑行宣传活动，200余名志愿者在城市运动公园、钟楼、南门、大雁塔南北广场等分会场开展骑行宣传活动。2019年1月23日—2月8日，市卫健委组织开展了《让西安更健康百题知识竞猜》控烟答题活动，以“移动端在线答题”的方式进行，设立奖金5,000元。本次活动参与人数达41,598人，中奖人数为4,025人。

3.2.3 整合渠道，全媒体联动，立体式宣传。

《办法》生效后，原市卫计委发布了一整套包括视频、折页、海报、公益广告、普法讲座课件等多种形式的控烟媒体传播工具包。市爱办在整合全市各类传播渠道的基础上，通过广播、电视、报纸、新媒体、政府机关、企业、学校、医院、社区、公交、地铁、出租车、户外LED、火车站、长途客运站等渠道开展控烟宣传。拍摄宣传片7部，在《西安日报》开设控烟监督专栏1个，制作控烟访谈节目2期。全市地铁站、12,000余辆出租车LED显示屏、长途客运站31块LED显示屏、32台移动电视刊播控烟公益广告。在西安的地标性建筑如钟楼广场、开元商城、益田假日世界、王府井百货、极地海洋世界、大唐芙蓉园等20余块户外LED上滚动播放控烟公益广告视频超过42万次。截至2019年4月，全市共发放禁烟标识942,870份，宣传材料769,782份，媒体报道368次，微信、微博、美篇报道6,752次，开展户外宣传活动2,843次。

3.3 培训是提高人员普法素质和能力的坚实保障

针对市级各部门领导、执法人员、媒体从业者、场所经营者四类人员分别开展培训，统一部署执法普法工作。《办法》生效前夕，市委宣传部、市文明办、原市卫计委联合举办了《西安市控制吸烟管理办法》普法传播媒体培训会。部分驻陕中央新闻单位、驻市省级新闻单位及市区新闻媒体70余人参加了会议。培训围绕烟草危害、全球控烟进展、如何有效利用新媒体、短视频平台普法等方面进行介绍，并将北京市控烟立法宣传的先进经验向参会人员进行展示，为下一步普法宣传的顺利开展提供了方法和经验。为提升执法人员的能力和水平，市政府两次举办了全市控制执法培训会，邀请市法制办及北京、上海、深圳等地的控烟执法领导和专家对全市有关部门、区县、开发区的控烟执法人员进行业务培训，分享先进城市的工作经验，针对我市控烟执法中存在的问题进行现场解答。原市卫计委、市食药监局、市教育局、12345热线平台等部门和各区县、开发区都在系统内开展了控烟执法培训，同时对服务对象和志愿者进行了业务培训，强化了控烟执法、普法的力量。在《办法》生效百日之际，市政府举办了全市控烟工作擂台赛，副市长徐明非出席会议并讲话。与会人员集中观看了《全市控烟暗访》专题片。市机关事务管理局、市交通局、市教育局、市食品药监局、市轨道办、市公安局进行了会议交流发言；市法制办对全市执法问题进行了指导；原市卫计委通报了2018年控烟工作情况并对2019年工作进行了部署。截至2019年4月，全市开展执法人员培训10,121期，场所经营者培训64,682期，志愿者培训6,029期。

4 控烟工作成效

为客观评价《办法》实施效果，在中国CDC的支持下，西安市分别于2018年10月和2019年4月，对新城区、碑林区120家餐厅进行了现场观察并对40家餐厅进行了室内PM2.5水平检测。结果显示：《办法》生效后，禁烟场所（餐厅）正确张贴禁烟标识的比例显著上升，餐厅二手烟暴露现象有所减少，但是违法吸烟现象仍时有发生；生效后餐饮场所正确张贴禁烟标识的比例显著上升，标识张贴的比例和禁烟标志的合格率分别由生效前的26.89%和6.25%上升到72.65%和83.53%；生效后烟具、烟头、烟味检出情况有所好转，烟具提供率和烟头、烟味检出率由生效前的45.38%和37.8%下降到2.91%和14.0%；生效后违法吸烟状况有所降低，调查员看到有人违法吸烟的比例由生效前的32.20%下降至13.16%，与北京、上海、深圳等城市基本相当。生效后餐厅内PM2.5浓度由60.175μg/m3下降至43.375μg/m3。

5 控烟工作展望

可以说，加入“中国控烟伙伴——无烟城市项目”是西安市控烟立法工作的起点。在立法、普法过程中，中国CDC、美国乔治亚州立大学公卫学院、新探健康发展研究中心、卫健策略及无烟青少年运动等组织给予了西安技术、资金等方面的大力支持。下一步，西安将从以下几个方面持续发力：

5.1 落实部门责任，加强控烟执法

按照《办法》，理顺部门职责，强化问责机制，完善控烟执法监管队伍的建设。制定控烟执法考核标准，将控烟执法纳入年度综合目标考核，定期向社会公布执法数量，接受公众和媒体的监督。

5.2 开展监测评估工作

将成人烟草流行调查和禁烟场所二手烟监测纳入全市控烟工作评估体系，采用明察、暗访、流行病学调查等多种手段评估控烟工作成效。

5.3 加大控烟宣传力度

围绕烟草危害和《办法》的核心信息开展控烟大众传播活动，利用地标性建筑户外大屏幕以及地铁、客运站等交通枢纽的站厅、站台、车厢的电视等媒介滚动播出控烟公益广告。

5.4 加强对重点人群的干预

探索无烟校园创建工作，开展“不吸烟、我健康、我时尚”“远离烟草，拒吸第一支烟”“拒吸电子烟，从我做起”等主题活动，引导青少年树立健康观念，养成良好行为习惯。

5.5 组建控烟协会，扩大志愿者队伍

定期组织志愿者对公共场所控制吸烟、烟草制品销售限制等情况进行监督，使控烟活动常态化，持续推进无烟西安建设。

总之，控烟工作任重道远。《办法》的出台是西安市推动控烟工作的良好开端。接下来，西安将与全国其他省市共同努力，积极履行WHO FCTC，不断探索适合我国国情的烟草控制方式和手段，以“无烟中国”为“健康中国”保驾护航。

[1] 世界卫生组织. 第十七届世界烟草或健康大会[EB/ OL]. (2018-03-07) [2019-04-04]. https://www.who.int/ dg/speeches/2018/world-conference-on-tobacco-or-health/zh/.

[2] 《烟草危害与烟草控制》编委会. 烟草危害与烟草控制[M]. 北京: 新华出版社, 2012:258-259.

[3] 李新华. 《烟草控制框架公约》与MPOWER控烟综合策略[J]. 中国健康教育, 2008, 8(9):649-656.

[4] 姜乐, 佘国超, 谭芳. 西安市烟草流行现状和对策分析[J]. 中国健康教育, 2018, 34(2):122-126.

10.16117/j.cnki.31-1974/r.201903004

白正谊（1959—），西安市政府首席法律顾问，西北大学、西北政法大学兼职教授。

姜乐（1985－），女，吉林蛟河人，硕士，公卫医师，主要从事西安市控烟工作，564385046@qq.com。

2019-04-23。