江苏省金融支农的实践与思考

孙 锐/江苏省农业农村厅

农村金融作为我国金融体系和农业支持保护体系的重要组成部分，是农业农村现代化建设的重要支撑，是金融服务实体经济的重要领域。近年来，江苏省在金融支持农业农村发展方面进行了大胆探索，出台了一系列金融支农政策，取得了一定成效。

江苏省金融支农的主要做法

农业生产的弱质性决定了农村金融离不开财政资金的扶持，现代农业发展不能仅仅依靠有限的财政支农项目资金，更需要引入金融“活水”。近年来，江苏省通过推进“两权”抵押贷款试点、建立全省农业信贷担保体系、健全新型农业经营主体融资风险补偿机制、建设农村社会信用体系等政策措施，不断拉近金融机构和新型农业经营主体之间的距离，努力解决涉农融资难问题。

扎实推进“两权”抵押贷款试点工作。一是按时基本完成确权登记颁证。自2015 年江苏省被列为农村土地承包经营权确权登记颁证整省推进试点省份以来，先后印发多个文件，确立“6543”工作路径，形成覆盖工作全程的政策体系。全省确权登记颁证整省推进试点任务在2018 年底基本完成。二是建立健全土地流转规范管理制度。制订全省统一的土地流转示范合同文本，要求土地流转超过1 年的都要签订流转合同；印发《江苏省农村土地经营权流转市场交易实施细则》和《关于农村集体资产资源流转全部进场交易的通知》，积极推进土地经营权流转进场交易，不断激活和拓展土地经营权权能。全省产权交易市场已实现县级及镇级平台全覆盖，形成全省统一联网、省市县镇四级联动的交易体系。目前，全省承包地流转面积3160 万亩，流转比例达到60%。三是推进“两权”抵押贷款试点。推动金融机构将“两权”抵押贷款试点列为金融支农重点任务，积极探索抵押物处置机制，推广泗洪县借助司法拍卖手段对农房抵押物进行处置的创新模式。截至2019年10 月底，江苏省“两权”抵押贷款累计金额达57 亿元。

加快建立全省农业信贷担保体系。2016 年9 月，江苏成立农业信贷担保有限责任公司，按照政策性、专业性和独立性要求，贯彻落实国家强农惠农政策，通过市场化运作，支持粮食生产经营和现代农业发展，重点对粮食适度规模经营主体提供信贷担保服务。为有效降低农担客户融资成本，省农担公司坚持不高于1%的低担保费率，控制合作银行利率上浮水平不超过20%，综合融资成本不超过6.22%。截至2019年9 月底，省农担公司注册资本金达28 亿元，建立了13 家市级分支机构和7 家县级分支机构，分支机构实现以设区市为单位“全覆盖”，服务网络覆盖所有涉农县（市），累计担保额达90.84 亿元，累计担保户数达9510 户，在一定程度上缓解了江苏新型农业经营主体贷款难、贷款贵问题。

建立健全新型农业经营主体融资风险补偿机制。2013 年以来，江苏通过与银行合作，建立财政金融协同支农机制，先后与平安银行、民生银行、农业银行江苏省分行、邮储银行江苏省分行、江苏银行、中国银行江苏省分行6 家银行签订合作协议，基金规模达5.6 亿元。基金的设立坚持风险可控，明确重点支持对象和信贷规模，贷款主要满足专业大户、家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织、农业企业等新型农业经营主体的资金需求，银行信贷规模根据风险补偿基金额度放大12 ～20 倍；贷款额度最高不超过200 万元，100 万元以下贷款不得低于总贷款额70%；取消强抵押、强担保；贷款利率上浮不得超过基准利率的40%。截至2019 年9 月底，先后合作的6 家银行累计投放贷款198.6 亿元，累计放贷支持48145户（次），为壮大全省新型农业经营主体自身实力，提高其经营能力，增加农民收入发挥了重要作用。

稳步推进农村社会信用体系建设。近年来，江苏持续推动省内农村信用体系建设，于2011年建立了江苏省农村经济主体综合信息管理系统，采集各地农户和农村经济组织的信用信息，通过搭建地方信息服务平台，推进数据应用，发挥信用信息在促进“三农”融资方面的积极作用。2018 年，人民银行南京分行、省地方金融监管局、省农业农村厅联合下发《关于进一步加强江苏省农村信用体系建设的指导意见》，要求推进省农村经济主体综合信息管理系统建设，扩大信息采集面和使用面，开展信用评价和“信用户”“信用村”“信用乡镇”评比活动。进一步开展农村信用信息应用，引导和推动涉农金融机构对信用等级较高的农户和农村经济主体优先配置信贷资源，大力发展小额信用贷款，推广农户联保贷款。截至2018 年底，全省累计采集590 万农户信用信息5957 万条，4929户农村合作经济组织信用信息9.7 万条；全省评定青年信用示范户8 万户，其中5.1 万信用示范户获得信贷支持294 亿元。

存在的主要问题

这些年来，省有关部门、金融机构大胆探索创新，出实招、办实事，全省农村金融的服务能力和水平有了明显提升，但与实施乡村振兴战略的要求相比，农村金融供需矛盾仍未得到根本解决，金融支农政策的精准性不够、“两权”抵押的抵押物难处置、农民对金融支农政策知晓度不高等问题较为突出。

新型农业经营主体融资难现象仍未根本缓解。由于大多数新型农业经营主体未建立现代企业制度，存在经营、财务状况识别困难的情况，导致融资难问题依然突出，主要表现为：贷款程序相对繁琐、时效性不强、贷款利率和贷款门槛相对较高、纯信用贷款比例相对较低等。根据调研情况看，农民还是习惯向亲戚朋友借款或者民间借贷，金融机构仍未成为农民融资的主要渠道。新型农业经营主体一般规模较小，固定资产不多，大部分都是农业临时设施，涉农贷款笔数多、单笔金额小、回报率较低，商业性金融机构作为以营利为目的的市场主体，受经济效益和业绩考核导向的影响，从成本和风险考虑，对涉农贷款都比较谨慎。

金融支农政策的精准性不够。由于现行涉农贷款口径过于宽泛，导致涉农贷款规模和质量虚增。现行的《涉农贷款专项统计制度》2007年7月由中国人民银行和银监会联合下发，采用全口径涉农贷款统计概念，只要是县级以下贷款，无论发放给谁都属于涉农贷款，其实严格意义上很多贷款不属于“三农”范畴。此外，《制度》还将注册地作为涉农贷款划分的主要依据，一些非农企业在农村注册申请的贷款也纳入了涉农贷款统计中，因而放大了真实的数字。

“两权”抵押的抵押物处置难度较大。农村产权交易市场通常规模较小，通过市场化手段受偿的难度较大。通过法律诉讼手段耗时耗力，并且由于抵押物的特殊性，胜诉后往往难以执行，流转处置难度较大。农业生产具有季节性，一旦农地抵押物不能及时处置，错过耕种季节，常常出现搁置荒废。宅基地使用权和农民住房所有权只能在农村集体经济组织内部转移，农村一户村民也只能拥有一处宅基地，一旦农房抵押贷款发生风险，抵押物的处置范围较为有限。

政府制定的金融支农政策农民知晓度不高。虽然近年来各级政府部门加大投入，建立了政策性农业信贷担保机构，与商业银行合作开发了弱抵押、弱担保、低利率的金融产品，但是由于宣传还不够到位，且银行金融产品太多太杂，很多新型农业经营主体并不了解相关政策。

政策建议

金融支农工作离不开政府的支持，需要中央和省进一步在金融政策、财政、税收等方面加大扶持力度，通过政策引领，发挥财政资金的撬动作用，引导和鼓励各类金融机构不断加大对农业农村的信贷投放，推动农村普惠金融发展。

提升金融支农政策的精准性。在继续加大货币政策、财政政策引导金融资本投入“三农”的同时，中国人民银行、银保监会应对《涉农贷款专项统计制度》在细化统计口径、规范执行环节、加强检查监督等方面进行修改完善，修订的原则应按照贷款实际用途的口径进行统计，特别是对“农户”的贷款和在城市行政区域内的农村地区的企业贷款，不能单纯地按照行政区域进行确认，确保数据真实反映金融机构服务“三农”情况，为有关部门的政策制定提供科学的数据支持，让国家的金融支农政策实实在在地惠及“三农”，有效提升金融支农政策的精准性。

建立“两权”流转处置机制。鼓励各地设立农村“两权”抵押贷款风险补偿基金，对“两权”抵押贷款的净损失部分给予金融机构一定比例的补偿。建立土地经营权抵押退出机制，吸引社会资本组建农地经营公司对不良土地经营权抵押贷款进行处置，一方面可以在交易平台挂牌、重新出让，另一方面也可以由土地经营公司自己经营，让承贷银行能顺利实现抵押权。建立农民住房财产权抵押的退出机制，针对农房受让空间很小的情况，继续推广泗洪县农房抵押物处置经验，借助司法拍卖手段对农房抵押物进行处置，并将农房受让范围放宽，凡本县农民、没有宅基地的，都有资格参与竞拍和受让，提高拍卖成功率。

推进农村信用体系建设。继续推进全省农村经济主体综合信息管理系统建设，引导各地进一步构建农信系统数据采集和应用机制。在保障信息安全的基础上探索农村经济主体信息服务渠道，充分发挥系统和平台的支撑作用，开展精准扶贫、信用评价和“三信”评比，探索开展信用县创建工作，更好地促进信贷支农惠农。发展征信中介机构，支持专业化信用担保机构在农业系统开展信用征集与评价、信用评级与信用提升工作。防范农村金融风险，加大对逃废债行为的打击力度，充分发挥法律的震慑作用，降低金融机构的顾虑，营造良好的金融生态环境。加强法制建设和宣传，增强农民的诚信意识与法律意识，规范农村信用秩序。

提升金融机构服务“三农”水平。加强农村金融服务基础设施建设，解决农村金融服务网点布局少的问题，支持互联网金融等创新型业态开拓农村市场，改善农村金融服务环境。鼓励金融机构加强对新型农业经营主体的研究，开发有别于普通客户、一般信贷产品的政策措施和发放程序，进一步简化“小”“短”“急”涉农贷款办贷流程，提高涉农信贷放贷速度。鼓励银行业进一步加大涉农贷款优惠力度，50 万元以内的新型农业经营主体的贷款给予优惠利率。

加大金融支农政策宣传力度。根据省政务信息公开要求，省有关部门应将中央和省有关金融支农政策及时在政府门户网站设置专栏公开发布，并做好相关政策的解读。鼓励市县农业农村部门在开展新型职业农民、家庭农场、合作社、农业企业等培训期间增加农村金融支农政策宣讲课程，努力扩大政策知晓度和覆盖面。要求省农担公司和合作银行进一步加强产品宣传、推介，使党的好政策尽早让新型农业经营主体知晓并从中得益受惠。充分发挥江苏省综合金融服务平台作用，以“一张网”融合政策、产品、服务信息资源，推动农商行、农村小贷公司、农业担保公司等各类涉农金融服务机构接入省综合金融服务平台，方便新型农业经营主体择优选择金融产品和服务，让信息“多跑路”，让农民“少跑腿”。□