政府在推进军民融合和国家科技创新中的资源创造作用——以美国为例*

在西方主流经济学的框架之内，政府在经济生活中只是以市场的服务者、维护者的身份存在，甚至这种身份的“合法性”也是以市场失灵的存在为前提。外部性、不完全信息以及产权问题为政府干预提供了充分的理论与现实支撑，但这并不意味着政府与市场的矛盾在主流经济学范式中逐渐消融，恰恰相反，政府干预的效率问题又成为理论与实践的焦点之一。无论是公共选择学派还是以交易成本为核心的制度学派，对于政府的认识总可以归纳为如下命题：成功的政府是能够使市场机制得到充分发挥的政府，而失败的政府则扭曲了市场机制。政府为了市场而“出现”，为了市场而“存在”，它似乎始终在亚当·斯密“看不见的手”的笼罩之下“小心翼翼”地界定着自己的形象。然而，只要我们稍稍回顾资本主义国家的历史，便会发现大量的史实与以上的理论陈述形成了鲜明的对比：事实上，即便是在最为典型的市场经济国家中，政府也不是在促进经济发展方面作用甚微，恰恰相反，政府的所作所为对于经济发展的动力源泉至关重要，而这种动力源泉归根结底是科技创新。

本文通过考察美国20世纪军民融合的历史经验，可以看出政府主导科技创新的历史事实集中体现在国家推动军民融合的进程之中，军民融合本质上是由政府主导的国家科技创新模式，政府通过一系列灵活的规则、制度设计，有效促进了新科技的涌现与扩散。在不同的历史情境中，由于国内外环境的变动，这种模式的具体实现方式有所不同，但是政府的主导地位没有改变，它在科技创新之中起到了根本性的作用，其催生的科技成果深刻而广泛地影响了人们的生活，促进了产业结构的升级，从根本上提高了国家竞争力。另一方面，当我们探究美国的国家科技创新与军民融合成功背后的秘密时发现，科技创新本质上是资源创造而非资源配置，以科技创新为切入点重新考察政府，从资源创造而非资源配置的理论立场可以扩展对政府作用的新的认识。资源配置是主流经济学研究的核心，在理论分析范式的制约下，资源配置中的政府形象是静止的、机械的，这不仅与实际情况严重不符，还掩盖了政府在推动国家发展，尤其是科技创新中发挥的巨大作用。因此，本文将基于美国军民融合与科技创新的历史考察，尝试在资源创造的理论框架中，用动态的、历史的方法考察政府被忽视的另一面。

一、资源创造与资源配置：理解政府作用的不同立场

从不同立场出发考察同一事物，得到的认知显然是不同的，这一点同样适用于人们在不同的理论框架之中分析政府行为所得出的结论。问题的关键不在于结论本身，而在于为什么会得出这种结论，基于什么样的前提得出了这种结论。这意味着对于政府的旧有认知的超越，最根本的是一种理论范式的超越。本文认为，对于政府的更全面、系统的认识来自于资源创造而非资源配置的视域，为此首先需要对二者进行理论上的界定。

资源配置是在给定的偏好、技术以及制度约束下实现既定资源的交换与分配，以此作为研究对象便形成了主流经济学的资源配置视域。受牛顿经典物理学体系的影响，这种视域建立在一种机械的、静止的世界观之上。在类似于物理装置的经济世界中，偶然性与时间性被排除在外，人的心智只是外在结构的被动反映,个体按照最大化原则行事。这种行为模式由个人扩展到了经济活动中不同层级的主体，联合在一起从而自发形成了市场。各个行为主体只需在外生条件的约束下，遵循机械的行为原则，便可以实现最有效的资源配置。既然只有将行为主体的能动性忽略才能使整个理论体系自洽，那么政府便面临着两种选择：要么“接受”这种简化，要么被排除在经济运行之外。对于前者，一些西方主流经济学家的确对政府采取了此种方式，如公共选择学派以自利原则为出发点，认为政府也是追求自身效应最大化的，这样一来，政府的形象便在“改造”之后被纳入了资源配置的视域中。至于后者则更为普遍，那就是理论界对政府干预的抵制以及市场原教旨主义的推崇。于是我们看到，政府和私营领域的制度性分割在资源配置视域中长期存在。这种观点断言要尽可能清晰地将政府和市场区分开来，大部分讨论最终都集中于对政府和市场权限范围的争论，探讨哪些是政府该从事的活动，哪些应由市场力量支配。但这显然是一个伪命题，因为政府在这个问题之中被抽象为了资源配置的一种手段，无论如何回答，政府的真实形象在前提预设阶段便处于一种被遮蔽的状态，那么结论自然不具有说服力。

在一个静止的经济世界中，资源有效利用远比创生重要，因此这种静止的世界观将经济学研究的范围锁定在资源配置的层面。尽管一些经济学家放宽了“理性人”等基本假设，将均衡分析拓展为非均衡分析，但是这些修正工作没有改变资源配置在主流经济学中的核心地位。这是因为诸如此类的修正并未从哲学本体论上对旧有经济理论范式进行批判，把静态的、封闭的、机械的世界观先入为主地纳入分析过程之中。这使得主流经济学不能对创新的产生、制度的变迁等动态的历史过程作出令人信服的解释。学者贾根良认为，资源创造是现代经济学的核心，把资源配置定义为经济学研究的对象不仅是片面的，而且是落后于时代的。[注]贾根良：《演化经济学导论》，中国人民大学出版社，2014年，第3页。一旦我们将视角转换为包括新奇的创生在内的资源的创造，就不仅仅意味着研究对象的转换，更是哲学方法的革新，这种转变将使我们对政府产生新的认识。

资源创造是什么？正如马克思指出的，资源创造一方面表现为物质的创造，“这种活动，这种连续不断的感性劳动和创造、这种生产，是整个现存感性世界的非常深刻的基础”，[注]“人们生产他们所必需的生活资料，同时也就间接地生产着他们的物质生活本身”；[注]《马克思恩格斯全集》，第3卷，人民出版社，1960年，第50、24页。另一方面表现为精神、知识与制度的创造，“宗教、家庭、国家、法、道德、科学、艺术等等，都不过是生产的一些特殊的方式……正像社会本身生产作为人的人一样，人也生产社会”。[注]《马克思恩格斯全集》，第42卷，人民出版社，1979年，第121页。因此，如果说资源配置是指在给定个人偏好、技术和制度条件下，经济资源如何在均衡中实现最优配置，那么资源创造关注的则是知识、偏好、技术和制度在历史中变化的动因、变化形式，以及这些变化对经济产生怎样的即时影响。[注]Witt,U.，“Evolutionary Economics，Max Planck Institute of Economics,Evolutionary Economics Group”,http://www.econ.mpg.de/english/research/EVO/discuss.php#p2006.二者最根本的不同是，主流经济学的资源配置是一个没有时间性的理想状态，约束条件是静止的、不变的、外生的，而后者则是一个历史不可逆的过程，所有的外生条件变成由系统内生而来。相对应地，资源创造视域建立在动态的、联系的、历史的世界观之上，它不排除行为主体的主观能动性，强调能动与外在约束的互动关系，并且要求系统性地考察经济发展中不断产生的新奇与不确定性。新奇的创生，便是资源创造视域所关注的核心。[注]贾根良：《理解演化经济学》，《中国社会科学》2004年第2期。

科技创新是资源创造在新的历史时期的特征体现，考察政府在科技创新中的行为，就是现实地在资源创造的视域中重新审视政府的作用。经济历史首先是发展史，发展必然是一个动态的过程，在这个过程之中，新奇不断涌现。无论是从理论还是实践出发，科技创新作为经济发展的根本推动力越来越成为一种共识。这意味着当我们采用动态的、历史的方法重新审视政府的时候，将政府行为与科技创新(而不是资源配置的效率问题)之间的联系作为考察重点更具有本质层面的意义。

二、政府进行资源创造的途径和形式

科技创新能力是国家意义上的，可以并且需要通过国家行为来建构。法兰克福学派的代表人物普郎查斯曾指出：“生产方式，并非仅仅指的是经济方面的一种结构，而是把它看作是经济、政治和意识形态等各种部门结合起来的典型结构，一种整体结构。”[注]陈炳辉：《西方马克思主义的国家理论》，中央编译出版社，2004年，第70页。对于科技创新而言，其方式也是经济、政治与意识形态等各部门参与的整体结构，这种整体结构便是国家创新体系。国家创新体系不仅涵盖了众多公共、私人以及混合型机构，也包括相应的规则、制度以及不同部门之间的协作机制，本文将结合美国的历史发展案例来分析政府进行资源创造的途径和形式。

1.政府通过不断演变的国家科技创新体系实现军民融合。

美国国家安全政府的建立便是这种创新体系的具体实现，它是一个介于军事部门与整个联邦政府之间的特殊的公共部门，是由美国国防部等多个服务于美国国家科技战略的政府部门融合而成的复杂的机构系统。它具有核心的领导部门，每个部门之下有分支机构，每个分支机构又由许多子机构构成，同一层级的机构之间保持着紧密的分工与合作关系。同时，国家安全政府本身也是一个杂交系统，一方面，不同职能的公共部门被整合在一起，跨界协作的方式提高了机构的运作效率；另一方面，在整个体系的末端，比如国家实验室，公共与私人部门密切合作，政府主导的研发活动本身也包含了企业家的创业活动。

美国国家安全政府的产生可以追溯到1947年《国家安全法案》(National Security Act of 1947)的颁布，该法案为联邦政府国防和情报职能的扩张与权力集中奠定了基础，并由美国总统直接行使协调控制权力。在该法案之后，杜鲁门政府陆续创立了国家安全委员会、国防部、中央情报局以及国家安全局，这四大政府机构及其分支共同组成了国家安全网络，奠定了国家安全政府的职能和制度基础。美国总统可以通过特别咨询委员会、战略项目组，尤其是预算局等机构，来协调各国家安全政府机构独立设计和制定的科技政策。[注]Nelson and Anna Kasten，“The Evolution of the National Security State: Ubiquitous and Endless”，The Long War:A New History of US National Security Policy since World War II,Columbia University Press,2007,p.266.随着冷战事态的恶化，又有新的附属机构被整合到国家安全政府的体系之中，主要有国立卫生研究院、原子能委员会(能源部前身)、国家科学基金会以及国家宇航局。[注]Linda Weiss，America Inc.?: Innovation and Enterprise in the National Security State，Cornell University, 2014,pp.24-25.朝鲜战争之后，艾森豪威尔政府对国家安全政府组织架构进行改革，废除了一些庞杂且不必要的部门，确立了三军部门在国家科技政策制定与执行中的地位，在国防部内建立起专门负责研究、开发、工程和采购等各种职能的办公室，每个办公室由指派的助理秘书长全权管理。此外，陆、海、空三军部门也分别设立了自己的研发助理秘书长职位，并且开始拓展各自的杂交式制度化的项目、计划和合作关系体系。

美国国家安全政府并不是一个固化的机构，在不同的发展阶段，不同的机构又被整合在国家安全政府的网络之中。同时，每一分支之下又有更为复杂的子机构。比如，二战期间为研制原子弹而成立的国家实验室和其他政府研发机构，在原子能委员会成立后，又将洛斯阿拉莫斯国家实验室和阿贡国家实验室编入囊中，之后又在委员会主持下成立劳伦斯利弗莫尔等国家实验室。它们主要负责国家科技创新的研发工作，活动范围从基础研究一直到发明专利的申请和授权。曼哈顿计划结束后，国家实验室开始承担更多应用技术研发的任务，例如为生物化学、健康和军事目标研发裂变和放射性材料等工作。[注]Lenoir,Timothy,Margaret，The Manhattan Project for Biomedicine，University of Notre Dame Press,2000,p.62.由此，这些国家安全政府机构内部的实验室就和私人企业建立起牢固的联系，并且为全新产业的发展铺平了道路。再如，在冷战时期的“攻心战略”中，国家科学基金会作为国家安全政府机构的重要组成部分，在培育国际科研合作领域发挥了重要的作用。通过以上这些例子可以看出，每一个子机构自身也随着国家安全政府的整体调整发生着变化，同一层级的机构之间保持着紧密的分工与合作关系。

2.政府成为催生国家科技创新体系演变的主导者。

美国政府通过政策与制度设计，将大量的公共部门(包括其自身)与私人部门整合起来，形成了共同服务于国家战略目标的创新体系。其中，政府推动了国家创新体系的建构与演变，并将自身融入国家创新体系的复杂网络。尽管政府的主导模式始终在变化，但这种变化的趋势是政府越来越广泛、深入、系统地渗透到科技创新事业之中。政府既是此过程的推动者，也是这种系统性融合的承载者，政府的目的始终是保持国家的战略地位，并不是为了企业获取商业利益和竞争优势。

美国两党之间，以及强权政治人物之间针对相互冲突的不同组织设计问题，展开了激烈争斗，不同的特权集团为了自身利益都强烈支持各自的组织设计方案。支撑起国家安全政府的基本框架，是在美国两党之间以及政府与反政府意识形态的长期斗争中逐渐成形的。在此基础上，美国政府开展了一系列促进创新的改革。比如，20世纪80年代后，随着技术商业化的含义以及实践方式不断扩展，一些公共、私人高度融合的组织登上了国家历史的舞台。这些组织的特点是，全部或者部分由私人所有，并由私人经营，但是却是由美国政府通过立法或者行政手段一手建立的，并且服务于国家科技战略。[注]Linda Weiss，America Inc.?: Innovation and Enterprise in the National Security State，Cornell University, 2014,p.7.政府通过改革旧有的激励机制，将商业考量纳入并体现到国家科技创新事业的整个过程之中。20世纪80年代两项专利制度改革法案的颁布成为变革开启的标志。第一项法案是1980年出台的《拜杜法案》，该法案授权小企业和大学可以保留政府资助研发成果的知识产权；另一项专利制度改革是《史蒂芬森—魏德勒技术创新法案》(该法案和拜杜法案都是由美国总统卡特在即将离任时签署生效的)，史蒂芬森—魏德勒法案意在激励国家实验室实现科研成果的商业化，该法案和之后一系列相关法案授命美国各个国家实验室将技术成果转移给私营部门。这两项专利法案很好地调动了科研人员以及企业的积极性，在这之后，国家实验室的科技研发逐渐包含了企业家的创业活动。在不影响科技创新的前提下，国家可以实行选择性放权，允许创新主体拥有使用权和有限制条件的交易权，给创新主体带来收益上的激励。产权激励反过来能够继续激励创新行为，形成良性循环，有利于加速军民融合的创新进程。随着产权制度的进一步完善，创新活力将被进一步激发。

在推动经济发展的科技创新领域，政府推动并催生了大量复杂的组织安排方式，它们不仅打破了公共和私营部门之间的“理论围墙”，而且用从严格意义上来讲既非完全公有，又不是完全私营的“合作组织”网络取代了二者在理论认知中的分离。美国政府部门和私人部门的活动之间不仅没有划分出明确界限，甚至在奉行新自由主义的历史阶段，政府和市场之间融合性仍在不断增强，政府和私营主体形成了更加复杂的合作关系，产生了更加广泛的新型杂交组织，这些现象颠覆了居于主导地位的政府和市场隔离的理论假定。

3.政府促进了国家科技创新体系中公共与私人的协作融合。

在资源创造视域中，政府并非完全采取自上而下的“计划”手段，也并非完全交由市场自下而上的自发行为，而是不断调整着二者的平衡点，从而使国家创新体系事实上成为一种混合型的“国家式企业”，促使科技创新过程既服务于国家战略的需求，又保持着一定的自发性。以美国为例，事实上，我们很难从纯计划或者纯市场的角度对国家安全政府主导创新的职能以及行为方式进行界定，用一个恰当的比喻，当酸和碱产生化学反应得到盐类化合物的时候，盐作为生成物已经和反应之前的两种物质有了质的不同。同理，国家安全政府在军民融合的运作层面更像是一家庞大的混合制科技企业。这个“企业”既服从于行政、军事的国家战略目标，又将计划与市场激励相结合，催生出特殊的技术创新的产业模式，技术创新便在这种复合模式中不断涌现、扩散。

美国的科技创新能力不仅来自私营部门，也不仅来自公共部门，而是源自二者在国内外环境的变动中以系统的形式不断融合的过程。在不同的科技创新阶段，政府对于融合模式的调整采取了不同的策略。

1945年之后，美苏关系突然恶化，当时的杜鲁门政府为了维护美国的科技霸主地位，通过战略项目组、预算局等机构来协调各个国家安全政府各自设计和制定的科技政策，推行的制度安排是为了应对冷战这一特殊的历史情境，因此具有一定的偶然性和临时性，政府出台的与科技创新相关的产业政策具有一定的“计划”的性质。政府在科技创新领域投入了大量的人力、财力与物力，政府通过合同外包制度，将私人企业纳入国家科技研发的战略中，此时的科技研发主要是以满足军用需求为导向，对于科技创新商业前景的考量居于次要地位。在这一时期，学科理论呈现出即将发生重大突破的态势。基础创新以基础学科研究为支撑，依赖于大量非营利性的人力资本、知识与物力的投入，这种创新需要政府主导。高风险、高投入、高度不确定性的领域往往是基础创新研究关注的对象，其应用前景可能在相当一段时期内是不明确的，[注]贾利军、杨静：《基础创新研究中政府与市场的作用》，《学术交流》2015年第2期。但一旦实现会带来颠覆性的创新。这种结果无法由自发的市场行为来实现，政府在这一领域中应该发挥主导以及规划的职能作用。

在随后的科技创新活动中，政府意识到很难明确地将基础学科创新与纯应用基础创新区分开来，二者实际上是绑定在一起的。如果仅仅关注基础创新层面，容易忽视科技创新的商业应用的重要性。基于这点考虑，1953年后，时任美国总统的艾森豪威尔在之前的制度安排基础上，确立了国家安全政府在科技创新政策制定与实施中的永久性的主导地位。[注]Hart, David M.，Forged Consensus: Science, Technology and Economic Policy in the United States,1921-1953，Princeton University Press,1998,p.195.他改革了国家安全政府的运作机制，为政府与私人部门的紧密协作提供了一系列的制度支撑，“公共—私人”部门更广泛而深入的合作成为科技创新的主要方式。[注]Friedberg, Aaron L.，In the Shadow of the Garrison State: America’s Anti-Statism and Its Cold War Grand Strategy，Princeton University Press,2000,p.22.政府既是这种合作模式的缔造者，也是其合作过程中科技创新的引导者。国家安全政府吸引民营企业参与政府主导的国家战略计划项目，通过与这些企业签订技术研发合同的方式，不断开发提升国防力量所需的前沿科学技术。私人企业在参与共同研发项目的时候，政府不仅为其提供资金的支持，还通过技术采购的方式为最终的技术产品创造了现成的市场，因此，这些企业从事科技创新的研发风险便被转移到了公共部门内部，企业不必按照市场需求偏好而调整自身的研发方向，而是服务于国家安全政府的战略目标。这样一来，公共部门实质上引导和控制了科技创新的方向和进程，尤其是尖端科技领域。此外，美国政府还开展了另一项促进科技创新的战略，而这次激励的目标是民用经济。1958年，美国国会通过《小企业投资法案》(Small Business Investment Act，简称SBIA)，计划通过向年轻和初创企业提供政府资金来促进创新活动，建立起融合了私人和公共资源的风险投资体系。[注]Gompers, P.，“The Rise and Fall of Venture Capital”，Business and Economic History,1994,23(2):1-26.这种政府和私人部门间独特的合作模式，为高技术初创企业提供了长期贷款支持和重要的股权投资，为科技创新提供了有效的动力支持。

在上述一系列的改革之后，国家安全政府的研发支出比例虽然下降了，但事实上其对科技进步的影响作用并没有降低。国家安全政府越来越积极、活跃地参与到商业活动中，它创建的各种新型合作关系不断发展，重视联合行动计划，突出新技术的军民两用，强调创新成果的商业化可行性。从这种观点出发，就不能仅仅从研发投入数据上比较公共与私营部门对科技创新的促进作用，这会掩盖公共部门在促进科技创新结构转变中起到的决定性作用。研发支出比例的下降，并不说明政府被挤出了科技创新领域，相反，政府通过引导制度创新从而提高了其主导科技创新的效率，投入比例名义上的下降，只是政府主导科技创新的实际能力提高的必然结果。

4.政府在资源创造中催生了新的组织形式与科技创新成果。

国家安全政府在成立之初完全是为了保持和提升美国的科技领先优势，从而维护国家安全以及国际领导地位，因此，地缘政治的变化将直接影响到美国对于科技创新的需求，从而倒逼国家安全政府不断变革其内部的结构。政府在面对这些变化时始终站在国家战略的层面，带有目标性地引导创新的方向。对于美国而言，国家安全政府迫于地缘政治与军事的博弈，以及国内意识形态的压力而不断地对制度进行精心设计。它不断摸索着目标与实现手段之间的平衡点，擅于组织形式的创新，从而催生出众多混合型的创新机构。国家安全政府的演变，在很大程度上是美国对危及国家安全的事件而采取应对措施的结果。

在这个过程中，政府部门体现了自身的应变能力以及自我革新能力。比如，在面对冷战的再次加剧、日本的崛起以及同时期美国大量的制造业外流等国内外新形势时，美国政府意识到旧有的激励私人企业进行科技研发的方式已经不适用于新的国防建设与经济发展的环境。[注]Linda Weiss， America Inc.?: Innovation and Enterprise in the National Security State，Cornell University, 2014,p.34.具体而言，合同制度中的政府采购方式程序繁杂，交易成本过高，对于新技术产权的归属充满了不确定性，这些不利于吸引私营企业参与国家的技术创新计划。与此同时，应用性较强的高技术产品在民用市场上的需求量逐渐超过了国防采购的需求，来自市场的激励大于国家安全政府的合同激励，私营企业认为自己研发高端的应用技术不仅具有超额的收益回报，而且避免了因与政府合作带来的交易成本以及产权界定的风险。

因此，国家安全政府对旧有的激励模式进行了改革，催生了新技术采购计划以及组织机构改革。(1)新技术采购计划。20世纪80年代之前的技术采购制度主要是政府设定技术标准，通过创造政府需求市场的方式，有目的、有方向地激励私人部门的科技创新活动。但是随着实践的积累，商业利益对私人部门的激励与公共部门的激励制度展开了博弈，国家安全政府逐渐认识到科技创新的商业化也是国家安全任务不可或缺的组成部分，要将商业化因素纳入技术采购计划之中。这种策略上的转变伴随的是新的技术采购的制度的变革。国防部、国家宇航局和其他几个政府部门，依照以成本为基础的采购合同支付给私人承包商一定费用，以此来补偿承包商进行独立研发的部分开支。在独立研究与开发计划框架内，国防部的下属各机构，不仅希望私营部门大力促进国防技术的商业化，它们还为国防承包商创造各种条件，使它们可以利用联邦政府资源实现军用研发成果的商业化。(2)组织机构改革。以国家实验室为例，这些职能发生转型后的国家实验室，通过利用创业培训、向初创企业独家授予实验室发明成果的使用权、风险投资等方式积极推动研究和技术开发成果的商业化，并努力培育衍生企业。联邦资助研究与发展中心为实验室科学家提供创业培训，鼓励工作人员创业，并且利用风险投资培育衍生企业、资助新产品开发。

针对突发事件而形成的临时的非正式规则被保留下来，并在不断强化中形成了正式的制度。比如，奉行“新自由主义”的里根政府为了与当时的苏联抗衡，要增加国防开支，研发前沿科技，增强国防军事力量。但是当政府开始构建成本高昂的抵抗苏联导弹攻击的防御系统时，随即受到国内外和平人士的警告和激烈反对。这虽然导致了联邦政府开展的战略防御计划(Strategic Defense Initiative，即所谓的星球大战计划)最终没有实现，但是，该计划却在五角大楼创立了一个新的机构——战略防御计划组织(Strategic Defense Initiative Organization，简称SDIO)，它拥有广泛的职权，并催生了新的科技创新机制。[注]Ronald,Reagan，“Address to the Nation on National Security”，Oval Office, February 1986，https://www.reaganlibrary.gov/research/speeches/22686b.结果是，该组织在众多领域内开展研发活动，取得了突破性的技术成果，包括传感器、激光设备、空间推进系统、超高速计算技术等等。从这个例子也能够看出，国家安全政府在应对地缘政治以及国内形势的偶发事件时，采取积极主动的方式不断改革科技创新的规则制度，从而规制了科技创新系统演化的方向，使之符合国家战略的要求。

5.自由主义意识形态对政府资源创造作用的遮蔽。

市场机制得以发挥的基础是私有产权不可侵犯，与这种国家根本制度相对应的是美国的自由主义意识形态。通过前文历史资料的分析，我们看到自由主义对于强政府持有抵触的态度，这种反政府主义思潮一直扎根在美国的政治文化之中。对于美国的主流意识形态而言，政府始终是一个被怀疑、被规制的对象，这不仅反映在主流的经济理论之中，也反映在政策宣传的基调之中。

更为深刻的是，这种观念偏好对于政府的具体行为会产生外部的规制作用，使得政府在实施相关政策的时候，会采取一种隐蔽的、在表面上能够被自由主义者接受的模式，但这并不意味着政府在经济发展尤其是技术创新领域失去了作用。事实上，国家安全政府的高层始终明确政府之于科技创新的重要意义，即便是奉行“新自由主义”的里根政府，在为国家安全政府提供必要支持，促进产业复兴方面，也丝毫没有踌躇。[注]Linda Weiss，America Inc.?: Innovation and Enterprise in the National Security State，Cornell University, 2014,p.44.至少在科技领域，里根政府的行为已经背离了自由主义的理念。美国两党为了国家安全使命，在科技发展战略上抛弃了党派分歧，达成了普遍的一致。只是在具体的实现方式中，要考虑自由主义等意识形态的抵触作用。这种外部的倒逼机制导致政府不断提高着自身的制度设计能力，不断在政府与市场的相对运动之中调整着平衡点。政府的边界变得越来越模糊，其主导作用也越来越隐蔽，以至于如今依然有很多人仅仅将科技创新锁定在私人企业或者产业层面进行考察。

如果在更广泛的层面理解意识形态对政府的遮蔽，就会更加体会到，政府对于科技创新的主导作用应该彻底地引起发展中国家的重视。早在18世纪，李斯特就揭穿了资本主义世界体系中的经济学“阴谋”，他指出当时以大英帝国为首的资本主义国家的真实动机“隐藏在亚当·斯密所发现的世界主义的措辞和论据之下”。[注]弗里德里希·李斯特：《政治经济学的国民体系》，商务印书馆，1961年，第307页。李斯特的深刻洞见依然适用于当今世界的经济体系，在以美国为首的发达资本主义国家主导的贸易体系中，带有自由主义意识形态的西方主流经济学受到推崇，并且在发达国家的政治话语体系包装下，被推广至落后国家。其设计的全球价值链本质上也是机械、静态和封闭的体系，似乎落后国家无须思考自身的生产力发展的施政方案，只需按照静态的比较优势原理专注于从事低质量的经济活动，只需要维护自由市场的竞争机制，促进国际贸易按照自由交换的原则顺利进行，就可以实现国强民富。然而，现实中发展中国家的实践经验有力地反驳了以上的理论观点。譬如，拉美国家的改革实践证明，接受新自由主义的改革，推行自由市场制度，搞私有化，不仅错失了本国生产力发展的良机，还丧失了独立自主的国家技术创新能力，最终落入了“中等收入陷阱”。显然，在这个以自由交换为原则的资源配置体系中，不存在科技创新的空间，更不存在政府促进科技创新之说，落后国家在这个封闭体系中难以实现转型升级。

与此形成鲜明对比的是，无论美国两党哪一方执政，无论执政者是否奉行自由主义，他们从未削弱政府在科技创新中的主导作用，以此来保持美国在全球价值链分工中的最高地位。尽管美国两党在很多经济政策方面存在分歧与争论，但是只要国家安全政府的科技创新事业登场，它总能够得到美国两党的共同支持，无论执政者如何变化，每一届政府始终将科技创新战略视为执政重心。这种“表里不一”的政府行为必须引起发展中国家清醒的认识。我们应该穿透自由主义意识形态的遮蔽与资本主义全球价值链分工的误导，在技术创新的更本质的层面重新考察政府。

三、结论与启示

技术创新在国家战略层面的落实有赖于政府的主导作用，但政府发挥作用的形式不同于我们传统意义上的“服务型政府”，这种形式的特殊性具体体现在军民融合的进程中，政府在外部环境与内部压力的作用下有目的地引导公、私部门的有机融合，创造了超越“政府—市场”二元结构的复杂系统，并生成了一系列复杂的技术创新模式。我们对于政府的新认识需要站在国家战略的角度，从技术创新也就是资源创造所依赖的复杂系统之中动态地考察政府的作用与意义。

我国及其他发展中国家的经济实践已证明，“市场换技术”的目标只能停留在理想的理论模型之中。近来爆发的“中兴事件”和“中美贸易摩擦”再次向发展中国家提出警醒，必须立足于本国的创新体系建设，独立发展本国的核心技术。2016 年 5 月中共中央、国务院印发了《国家创新驱动发展战略纲要》，提出了创新驱动发展战略。在党的十九大报告中，习近平总书记再次强调了“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑”。科技创新能力作为国家核心力量的重要支撑，将推进发展中国家经济发展向分工更细、结构更合理、形态更高级的阶段演进。当今社会的发展现实表明，科学在生产和技术上的自觉应用日益成为劳动生产率提高的决定性因素，先进生产力是提高效率的物质技术基础，而公有制正是先进生产力的代表。[注]贾利军、杨静：《从生产关系与技术创新的内在逻辑认识混合所有制改革》，《教学与研究》2015年第4期。军民融合催生科技创新的过程离不开众多政府部门、大型国有企业以及公共科研机构的相互协作，要实现科技创新这一目标，就要充分发挥公有制的主导优势，积极探索混合所有制的各种实现形式，不仅要实现公共与私人部门的密切配合，还要实现公共部门之间的有机融合。要建立军民融合中完整的政府组织网络，提高政府主导科技创新的能力。

美国军民融合中的各种杂交组织是从事科技创新的国家安全政府与自由主义话语体系博弈的产物，美国政府在长期的内外部压力中摸索出了复杂的科技创新模式。我国国情与美国的不同之处在于，中国特色社会主义的制度优势使得政府在制定规划、实施政策时具有更高的效率和更明确的战略目标。2006年以来，由国务院发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》及其配套政策指出，我国将通过改革实现军民分离向军民结合的转变，形成寓军于民的新型科技管理体制。在此过程中，应该通过鼓励技术创新，强化科技资源的整合与共享，逐步推进军民结合型高技术产业发展，着力提升高新技术武器装备的自主供给能力和军民科技成果转化。另一方面，美国作为世界科技、军事霸主的地位，决定了它在国家安全战略的制定上有着区别于我国的内涵。而我国的国家战略一方面来自地缘政治、军事博弈，另一方面还来自对全球价值链分工的清醒认识，所以来自国家安全与经济发展的压力在任何时期都不会消散，我国政府的科技创新战略规划仍然需要立足于对外部国际环境变化的清醒认识。当前，政府需要通过对历史经验的不断反思、总结、借鉴，提高自身的规则设计能力和应变能力，不断升级、革新治理模式，通过有效的制度设计，将高校、企业以及政府部门共同纳入研究机构之中，并且协调各部门之间的运作，以共同承担成本与风险的形式，开发共享型的科技创新成果，服务国家军民融合战略和创新驱动发展战略。