乡村振兴中的地方精准治理：问题、机理与路径

洪娜

一、问题提出和文献综述

1.问题提出。精准治理作为一种新型社会治理范式，在顶层设计中上升到了新高度。2015年，习近平总书记提出：“各地都要扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。”党的十九大报告提出：“按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，实施乡村振兴战略。”精准治理是政府实现乡村振兴最基本的举措，也是地方政府最重要的治理活动之一。基于此，本文通过H省W村的长时段考察，具体分析H省W村在乡村振興中是如何实施精准治理，并对精准治理的有效实践路径提出思路。

2.文献综述。随着精准治理的全面实施，理论界对精准治理的关注逐渐增多，这对我国乡村振兴实现具有重要的指导作用。在现实需求层面，精准治理突破传统的“公共行政范式”，实现重视民众需求、关注知识挖掘和政策匹配的目标。在精细化管理“过制度化”危机的基础上提出精准化治理，通过精简制度、多渠道参与，激发基层活力。在经验操作层面，采用信息化手段确保救助精准，建档立案、分析数据、揭示关联，形成“数据包”。在实践困难层面，村民代表投票和村干部评选贫困户，往往会出现偏差。对社会短板问题进行精准定位后，构成精准目标、精准管理和精准施策的治理模式，来解决空心村衰败的难题。通过对现有文献的梳理，大部分学者的研究停留在精准治理模式的转变、治理经验和实践困难的描述上，很少对其长期成效进行关注。将精准治理理论与治理有效性理论融合分析，增强对精准治理过程中治理失效性问题和内在机理的剖析力度，对于优化地方精准治理的实现路径具有重要意义。

二、解释框架：精准治理与治理有效性分析

1.精准治理的要义及其特点。精准治理是指各类公私治理主体协同合作，运用合适的制度和现代化信息技术来收集治理底层的个性化信息，分析公共问题、处理公共事务和促进公共利益最大化。它有以下几个特点：一是可操作性。制定相应的考核标准对治理主体进行多方面的量化评估。二是可追溯性。对底层数据进行分析，使政策的产生更有依据。三是可预知性。对知识源回溯挖掘和专业推理，提前得到突发事件的预案。

2.治理有效性弥补精准治理不足。治理有效发挥了一种结果导向作用，要求治理有效用和有价值，与治理投入呈正相关关系。治理过程的有效性决定了精准治理的可适用性，也弥补了精准治理能力的不足。第一，治理主体：政府主导，多元合作化。传统的公共事务由政府管理，虽然可以保证信息的权威和集中，但是，公民参政意识觉醒、非政府组织发展，也对社会公共事务管理中有着重要作用。第二，治理客体：受众明晰，目标确定化。在精准识别受众方面，容易出现“经济人”效应，损害到真正受众者的利益。比如，农民家庭的收入无法准确计算，很难根据统计收入来精准识别低收入家庭。第三，治理效果：预防监测，避免长尾效应。由于任务导向、村干部能力不足和地方政府间趋利避害的上下共谋，限制了精准治理效率的提高。所以，有必要加强对过程的监管和控制，避免出现连锁破坏性事件。

三、H省W村精准治理的个案考察

1.W村的精准治理成效。①政治引导与人才队伍精细化。首先，成立党建工作室。村两委由2人充实到6人，其中1人推选为市人大代表。其次，建立村务监督委员会。规范四议两公开工作法，促使村务信息公开透明化。再其次，发展党员队伍，破解农村党员队伍“青黄不接”的难题。②多元参与和志愿组织精巧化。在政社合作上，鼓励村民加入合作社，适度流转土地发展高效农业;在政企合作上，发展软籽石榴经济作物，“公司+农户”统一管理和销售。在政民合作上，成立村民环保清洁队、留守妇女歌舞团、十九大精神宣讲团。③经济发展与产业规划精明化。首先，成立德孝传播文化有限公司。以股东投资、村民入股的方式，增加实际收入。其次，举办小龙虾节和软籽石榴节。以“媒体+电商+第一书记”，打响“孝心农业”品牌。再其次，打造荷塘月色园、玫瑰园。以线带面增强产业吸引力，带动村内服务业的发展。

2.W村精准治理过程中的“失效性”问题。①基础设施建设落后。路基路面受损，严重影响村民出行。扶贫干部提到，“我们想通过文化宣传，让外界了解村庄的特色和规划，有的企业也有意愿落地这里。道路损毁，是项目落地困难的原因之一”，这也在一定程度上制约着农村经济的发展。②项目管理存在漏洞。项目管理技术上的缺乏，使驻村帮扶干部无法高效的协调项目和资金。部分贫困户由于技能薄弱不愿意参与养殖项目，面临完成任务的压力，基层干部不得不将指标分配给其他有意愿参与项目的非贫困户。③资金使用缺少连接。W村有爱心企业捐款，这笔资金的使用须经过“三资管理”程序。遇到急用资金，县级领导允许先用多余的资金，然而乡镇层级不通过，县级无法给予批示。在资金的有效使用问题上，县、乡两级财政拨款灵活性不足。

3.“失效性”的原因分析。①政府部门协同欠缺。一方面，产业扶贫注重前期资金投入，后期的维护和管理技术缺乏与当地农林、科技等部门的有效连接。另一方面，村干部在工作中面临着不对等的权力和责任，这些限制了村级干部在工作上的自主权。②公共参与性不足。我国非政府组织处于发展早期阶段，资源上高度依赖政府部门。社会企业在参与的过程中表现出“趋利化”的行动逻辑。试图通过政策支持，进行“利益交换”、“广告宣传”。由于缺乏志愿服务和专业人员，社会动员力量十分有限。③考核体系不健全。各级干部在检查前已经熟悉好本村的情况，对自己负责的贫困户进行安排，确保所负责的片区安全。由于大多的检查是在基层干部的安排下进行，即使存在各种问题，仍然可以顺利通过考核，考核的精准度并不高。

四、乡村振兴中地方精准治理有效性的实现路径

1.创新人才培育的长效机制。精准治理归根结底要落实到人的治理。一是要加强对基层干部的培训。找准培训的方向，围绕村务治理、农业生产、产业发展等方面开展技术性培训。二是提高基层干部的思想观念。通过宣传教育和党性锻炼，将新的市场经营理念落实到基层干部的头脑和行动中。三是吸引优秀人才到村任职。在人才“内引”的基础上加强人才“外引”，不断增强人才待遇保障。H省W村的“驻村干部”制度，在增强村两委干部积极性的同时，也提升了W村的整体治理水平。

2.动态整合治理主体的功能。给予基层干部执行空间。对基层干部适当授权，鼓励做好资源分配规划，确保项目与贫困户的需求无缝衔接。第二，加强部门间的合作。建立以扶贫办事处为牵头单位，其他农业、林业、科技部门的参与模式。第三，对社会力量的整合。推动公益组织和慈善机构进驻精准治理工作队伍，积极培育志愿者。W村在精准治理过程中，村干部面临权责不对等的难题，亟需整合治理主体功能来解决实现。

3.优化资源配置的技术路线。首先，农民应该有效地参与精准治理的各个方面。尊重农民在整个精准治理过程中的“主人翁”地位，致力于满足真实的贫困需求。其次，构建精准治理的大数据平台。在为贫困户建档立卡的过程中，做到帮扶对象的识别、管理、考核等流程的信息公开化、透明化。再其次，针对特殊的农村人文环境，无论个别政策执行人员是否为了个人利益，都需要有明确的法律法规进行约束和惩罚。

五、结论与展望

通过对H省W村长时段的考察，得出以下结论：实现乡村振兴是一项系统性工程，绝非一朝一夕就能完成，在乡村振兴中精准治理和治理有效性不可或缺。把握精准治理有效性的关键环节，创新人才培育引入机制、动态整合治理主体的功能、优化资源配置的技术路线。目前，W村的精准治理模式以及需要规避的问题，在同类型的地区具有借鉴性和适用性。

本文结合H省W村的治理实践，探讨了地方精准治理有效性的实现路径，并不足以囊括当代地方精准治理的总体情况。聚焦地方特色的精准治理，一直都是乡村振兴地方治理有价值的研究主题，精准治理的特点和治理有效性因素，将相互建构相互推进，共同推动理论与实践的深化发展。

（作者单位：福建师范大学公共管理学院）