西安市完善生活垃圾处理生态补偿机制构想

赖亚萍

摘 要：阐述西安市生活垃圾处理现状及存在的问题，针对生活垃圾焚烧项目中突出的“邻避”问题，建议完善西安市生活垃圾处理生态补偿机制。

关键词：垃圾焚烧;生态补偿;“邻避效应”

中图分类号：F124.5        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）34-0157-02

2019年第二届“一带一路”国际合作高峰论坛和2020年第十四届全国运动会，给西安带来了前所未有的发展契机，为将西安打造成为清洁之城、绿色之城、花园之城，按照《西安市“十三五”环境卫生事业发展规划》目标，西安市未来将建设五座生活垃圾焚烧厂、两座生活垃圾应急填埋场、三座餐厨垃圾处理厂，以及四座建筑垃圾综合利用厂，并以江村沟生活垃圾填埋场为基地，建设集餐厨垃圾、绿化垃圾和建筑垃圾处理、生活垃圾焚烧、分拣中心等为一体的固废产业园。由于生活垃圾处理设施的建设和运行会对当地的经济、环境、居民健康、就业和发展机会（如房地产）等造成影响，产生负外部性，容易导致很多群体性抗议事件发生。如果这些环境成本全部由垃圾处理设施所在区域独自承担，显然有失公平，而生态补偿符合“污染者付费”原则，可以弥补设施周边民众的经济损失和环境改变造成的心理影响，在一定程度上解决“邻避效应”问题，促进生活垃圾处理设施项目的顺利落地和正常运行。

一、西安市生活垃圾处理现状及存在的问题

截至2017年底，西安市常住人口为961.67万人，全市生活垃圾日产量约12 000吨，处理方式主要是卫生填埋，现有生活垃圾无害化处理设施七座，包括高陵区、■邑区、临潼区、阎良区、周至县、蓝田县生活垃圾无害化填埋场和江村沟垃圾填埋场，江村沟垃圾填埋场作为西安市最大的生活垃圾集中处置场地，库容即将达到饱和，规划建设的五座生活垃圾焚烧厂项目目前正在持续推进。

存在的问题主要包括以下几个方面：第一，處理方式单一，现有生活垃圾填埋场超负荷运行，其抗风险能力低、管理难度大;第二，焚烧项目推进缓慢，若垃圾焚烧厂在填埋场封场后仍未建成，全市垃圾处理将面临尴尬处境;第三，由于很多民众对垃圾焚烧知识了解甚少，对二恶英认识存在误区，一些地区甚至出现大规模群众示威游行活动，阻碍了垃圾焚烧项目的落地。

二、国内生活垃圾处理生态补偿现状

国家环境保护总局于2007年出台《关于开展生态补偿试点工作指导意见》中就曾明确生态补偿的原则为：谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费。而《国家环境保护“十二五”规划》也提出，要探索建立国家生态补偿专项资金，研究制定实施生态补偿条例，建立流域、重点生态功能区等生态补偿机制。我国在水源、流域、林业和耕地等领域生态补偿开展得较早，模式较为成熟，而针对生活垃圾处理的生态补偿起步较晚，现阶段全国多地均开展了生活垃圾处理生态补偿（或称环境补偿）试点，部分城市的生活垃圾生态补偿还涵盖大型垃圾中转设施，补偿费用主要用于受影响区域的环境修复、公共设施的管理维护、周边民众的关系协调及污染物减排等。

《中国统计年鉴2016》和《中国统计年鉴2017》的数据显示，我国生活垃圾无害化处理中，垃圾焚烧的比例呈逐年上升趋势。随着土地资源的日趋紧张和公众环保意识的增强，“邻避问题”日益突出，生活垃圾处理设施，特别是生活垃圾焚烧厂的选址和建设困难重重，在部分经济发达的地区问题更加明显。因此，如北京、上海、广州等城市生活垃圾处理生态补偿实施得较早，而中西部地区由于生活垃圾处理方式以填埋为主，生态补偿开展得较少。西安市于2018年1月17日施行《西安市生活垃圾终端处理设施区域生态补偿暂行办法》，有效期三年，规定了全市生活垃圾终端处理设施区域生态补偿费的计算、征收、核拨、使用和监管等，全国主要城市生活垃圾生态补偿基本情况（见下页表）。

三、完善西安市生活垃圾处理生态补偿机制的策略

1.完善生活垃圾处理生态补偿相关政策法规。根据西安市实际发展状况，完善生活垃圾处理生态补偿的各项标准，明确各方的权、责、利关系。

第一，确定生态补偿征收和补偿标准。从征收方面来看，其他城市生态补偿费用多以垃圾量为征收标准，武汉试点的生态补偿金以各中心城区人口数量作为征收标准，西安采取按垃圾量作为征收标准较为合理，但垃圾输出区（补偿区）、垃圾接收区（受偿区）和垃圾清运单位均应建立生活垃圾收集、清运、处理台账，做好垃圾量的统计工作，并以此为据核算生态补偿费用。从补偿方面来看，各地补偿标准从20元/吨到150元/吨不等。从已实行生活垃圾生态补偿的部分城市来看，主要针对生活垃圾中居民和家庭产生的一般生活垃圾和餐厨垃圾，而对建筑垃圾、园林绿化垃圾、危险废弃物等并未涉及，这些垃圾的最终处理同样会对周边环境和公众造成影响。未来西安市生活垃圾处理设施将涵盖垃圾焚烧厂、餐厨垃圾处理厂、垃圾填埋场及固废产业园等，作为存在垃圾处理设施的受偿区，不同的垃圾处理方式对周围环境和公众的影响不同，其生态补偿费用标准应区别对待，充分考虑不同垃圾处理设施造成的影响，根据垃圾处理方式的差异制定不同补偿费用标准，建立补偿费用动态调整机制，从各区域经济发展的角度出发，把生态补偿与受偿区居民就业、优化公共服务有机结合起来。

第二，确定补偿形式。补偿形式包括直接补偿和间接补偿，直接补偿以货币补偿为主，通常按人口和垃圾量来确定;间接补偿包括电价补贴和各种惠民措施。现阶段已经实行垃圾生态补偿的区域对于采取何种补偿形式，直接补偿和间接补偿的占比如何确定，能够达到何种预期效果，并没有明确的答案。因此，建议生态补偿形式应以政策补偿、实物补偿、货币补偿等多种形式相结合，通过提高环境质量、改善公共基础设施、创新补偿形式等，与周边民众建立和谐关系。

第三，确定征收和补偿适用范围。从征收范围来看，征收主体容易确定，但在实际操作过程中，易造成补偿区居民认为垃圾生态补偿费用已交就可随意向受偿区倾倒。同时，生态补偿的来源基本为财政资金，各补偿区的经济发展状况不同，易增加经济较差区域的财政负担，建议明确市级和各区（县）、开发区应承担的资金比例，拓展生态补偿的资金来源渠道。从补偿适用范围来看，生活垃圾处理设施对周围环境和居民的具体影响程度和影响范围难以合理界定，所以补偿范围应结合不同生活垃圾处理设施的影响距离和环境防护距离来分别确定;补偿对象应包括生活垃圾处理设施所在区域的居民和单位等，不能仅补偿本地户口居民而排斥合法居住的外来人口。

2.成立專门机构，开展区域试点。生态补偿涉及全市11区2县及各开发区，应成立专门机构负责组织协调生态补偿各项工作，充分调动相关各方积极性，形成通力合作的良好氛围;先期可以在高陵区、■邑区或蓝田县垃圾焚烧项目上开展试点，待机制成熟后再全面推广。

3.完善生活垃圾处理生态补偿机制相关配套实施细则。补偿资金一般来源于各补偿区的财政资金，但目前居民垃圾费的收缴率不高，导致政府财政负担加重，各区（县）、开发区的经济发展状况也存在差异，因此实施生态补偿应完善落实相关配套措施，如通过水系数法提高垃圾费的收缴率、全面开展生活垃圾分类、探索生态补偿市场化道路等。

4.建立相关监管机制和评价机制，实现生态补偿费用管理的公开透明和动态调整。通过建立量化考核指标体系，对补偿区生态补偿费用是否按时足额缴纳以及受偿区生态补偿费用的使用情况进行双向监管，及时公开监督考核结果，切实履行民众的知情权、参与权和监督权，保障生态补偿机制的科学与民主。

5.利用电视、网络、报纸等媒介广泛宣传生活垃圾处理生态补偿机制，广泛听取公众的意见和建议，做好舆情引导、监测和控制，树立公众的“污染者付费”意识，提高公众的认知度和参与度。

四、结语

近年来，随着公众环保意识的增强，如何妥善解决生活垃圾处理中日益突出的“邻避效应”问题，成为摆在城市管理者面前的一大难题，探索完善现有城市生活垃圾处理生态补偿机制，是解决生活垃圾处理设施选址、建设和运营困难的积极尝试。

参考文献：

[1]  刘畅，宋薇.生活垃圾处理生态补偿机制建设现状及政策建议[J].建设科技，2013，（6）：22-24.

[2]  王权典.城市生活垃圾终端处理设施生态补偿机制——以广州相应的创制规范为例[C]//2014年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集，2014.

[3]  陶敏强.杭州市生活垃圾处理生态补偿机制的研究[J].经济视野，2014，（5）：33.

[4]  贾庆森.垃圾处理生态补偿：完善模式保证公平[N].东莞日报，2014-10-23.

[5]  西安统计年鉴（2018）[K].2018.

The Conception of Improving Ecological Compensation Mechanism For Waste Treatment in Xian City

LAI Ya-ping

（Xian Environmental Sanitation Scientific Research Institute，Xian 710075，China）

Abstract：The present situation and existing problems of waste treatment in Xian City was expounded.Aiming at the outstanding NIMBY problem in waste incineration project，improving ecological compensation mechanism for waste treatment was put forward.

Key words：waste incineration;ecological compensation;NIMBY