养老服务资金供需状况调查研究

摘 要：随着生活水平的提高，人们对养老服务需求的层次与结构也呈现递进且螺旋式上升的趋势。人们对高质量养老服务的需求日益增多，而对这些需求必须借助政府部门、市场和社会组织的多方合力才能有效予以回应。资金多元投入是提升养老服务供给效能的可行性路径。因此，对养老服务资金供需状况进行深入调查，以期为构建养老服务资金多元投入路径奠定基础。

关键词：养老服务资金;供需状况;调查研究

中图分类号：C913.6        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）34-0086-04

政府引导基金作为一种社会参与养老的有效路径，在加大养老供给力度、优化养老服务效能、缓解财政压力等方面发挥着穿针引线的作用，社会资本通过政府引导资金有效流入并汇聚成规模效应，在提高资金使用效率的同时破解社会资本投资养老领域失灵的难题。

一、养老服务资金多元投入的背景与内涵

第一，养老服务资金多元投入是苏州社会经济发展的客观需求。随着苏州社会经济的快速发展，传统模式下养老服务政府单一供给模式已经面临挑战。在养老服务领域，人们对养老服务需求的快速增长与养老服务供给效能低下的矛盾日益突出，苏州政府的单一力量无法有效解决养老服务的新问题、新情况。在苏州政府职能转型期，政府职能过多的滞留在经济领域，而社会服务领域介入不够，特别是在高水平养老服务方面严重缺位，致使政府养老服务工作效能低下。加之政府的财力有限，地域之间、城乡之间和居民收入差距进一步加剧。在此背景下，提高政府养老服务水平和范围，充分引导社會资金进入养老服务行业，就成为当前苏州社会经济发展的必然选择。

第二，养老服务资金多元投入是苏州政府职能转换的必然选择。新公共管理理论强调转变政府职能，深入推进政企分开、政资分开、政社分开，构建服务型政府。全能政府的格局已然不适应今天的社会环境和市场格局，因此主张激发市场和社会组织潜能，形成“一体多元”公共服务新模式，政府借力推进养老服务发展，使政府养老服务管理职能回归本位。随着社会主义市场经济的快速发展，传统的政府计划管理办法已无法做到养老服务的有效供给，这就要求政府理顺政府与市场和企业的关系，弱化政治职能，提升公共服务管理职能，由政治主导型向社会服务型政府转变。借助市场和社会组织供给养老服务，将政府的养老服务功能更多地转交给社会组织和市场，既有利于政府职能的顺利转型，又能为市场经济的调整与完善创造条件。

作为苏州政府提供养老服务的创新之举，养老服务资金多元投入机制既不同于以往的政府单一供给模式，也不属于养老服务民营化改革的性质，而是兼具公私协同合作的一种理性选择。同时，政府工作效率高低是度量政府廉洁的重要指标，在养老服务领域引入鲶鱼竞争机制，提高和优化社会资源配置效能，促使政府机构改进管理手段，节约政府的运行成本，从而有助于清廉政府的建设。

二、苏州养老资金供需调研分析

（一）苏州养老资金供给侧调研分析

1.基本养老资金向医养融合资金转型发展。2016年底，苏州市户籍人口达到6 781 957人，其中老年人口1 708 816人，比2015年增长52 235人，占户籍总人口的25.2%，老龄化程度首次超过了25%。苏州老年人口数量的快速增长，对医疗与养老服务诉求越来越多。过去的五年，苏州养老和医疗服务事业都得到了快速发展，实现了下辖六区四市养老和医疗服务网络的基本覆盖，实施提升养老服务质量的三大工程，对政府、社会、行业组织和个人力量进行整合，精心打造新型养老服务体系。截至2017年初，苏州市有232家养老机构、66 701张机构养老床位，千名老人拥有机构养老床位不到39张，养老服务机构从业人员6 532人，卫生机构3 175个，卫生机构床位63 241张，千名老人拥有卫生机构床位不到37张，卫生机构从业人员89 276人。未来三年，力争达到护理型床位数占养老机构床位总数超过40%;到2020年，建成医养相融合的覆盖所有在籍老年人的养老服务体系（见图1）。

2.养老服务资金的政府投入广度和力度逐年增加。苏州市政府对养老服务事业预算投入的广度和力度逐年增加，苏州市养老服务事业经费从2014年将人均经费由200元/人提高到260元/人，增长30%，全年养老服务事业支出2 470万元。同时，引入福利彩票公益资金支持，不断拓展养老服务的资金供给网络和渠道，养老服务资金的多元投入框架体系初步成型。截至2016年底，超过6 000万元福彩公益金投入到苏州老年人三项保险、民办养老机构建设补贴、养老护理人员持证奖励等养老服务事业发展中。近年来，苏州市公共服务采购范围逐年扩大，采购重心不断下移，管理制度不断完善。养老服务类项目近三年来数量的增长反映了苏州市政府采购公共服务工作重心的转移。相关调查数据显示，苏州每年新增养老机构床位数都在增加，但是增加的幅度在逐年收窄（如图2所示），从另一个侧面可以看出政府在养老服务投入的财政支撑力严重不足，多元化的养老资金投入也将成为必然选择。

3.养老服务资金的政府单一投入向多元投入主体转化。伴随苏州养老服务需求持续增长的是养老服务供给数量和质量存在严重的缺口，单纯依靠公共财政无法满足老年人对养老服务的需求。考虑到养老服务的公共性、未来人口老龄化对养老体系形成的公共支出压力等原因，引导社会资本参与养老服务的投资和运营，以市场化方式发展养老服务业，是一种符合各方利益的可操作的发展模式。

2015年苏州市政府设立首期5 000万元的养老服务业发展引导基金，2016年又对引导基金管理办法进行了修订，引入市场化操作模式，采用政府贴息贷款、融资补贴等具体方式，吸引社会资本投资养老服务行业，进一步提升中小型养老服务企业的投融资能力。

（二）苏州社区养老资金需求侧调研分析

1.苏州人口指数进入深度老龄化阶段。按照国际上通用分类方法，苏州已经步入“深度老龄化”社会。相关数据分析显示，苏州2018—2030年老年人口将快速增长。到2030年，老年人口可能会突破250万，而且250万的老龄人群中，将近200万是独生子女家庭。老年人对生活照料和医疗服务的需求高度叠加，造成养老需求与服务供给不匹配、市场发育不健全等问题日益突出。数据显示，苏州市2014—2016年户籍人口总数从661.07人上升到678.20人，增幅2.59%。而全市老齡人口从159.19人增加到170.88人，增幅高达7.34%，老龄人口的增长幅度是人口增长幅度的3倍（如图3所示）。

2.苏州市老龄人口分布不均。从全市看，老龄化程度最高的是太仓市，老龄人口超过30%，达30.55%，环比增长2.07%。常熟市和姑苏区的老龄化也即将接近30%，分别达29.15%和29.12%，苏州下辖各区市，人口老龄化增幅普遍加快（如图4所示）。

3.超高年龄人口数量占比逐年提高。苏州老龄人口在增加的同时，超高年龄的人口数量也在高比例增加，80岁以上老人数在老龄人口中的占比已由2014年的23.91%增长到2016年的25.96%，具体增长幅度（如图5所示）。截至2016年底，苏州共有百岁老人573人，比2015年新增60人。苏州老年人口的增加使得老年人口抚养比由2014年末的21.7%上升至2016年末的25.2%，上升3.5个百分点。同时，二胎政策的开放，新生儿的数量也在大量增加，少儿人口抚养比和老年人口抚养比双增导致劳动力绝对量减少、养老负担量在不断加剧。与当期形势形成鲜明对比的是，苏州市养老服务多元供给主体机制尚未发挥出相对优势，从业人员专业素质不高，养老服务有效供给不足，养老产业占比不高，老年消费市场尚未充分形成等问题。对此，必须高度重视，认真予以解决。

4.养老服务诉求多元化。我们通过相关问卷调查，并对有效数据进行分析得出：苏州老年人有将近38%希望增加对老年公寓的财政补贴，降低养老的收费水平，33.8%希望提高护理人员的培训投入，提升养老服务品质，26.8%希望增加普通养老机构的投入，惠及更多的养老需求，只有9.9%希望增加高级养老机构的投入，提高老年公寓的档次。

5.养老服务资金支出与服务方式选择。近50%的调查者认为养老服务支出不能超过5万元，39.4%的人认为养老服务开支在5万～10万元是可以接受的，养老服务年度开支在10万～20元的占比超过10%，达到11.3%，只有1.4%的人能够接受年度养老服务20万元的支出。在养老服务方式的选择上，有46.5%的被调查者选择社区居家养老，31%的人倾向传统居家养老，主动选择机构养老的人占比不到20%。在具体的走访和访谈中，我们得知，新型养老服务没有真正形成，社区和机构养老模式对老年人吸引力不足。

三、结束语

未来社会养老服务资金体系中，社会资本的比重将会越来越多，政府引导资金发展养老服务模式也将会在地方政府运用，随着福利社会化的快速发展，完全依靠财政支撑养老服务模式已经不能满足养老市场多元化发展需求。考虑到养老服务的公共性、未来人口老龄化对于中国养老体系形成的公共支出压力等原因，以政府基金引导社会资本参与养老服务模式的投资和运营，以市场化方式发展养老服务业，是一种符合各方利益的可操作的发展模式。

参考文献：

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[2]  陈琦，刘佳璐.养老服务社会化研究[J].合作经济与科技，2019，（3）.

[3]  林萍.“互联网+”背景下居家社区养老服务模式创新探究——以福州市鼓楼区为例[J].福建省社会主义学院学报，2018，（12）.

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