黑龙江省林区横向生态补偿市场化路径探析

宋阳 王有志 王媛

摘   要：基于横向生态补偿理念，探究黑龙江省林区生态补偿市场化机制，界定横向生态补偿市场化内涵、外延，追溯形成动因，明确补偿主体、客体及补偿机制，并提出具体保障措施。以拓展林区生态补偿机制研究视野，为解决“三林”问题的政策设计提供理论支撑。

关键词：黑龙江省林区;生态补偿;市场化

中图分类号：F307.2      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）35-0151-02

引言

森林生态补偿是提高林区森林生态建设的积极性、维护林地所有者合法经济利益、促进经济发展和生态保护“双赢”的关键性措施，林区生态补偿问题关系到国家生态安全及生态文明建设进程。党的十九大报告特别提出要“建立市场化、多元化的生态补偿机制”。2018年12月，国家发展改革委等九部委联合印发了《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，这是建立、健全我国生态保护补偿机制的顶层设计。横向生态补偿是对我国原有生态补偿机制的创新，市场化是横向生态补偿的重要方向。林区横向生态补偿应以纵向生态补偿为基础，坚持代内公平与代际公平的基本原则，以形成林区自生能力為落脚点，拓展林区生态补偿机制研究视野，为解决“三林”问题的政策设计提供理论支撑。

一、国内外林区生态补偿市场化理论与实践

国内对于横向生态补偿的研究由来已久，早期的研究主要集中在生态补偿概念、机制、标准、实施途径等方面。杜振华等（2004）建议通过地方政府间通过转移支付的方式实现生态补偿。“地区间建立横向生态补偿制度研究”课题组（2015）认为，横向生态补偿具有“受益区与补偿区不存在隶属关系，受益关系明确。“国家发展改革委国土开发与地区经济研究所课题组”（2015）就“谁来补、补给谁、补多少、如何补”等内容制定横向生态补偿制度框架。齐晔（2015）认为，中国“双重”市场失灵急需生态补偿市场，市场与政府“双轮”驱动。董小君（2009）认为，以横向生态补偿是一项非帕累托改进，它可以改变既得利益格局，实现地区间公共服务水平均等化。国外方面，Scherr（2008）认为，森林生态服务市场化是实现保护与合理利用森材资源的有效途径。Katoomba（2014）深入研究了建立与开发森林生态服务市场关键问题、主要步骤以及制度法律环境。实践方面，哥斯达黎加的环境付费项目、澳大利亚和新西兰的碳交易市场林业生态效益补偿制度，已走在了生态补偿市场化的前列。W.nscher等（2011）认为，生态服务具有空间性，应按照成本的空间差异来配置补偿资金。

从现有研究成果看，国外关于横向生态补偿的研究多集中于流域生态补偿，相对于我国资源所有制而言，国外生态资源具有产权较为明晰的优势，但对于林业生态补偿的研究成果仍稍显不足。国内横向生态补偿的研究带有附和顶层设计的意味，所用理论也基本是国外的外部性、公共产品等，且相关研究只涉及补偿本身，而对于补偿的本源性目的认识仍显不够深入;一般性的横向生态补偿研究在应用于具体地区、具体生态资源方面仍显解释力不足，比如，关于林区提供的生态服务，虽然对于补偿依据方面的认识较为一致，但对于具体补偿标准认识不到位，归根结底，就是因为林业生态资源的产权太过分散。横向生态补偿的本源性意义在于消除区域不平等，只有这样，才能实现补偿的目的，化被动补偿为自主发展，最终实现全局性的可持续发展。

二、黑龙江省林区横向生态补偿市场化的自觉缺失

黑龙江省是全国重点林区之一，全省林地面积2 617万公顷（全国第4位），森林面积2 145万公顷（全国第2位），森林蓄积量20.52亿立方米（全国第4位），森林覆盖率47.21%（全国第9位）。黑龙江省林区具有涵养水源、保育土壤、固碳释氧、营养物质积累、净化大气环境、生物多样性保育、森林防护和森林游憩等8项生态功能，其森林生态效益价值达1.2万多亿元，位居全国第三位。黑龙江省林区现有的生态补偿政策有：天保工程区森林付与、管护补偿，公益林的营造、抚育、保护和管理补偿，林地造林等等。分析目前的黑龙江省林区生态补偿状况可以看出，（1）补偿标准偏低。补尝金标准一直沿用2001年的国家级公益林每年每亩5元，集体及个人公益林每年每亩10元，远远低于公益林的直接经济价值。（2）补偿渠道单一。目前对林区的生态补偿主要来源于中央财政的转移支付，匹配数量较少的省财政支持，集中在森林资源的抚育及管理方面。（3）尚未形成多渠道补偿机制。生态补偿政策往往只是国家在建的重点生态工程中的几项条款或规定，是对其他政策的补充或支持。现有政策主要是从森林资源的管护和培育方面给予补偿，而林区建设涉及面广，包括林区内经济、社会、生态等多维度建设，单方面补偿不足以满足林区建设的多方面需求。

三、黑龙江省林区生态补偿市场化机制框架设计

绿水青山就是金山银山。生态服务的价值须要得到认可和体现。所谓横向生态补偿市场化，即生态效益受偿者与补偿者不存在行政隶属关系，二者按市场规则将生态服务功能或生态产品定价，由补偿者（受益者）向受偿者（生态效益提供者）购买的方式所进行的补偿。以横向生态补偿市场化为切入点，更能体现“谁受益，谁补偿，谁破坏，谁恢复”的原则，并围绕“谁来补，补给谁，怎样补”研究黑龙江省林区生态补偿机制体系。

（一）补偿主体

明确“谁来补”，即补偿主体，其获得了生态效益正的外部性。使用者付费这一原则应该在此处体现出来，补偿主体要承担生态建设的成本。林区生态补偿的主体和客体利益关系明确，但是，森林资源生态效益具有正外部性和非排他性，补偿主体也就是受益方内具体的受益人难以确定，因此，需要生态效益受益地区政府作为补偿主体对林区进行补偿，尤其是中央政府的参与。林区横向生态补偿应该是一种纵向补偿与横向补偿相结合的补偿形式。

（二）补偿客体

明确“补给谁”，即补偿客体。生态补偿的对象是森林生态资源的提供者。界定林业生态资源产权是明确生态补偿对象的基础，也是进行生态资源市场交易的前提。对于林区横向生态补偿，由于林区的产权分散强烈，不能形成明确的受偿主体，林业生态资源的产权更加难以确定，森林碳汇市场化实践充分证明这一点。因此，要尽快明确森林资源产权，明确生态资源的“主人”，即补偿对象。

（三）补偿机制

林区横向生态补偿机制体系主要包括：总量控制机制。没有总量控制机制，就不能形成对于企业和社会个人的强约束，进而不能突破搭便车，不能阻止公共资源租金问题。生态损益监督机制。建立有效的生态损益监督体系，对于区域行政长官的考核要纳入当地生态质量指标，对于受偿主体以及补偿实施方的行为严格监督，并作为参与生态补偿的考核标准。补偿主体竞争机制。在总量控制机制下，利用市场化激励手段，奖励生态资源节约、给予补偿价格优惠，对于社会个人建立个人生态信用账户作为获得其他公共产品和服务的凭证之一。补偿质量考核机制。对于受偿主体的补偿质量主要在地区人均收入、就业率、产业结构调整以及人口素质等方面进行考核，考核结果作为双方工作质量的考核指标。

四、黑龙江省林区横向生态补偿机制的保障措施

（一）完善生态补偿法律法规，为横向生态补偿市场化提供立法保障

我国现有与森林生态补偿有关的法案有《中央森林生态效益补偿基金管理办法》、《环境基本法》和《森林法》，但这些法案法律地位较低，暂且不能解决深层次的问题。建议国务院尽快出台《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》，细化林区横向生态补偿，并择机出台《生态补偿法》，使横向生态补偿市场化做到有法可依。

（二）深化林权改革以明晰产权制度，明确生态产品的产权主体，为补偿对象提供制度支撑

完善的森林资源产权制度是生态资源市场化交易的前提。林权改革是林业管理体制改革的基础和关键，加快推进森林资源产权制度建设，构建所有权、使用权、收益权和转让权“四权分置”的产权体系，加快推进林区建立横向生态补偿制度。

（三）加大对于横向生态补偿相关技术扶持力度，提高先进适用技术的应用

强化与横向生态补偿有关的科技支撑体系建设，科学设计横向生态补偿制度，使其有效实施、有力监管。探索科学合理、现实可行的补偿标准，在林业碳汇市场化交易方面加强理论和实践研究。

参考文献：

[1]  王玉明，王沛雯.城市群横向生态补偿机制的构建[J].哈尔滨工业大学学报：社会科学版，2017，（1）.

[2]  潘耀华.黑龙江大小兴安岭生态功能区生态补偿研究[D].哈尔滨：东北林业大学，2013.

[3]  “地区间建立横向生态补偿制度研究”课题组.关于建立健全横向生态补偿制度的思考[J].中国经贸导刊，2015，（3）.

[4]  国家发展改革委国土开发与地区经济研究所课題组.地区间建立横向生态补偿制度研究[J].宏观经济研究，2015，（3）.