宁夏空间规划用地分类对生态环境相关评价事项 科学性的影响与思考

折乐

（宁夏生态环境工程评估中心，宁夏 银川 750001）

2015年9月，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，要求到2020年，构建起全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，空间规划分为国家、省、市县三级，要求统一土地分类标准，划定生产空间、生活空间、生态空间。

2016年6月，经中央深改组同意，宁夏成为继海南之后第二个省级空间规划改革试点，《宁夏空间规划（多规合一）改革试点工作实施方案》要求梳理城乡规划、土地利用、林业用地等现行用地分类标准，制定衔接统一的空间规划用地分类标准。根据实施方案，试点期间出台了《宁夏空间规划用地分类标准（试行）》，该标准以现行原各部门相应用地分类标准为基础，参考已经完成空间规划试点的省市出台的标准，重新拆分、归并和定义了部分用地类型。宁夏空间规划上报中央深改组后，由于外环境发生了一系列重大变化，目前该标准未公开发布。

在试点工作之外，机构改革后，虽然林业、规划部门编入了国土部门成立了新的自然资源部门，但原各部门起草出台的用地分类标准依然有效，现行的用地分类标准主要有《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137-2011）、《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）、《林地分类》（LY/T1812-2009）等，由于各部门的分类方法不一致（如城乡规划将水工建筑用地确定为非建设用地，土地规划确定为建设用地；林地分类中的宜林地在土地规划中不好认定），造成了一块土地可能有多种用途属性，在实际工作中造成了矛盾，形成了规划打架的尴尬局面。

无论是宁夏空间规划，还是正在编制中的宁夏国土空间规划，用地分类标准的统一与否，直接影响生态环境相关评价工作的科学性，笔者曾参与了宁夏空间规划的编制工作，下文以生态环境领域中的环评、土壤环境质量评价、生态保护红线等方面，分析统一用地分类标准的必要性。

一、受用地分类标准影响的几个生态环境评价事项

（一）生态保护红线划定

原林业部门的《林地分类》和原国土部门的《土地利用现状分类》对林地分类的确定尤其是宜林地的确定有差异，魏耀锋等指出了宁夏空间规划试点中林业和国土部门关于林地分类的差异并从政策方面进行了分析[1]，分类方法存在差异势必影响生态保护红线划定中采用林地数据的科学性。永久基本农田红线与生态保护红线中，基本农田与水源地的重合，也是不容忽视的问题。

（二）环境影响评价

在规划环评层面，以工业园区规划为例，由于工业园区规划缺乏相应的编制指南，编制往往习惯以城乡规划体系中的方法作为指导，使用的用地分类标准是《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137-2011），按照该标准的分类方法将园区用地进行属性划分，该标准对工业用地按环境影响大小分为三类，但具体到如何衡量环境影响大小标准未作说明。到了工业园区具体建设项目环评时，使用的用地分类又变成《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017），由于两个用地分类标准的不同，往往会出现与规划环评中不同的结果。

（三）土壤环境质量评价

2018年6月，生态环境部发布了新修订的2个土壤环境质量标准：《建设用地土壤污染风险管控标准（GB 36600—2018）》和《农用地土壤污染风险管控标准GB 15618—2018》，两个标准分别引用了《城市用地分类与规划建设用地标准》和《土地利用现状分类GB/T 21010》。但（GB 36600—2018）未考虑到（GB 50137）并不能涵盖所有国土空间，在不能涵盖的地带，无法通过该标准确定用地类型。正是由于目前用地分类标准的多元化，造成了环境管理上的空档。

二、针对存在的以上问题，结合当前机构改革后新的权责划分情况，建议采取以下对策

（一）建立生态环境与自然资源部门的常态化协调联动机制。

目前宁夏正在实施生态环境部部署的生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线、生态环境准入负面清单（“三线一单”）编制工作，三线一单与国土空间规划很多基础工作是相同的，还有许多工作可以互补，两个部门如果建立起常态化协调联动机制，三线一单工作可以充分吸取空间规划的部分成果，国土空间规划也可以吸纳三线一单的部分成果，相互补充借鉴完善，尽早高质量的完成编制，有利于生态立区战略的实施。

（二）建议国家尽快出台《国土空间规划法》，据此修改完善《土地管理法》、《城乡规划法》等相关法条。

目前机构改革已完成，《土地管理法》、《城乡规划法》还未修改，原有的城乡规划、土地规划体系还未废止，短时间内还会有许多不便。在建设项目环境影响报告书中，需要分析建设项目选址与相关法定规划的相符性，其中现行的土地利用规划、城乡规划均为法定规划，在相应的管理部门都有相应的职能，环评还需要再单独分析与以上规划的相符性，未免给环境影响报告书增添了负担。

（三）尽快出台国家层面的《国土空间规划用地分类标准》

按照《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求修订尽快出台国土空间规划用地分类标准，不再出现九龙治水等尴尬的局面，生态环境部门在制定行业标准时，也能有一把统一的标尺，科学的指引开展生态环境相关评价工作。

习近平总书记在十九大报告中指出，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理。建立国土空间规划体系，就是更加科学的分配国土空间，科学划定“三区三线”，实现对山水林田湖草系统的系统治理，统一用地分类标准，是编制空间规划的基础，而空间规划的科学性直接影响着生态环境相关评价工作的科学性，生态环境与自然资源部门应当携手共进，互相指导，共同守护好绿水青山。