探讨城乡建设用地增减挂钩的经济分析

魏艳玲

（哈尔滨市呼兰区住房和城乡建设局，黑龙江 哈尔滨 150500）

一、内容及政策演变

（一）内容

城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，从而促使城乡用地布局更为合理的目标。

（二）政策演变

为确保18亿亩耕地红线、缓解建设用地供需矛盾、推动新农村建设、促进经济社会可持续发展，2004年10月21日，国务院出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），明确提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。为了贯彻落实国务院28号文件精神，2005年10月11日，国土资源部发布了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发〔2005〕207号），对地方试点工作的基本要求及管理措施等作出了明确规定。2008年6月，国土资源部颁布了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号），进一步明确了增减挂钩的内涵，即通过建立建新拆旧项目区达到增加耕地有效面积、提高耕地质量以及节约集约用地的目标。2006年4月，国土资源部正式批准了天津、江苏等5省市开展了第一批城乡建设用地增减挂钩试点工作。从2008年至2010年，国土资源部又先后将27个省列为增减挂钩试点。目前，2006年第一批试点的拆旧复垦工作已经完成，2008年至2010年批准的3批试点的相关工作也正在顺利推进。

二、实施的必要性与可行性

（一）潜力与现实需求

徐州市铜山区总面积1989平方公里，辖22个镇，总人口134.51万，其中农村居民118.93万，农村建设用地20782.5333公顷，人均174.75m2，户均606.38m2。由于省确定的户均面积为200m2，因此区内所有镇都超过标准两倍以上。农村工矿用地主要分布在柳泉、大彭、柳新、刘集、汉王、马坡、郑集、利国等8个镇，涉及64个行政村，人口10.41万，总面积9万余亩，主要是徐州矿务集团、地方煤炭公司和利国铁矿和铁矿石开采造成的大量塌陷地和少量压占地、挖损地。随着城乡转型发展、农村人口非农化及快速城镇化，农村宅基地“外扩内空”、“人走屋空”的现象普遍存在；采煤塌陷地、工矿挖废地亟待治理。在人地关系紧张、耕地数量有限、农民增收与就业日益艰难的情况下，镇、村及广大农民均有实施增减挂钩的意愿。

（二）土地供需矛盾成为项目实施的动力

徐州市铜山区地处苏鲁豫皖四省交界和淮海经济区中心，居江苏省“三大都市圈”之一的徐州都市圈中心，环抱徐州市区，区位优越、交通发达，古有“五省通衢”之誉。自2010年划入徐州市区后，区域经济呈现跨越式发展，大力推进主导产业规模扩张和产业升级，形成以食品、冶金、机械、车辆制造、电子、玻璃为主的六大支柱产业。每年全区的用地需求量达6000亩。由于国家实行保护耕地、保障发展的双保政策，严格控制每年下达给各地的农用地转用指标，每年省国土资源厅下达给铜山区的农转用指标仅为600亩左右，使得发展与“吃饭”的矛盾日益尖锐化。通过实施城乡建设用地增减挂钩，能够有效盘活农村存量建设用地，腾出建设用地指标集中用于城镇基础设施、民生工程及重大项目等，这一方面拓展了城镇建设用地空间，另一方面缓解了建设用地扩张对耕地保护的压力。

（三）政府重视与部门合力是项目实施的支撑

通过这几年的摸索实践，铜山区在增减挂钩方面取得了一定的成果。通过加大政策和舆论宣传，使区、镇政府主要负责人充分认识到增减挂钩的重要性。为此，区成立了由区政府主要领导为组长，国土、农业、财政、水利等相关部门负责人为成员的增减挂钩工作领导小组。区制定年度实施计划，与各镇签订年度目标考核责任状，将每年的增减挂钩任务分解到各镇，形成“政府主导、部门联动、国土扎口、镇级实施”的操作体系，分步有序地推进增减挂钩项目实施。通过建新安置小区建设的带动作用、农转用指标的留成使用、新增耕地的使用收益、项目立项的择优安排，充分调动了镇、村及农民实施增减挂钩项目的热情。

（四）合理的规划设计与尊重民意促成了项目的实施

在选择增减挂钩实施区时，铜山区采取了先易后难的原则。先选择一些村内存量建设用地较多、房体建设质量不高、镇村实施项目积极性较高、中心村建设需合并的地区作为试点进行复垦治理。通过试点的良好带动作用，有效地增加了农用地面积，提高了农田产出率和土地等级标准，为农村规模经营和发展现代农业创造了条件。

（五）专项资金的筹措和指标市场化奠定了项目实施的基础

增减挂钩项目中建新区及配套设施投入、拆迁农户搬迁补助、土地整理工程施工等都需要大量的资金来保障。为此，区政府采取“政府引导、市场运作、政策激励、多元投入、公众参与”的工作机制，充分发挥项目整合、资金融合、挂钩调节的整装优势，通过提取一定比例的土地出让金、吸纳各部门配套的涉农项目资金、农村集体经济组织及农民自筹资金和企业自筹资金，以节约的用地指标为载体推行市场化运作，将土地高效配置获取的级差收益返还农村，用于农民集中居住区和农村基础设施及公共服务设施的建设。

（六）阳光化操作和管理规范化提供了项目实施的保障

区国土局在项目实施中认真执行项目公告制、法人制、合同制、监理制、招投标制等五项制度。主动邀请区纪委、检察、局纪检全程监督，委托信誉好的招投标代理公司，在新闻媒体上公开发布招标公告，项目区醒目位置树立公示牌，通过公开招投标确定监理单位、施工单位，与委托实施方签订委托协议，与中标单位签订施工合同。