数字城管迈向智慧城管的探索与实践

文｜全国市长研修学院（住房和城乡建设部干部学院）马春莉 乔真 崔迪/住房和城乡建设部信息中心 郝力

一、回顾数字城管

从北京市东城区首创“数字化城市管理新模式”，到习近平同志的肯定，再到党中央国务院发文限期全国普及，绝非偶然，我们没有理由不对数字城管体现的改革方向和蕴含的勃勃生机，抱有敬畏之心。

数字城管由两个不可或缺的部分构成，前者是城市管理制度，后者是数字技术应用，离开城市管理制度，任何漂亮的数字技术鼓吹，都会变成无源之水无本之木，只会损害数字城管的健康发展。前事不忘后事之师，“数字化城市管理新模式”是城管体制和数字技术一定发展阶段的历史产物，回顾和了解数字城管演进历程和规律，就是在现实中探寻智慧化升级的科学途径。

1、数字城管诞生的体制背景

全国从2003年下半年开始了城管执法体制改革，形成了长达二十年之久的三分天下：实行相对集中行政处罚权体制有1000多个市县区；实行城市管理领域内综合行政执法体制有1000多个市县区；实行传统城建监察体制有1000多个市县区。二十年过去了，看看行政法专家们如何总结城管执法体制改革。

（1）执法体制脱离城市管理实际

“城管执法只是城市管理的一个方面。城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策指引、规范协调、服务和经营行为。城管执法必须有机地存在于城市管理体制中，需要与行政许可、行政确认、行政检查、行政处罚、行政强制等其他行政权力密切配合，才能顺利完成城管执法任务。”20年后，中发（2015）37号《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》要求“匡定管理职责。城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。”

（2）城市政府责任主体缺失

“城市管理是一个城市政府应该做的事情，很多城管工作需要多个部门共同完成，更需要城市政府统筹协调，应当视为城市政府的职能。一定要从‘小城管’理念转变为‘大城管’理念，从部门职能观转变为政府职能观，要有整体筹划、高位协调，否则很多问题难以解决。”20年后，37号文要求“明确市、县政府在城市管理和执法中负主体责任。”

（3）末端处罚难解源头难题

“如果上游、中游环节的规划、建设部门，根本不考虑下游环节的城管执法，在规划的时候就没考虑好，建设的时候就没有做好，存在一大堆不科学、不合理、难运行、难持续的城市规划和建设问题，把问题都丢给下游环节的城管，那么城管队员也没法做好城管工作。”20年后，37号文要求“增强城市规划、建设、管理的科学性、系统性和协调性，综合考虑公共秩序管理和群众生产生活需要，合理安排各类公共设施和空间布局，加强对城市规划、建设实施情况的评估和反馈。变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理，从源头上预防和减少违法违规行为。”

2003年，北京东城区跳出“小城管”“末端处罚”的制度羁绊，以几十年城市管理成功实践为依据，启动以解决城管难题根源为检验标准的城市管理改革，实现了城市管理体制、机制及管理手段的重大变革和创新，形成城市管理全新的格局与面貌。

2、数字城管诞生的技术背景

数字城管平台主要集成通用数据库系统、地理信息系统、应用软件开发和移动智能终端等四类应用技术。

总体上看，以1984年中国引入互联网为标志，数字城管平台诞生的技术环境，是先有IT技术20多年的发展积累，后有数字化城管平台的集成应用，这与后面要讨论的数字城管智慧化升级的技术环境具有本质的不同。

3、“数字化城市管理新模式”的创举

北京东城区创造的“数字化城市管理新模式”，蕴含着对城市管理难题根源的深刻认识和睿智的破解路径，对全国城市管理体制的科学构建具有深远的历史意义。

创建“数字化城市管理新模式”的过程显示，在中国城市化高速进程中，城市设施和民生服务需求的急剧上升与城管制度滞后和资源供给不足，形成全国性阶段性尖锐矛盾。其中，城管制度滞后和资源供给不足是矛盾的主要方面。所以破解城管制度滞后和资源供给不足，是破解城市管理难题的根源所在。

“数字化城市管理新模式”告诉我们，城管制度滞后和资源供给不足，主要体现在城市管理责任主体、履职范围、履职标准、履职绩效、资源配置等方面。在责任主体上，存在以末端处罚替代监督管理的制度缺陷；在履职范围上，横向存在职责交叉和职责缺失并存的制度缺陷；纵向存在上游、中游和下游职责脱节的制度缺陷。在履职标准上，存在数量和质量标准粗放的制度缺陷。在履职绩效上，存在部门自定标准、自行评价的制度缺陷。在城市管理物质资源配置上，存在“重建设，轻管理”的制度缺陷。针对城市管理现实存在的主要矛盾，北京东城区启动了以根除城市管理难题根源为唯一检验标准的体制机制的重大改革。

（1）创新城管体制

北京市东城区创建监督与管理分离的城市管理体制，弥补城市管理责任主体不明、缺失外部监督考核的制度缺陷。从体制上明确“大城管”范围内涉管部门和单位都是城管责任主体，同时明确监督考核机构隶属区政府，独立负责对涉管主体履职绩效的监督考核，以外部监督考核驱使区内所有涉管部门和单位必须依规依标履职。

这个体制改革的优点是在不触动涉管责任主体原有职责权限的前提下，强化我国行政体制原生优势：一是对责任主体进一步确权确责和细化履职标准；二是通过外部独立监督量化考核终结责任主体履职绩效自定自考的历史。十四年前，“数字化城市管理新模式”就创造了与近年环保督察基本相同的工作体制机制，迸发出旺盛的生命力。

（2）变革处置方式

通过制定《城市管理部件、事件处置（指挥）手册》，构建以处置职责重新确认、处置结果规范、处置时限精准为核心内容的城市管理问题处置制度体系，弥补现行管理体系存在职责交叉和缺失，上游、中游和下游职责脱节的制度缺陷，保证城市管理处置责任部门和单位职责清晰、资源充实、结果规范。

（3）变革监督方式

通过制定《城市管理部件、事件监督手册》，构建以外部监督考核机构问题发现、核查结案为核心的城市管理问题监督制度体系，弥补现行管理体系存在的各个涉管责任主体自定标准、自我监督的制度缺陷，确保城市管理问题发现核查的客观性和真实性。

（4）变革考核方式

通过制定《城市管理绩效考核办法》，以第三方核查数据为依据，构建对各个涉管责任主体的外部考核制度体系，弥补现行责任主体自我监督的制度缺陷，形成外部监督考核驱动涉管部门和单位持续提升处置效率的动力制度。

（5）建立长效制度

“加强城市管理效能考核，将考核结果作为城市党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考”，保障大城管体制运行效果的长治久安。

4、全国迅速普及

北京东城区启动了以根除城市管理难题根源为唯一检验标准的体制机制的重大改革，以“数字化城市管理新模式”为载体，在全国迅速普及。截至2017年底，全部直辖市、省会城市建成“数字化城市管理新模式”，地级市建成257个，占地级市75%；县级市170个，占县级市48%，县城474个，占县城30%。十四年来“数字化城市管理新模式”，创造了我国电子政务史上空前的全国性高覆盖率奇迹。

2009年住房和城乡建设部发布的《数字化城市管理模式建设导则（试行）》总结道：“数字城管探索建立了监管分离的双轴心管理体制，创建了将城市管理对象精确定位的万米单元网格法和城市部件事件管理法，建立了科学的城市管理工作流程和绩效评价机制，构建了一个适应新体制、新方法和新机制的集成化城市管理信息平台，是对城市管理体制、机制及管理手段的重大变革和创新。”

二、探索智慧升级

数字城管成功发展的历史经验，给了我们探索智慧升级的认识逻辑，智慧城管同样是由两个不可或缺的部分构成，前者是城市管理制度后者是智慧技术，离开城市管理制度这个根本，任何智慧技术的鼓吹，只会阻碍或迟滞数字城管的智慧升级。

1、新时代体改新要求

中央37号文开启了城市管理体制改革的新时代，新时代对“数字化城市管理新模式”赖以存活的管理体制、考核制度、监督考核机制都有了新的设计。

（1）对管理体制的设计

城市管理实行大城管体制：“城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。”——城市管理由城市党委、政府负总责，所有涉及城市管理的城区、部门和单位都是城市管理的责任主体。城管部门不负城市管理的总责，仅是责任主体之一。

城管部门实行大部制体制：“推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置。”——城市管理部门由三个行业管理和一个执法机构综合设置，实施大部制管理体制，以及大部制内城管执法体制。

（2）对考核制度的设计

大城管范围的考核：“加强城市管理效能考核，将考核结果作为城市党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考。”——大城管范围强调对人的考核，考核对象是城市党政领导干部。

大部制范围的考核：“推广绩效管理和服务承诺制度，加快建立城市管理行政问责制度，健全社会公众满意度评价及第三方考评机制，形成公开、公平、公正的城市管理和综合执法工作考核奖惩制度体系。”——大部制范围强调对工作考核，奖惩对象是城管部门的工作绩效。

（3）对监督考核机制的设计

“市、县政府应当建立主要负责同志牵头的城市管理协调机制，加强对城市管理工作的组织协调、监督检查和考核奖惩。建立健全市、县相关部门之间信息互通、资源共享、协调联动的工作机制，形成管理和执法工作合力。”——市县政府负责建立两个机制，一是大城管口径的协调机制，意在保障大城管范围监督考核权威性；二是大部制口径的工作机制，意在涉及大部制之外的部门之间信息互通、资源共享、协调联动。

2、新技术升级新机遇

“数字化城市管理新模式”在迎来中央开启城市管理体制改革新时代的同时，以“云、物、移、大、智”技术为代表的智慧城市大潮涌动，泥沙俱下，一时间智慧城管呼之欲出。但是，9年智慧城市繁华褪尽，智慧城管落地的时间表和路线图愈发扑朔迷离。数字城管成功发展的实践启示我们，要解决37号文提出了方向，而没有答案的智慧升级问题，我们要端正基本的研究态度，要坚持从实践中来再到实践中去的认识论，摈弃从技术概念出发主观臆断应用需求的认识论，即从顶层设计看，应该老老实实理解国家技术政策，从基层实践看，应该老老实实地学习行业内外实践案例，从政策和实践的结合中找到客观可行的升级途径，在科学的探索上没有捷径可走，几分耕耘几分收获，种瓜得瓜种豆得豆。

3、智慧升级遇到的智慧问题

（1）升级效果对管理体制的依赖性

大城管体制决定的城市管理效果。如《合肥市城市管理条例》明确，合肥市实行大城管的管理体制，其监督考核机构和职责隶属于市政府，监督考核对象范围是规划、建设、环境保护、水务、园林绿化、公安机关、房产、工商、卫生、食品药品监督、民政、交通运输、体育、文化广电新闻出版、商务等行政主管部门，以及其他有关部门和单位，监督考核收到的实际效果是，城市管理不再是城管执法局一个部门的责任，而是城市所有涉管部门和单位的履职义务。

大部制体制决定的城市管理效果。相当一部分城市实行37号文提倡的大部制城管体制，其管理职责范围是市政公用、市政环卫、园林绿化和城管执法，其监督考核机构设在局内，监督考核实际效果是将市政公用、市政环卫、园林绿化和城管执法等四个行业纳入监督考核范围。

单独城管执法体制的城市管理效果。还有不少城市监督考核机构设在城管执法局内，管理范围只有城管执法一个行业，其监督考核效果局限在一个行业内。

在城管体制既定的前提下，城市管理监督考核效果取决于管理体制设置，任何技术手段无力改变管理体制设置的优劣，更无力改变体制优劣导致的监督效果优劣。显然，管理体制的智慧对智慧升级的决定作用昭然若揭。

（2）升级技术对实践检验的依赖性

依据五个专项规划判断：第一，智慧化技术列入国策实施时间长的五年，短的一年，时间表明智慧技术起步晚，发展短，距离技术和应用成熟还有很长的路要走。第二，国家五个专项规划中，都不同程度地提到我国新技术整体发展水平与发达国家相比仍存在差距，缺少重大原创成果，在基础理论、核心算法以及关键设备、高端芯片、重大产品与系统、基础材料、元器件、软件与接口等方面差距较大；科研机构和企业尚未形成具有国际影响力的生态圈和产业链，缺乏系统的超前研发布局；尖端人才远远不能满足需求；适应技术发展的基础设施、政策法规、标准体系亟待完善等等。以上两点与数字城管诞生在有几十年成熟技术沉淀的历史情况截然不同，所以智慧化升级不可能照搬数字城管技术集成的老经验，需要面对新技术诞生晚、核心弱、待攻关、商用少等现实情况，摸着石头过河，边探索，边实践，边总结，成熟应用始终要排在研发和商用之后的信息技术普及规律，我们无法逾越。

4、制度和技术智慧的升级实践

（1）制度智慧的实践

在37号文发布实施三年多，一批城市牢牢抓住党中央、国务院给予的体制改革的历史机遇，紧密结合城市管理实际需要，通过地方立法、大部制改革和改进数字城管标准等多种渠道，努力向37号文指引的城市管理从末端处罚向依法治理、源头治理转移的战略目标挺进。

南京、武汉、合肥、德阳和上饶等城市，通过地方立法固化大城管体制改革的成果。2015年3月全国人大十二届三次会议通过的“全国人民代表大会关于修改《中华人民共和国立法法》的决定”，这一修改使得全国289个设区城市、30个自治州和4个不设区城市享有了地方立法权，对城市管理行业来说是获得了对城市管理事项制定地方性法规的立法权。在37号文改革精神指引下，武汉、合肥、德阳、上饶通过地方立法，以法律形式固化大城管体制改革的成果，为城市管理步入法制化轨道树立了典范。在立法中他们突出解决城管体制改革两个共性的核心内涵，对推进全国城管体改具有普遍意义，即以法律固化大城管管理体制和以法律固化源头治理的保障措施。

南京、海口、合肥、上海、沈阳等上百个城市，充分发挥大部制优势，形成城市设施管理、环卫养护和城管执法的城市源头治理的行政资源和物质资源的合力，以物质资源合力填平补齐城市规划和建设遗留的短板，以管理资源合力提升管理效率和水平。城市管理主体可以看作两类，一类主体是包括部分城市管理职责，如文化、食药、交通等部门；另外一类主体的全部职责都是城市管理范畴，如市政、环卫、园林，以及供水、供气、供热等专业单位。37号文推进的城市管理大部制改革的实质是将第二种管理主体的机构综合设置，消除管理主体间体制性内耗，以及物质资源分散降效，从体制上保障城管中游管理、养护和下游处罚各个职责和资源顺畅衔接，权责一体，维持城管基本效率。根据对全国100个地级以上城市的调查，80%以上的城市实行管理与执法相结合的城市管理体制。

上述城市实施大部制的实践证明，大部制能够最大限度地避免城市管理中下游部门间职能交叉、政出多门、内耗严重的体制痼疾，有效维持行政效率，促进1600多万市政、环卫、园林和执法职工，依法依规地为城市管理、养护和执法履职尽责。几十年城市管理的实践证明，以市政公用、市容环卫、园林绿化管理和养护的行政、物资、人力和财政资源的协力投入，是大幅减少城管执法的案件的数量，逐步减轻城管末端执法单打独斗压力的可行路径，能够较快提升城市管理能力和取得较好的根治式城管效果。

（2）技术智慧的探索

城市管理行业信息化与智慧化技术同步发展，省、直辖市和市县陆续在不同领域开展技术升级和方向探索，取得了初步的实践经验，值得全行业学习和借鉴。

三、探索数字城管智慧化技术升级的基本方向

2016年和2018年，重庆市、安徽省、一些城市和城区分别发布了推进智慧城管建设的指导意见或者设计方案。从已经出台的地方政府文件和国家五个专业规划对城市管理应用领域的要求看，数字城管智慧化升级的方向，大致可以概括为三个推进：第一，推进城管行业应用智慧化改造升级；第二，推进数字城管平台智慧化功能升级；第三，推进省级平台和监督联网建设。

关于推进城管行业应用智慧化改造升级。结合城市管理部门机构综合设置的主要职责，建设智慧市政设施管理系统、智慧市容环卫管理系统、智慧园林绿化管理系统、智慧水务监督管理系统、智慧城市照明管理系统以及户外广告、渣土运输、违法建设、智能停车、智慧管线等专项业务应用系统。建设城建档案数字化系统，实现市政公用设施建设档案信息共享。建设城管执法数字化系统，提升城管执法信息化水平，同时加强城管执法案件协作联动信息共享建设，打通规划、建设、国土、环保、公安、水利、工商、食药监等行政管理与行政执法信息衔接的瓶颈，维持城管执法工作秩序。

关于推进数字城管平台智慧化功能升级。基于物联感知技术，对井盖、广告牌、公交站台、桥梁、河道、城市照明、环卫车辆、施工工地管理等城市管理部件对象，探索升级数字城管平台数据获取物联感知功能。基于视频人工智能分析技术，对店外经营、无照游商、占道经营、乱堆物料、非机动车乱停、违规户外广告、打包垃圾、违规撑伞、垃圾箱满溢、沿街晾晒等事件对象，探索升级数字城管平台监督数据获取、任务派遣、结果核查、绩效考核分析和平台运转的智能化功能。基于大数据技术，以城市公共基础设施、公共客运交通、道路交通安全、市容环境、环境保护、园林绿化、公共水域（湖泊）等公共事务和秩序的管理难点问题为导向，逐步升级数字城管规律发现、源头治理的辅助决策功能。基于移动互联网技术，通过APP服务、微信和微博自媒体形式，畅通群众参与城市管理、政府宣传的渠道，整合市政公用、市容环卫、园林绿化和城管执法等便于服务市民的窗口服务事项，探索升级数字城管平台便民服务功能。 基于信息共享技术，加快城市管理应急风险普查和数据库建设，建设共享的信息资源服务体系，探索升级数字城管平台在城管紧急事件处置和辅助的功能。

关于推进省级平台和监督联网建设。开展省级平台建设，加强城市信息基础设施统筹规划布局，整合城市管理基础数据资源，形成系统运行稳定、信息数据安全的省级平台和省级数据中心。开发省级应用系统，逐步实现省市县三级平台互联互通。加强体制机制建设，在总结试点城市建设运行经验的基础上，探索建立创新规范的投资、建设、运营、管理、服务标准模式，形成切实可行的组织领导、指导推进、评价考核、政策促进和制度标准体系。加强对市县平台的运行监管，制定全省智慧（数字）城管系统运行情况考核办法，实现对各地系统平台运行情况的有效监管与监督考核，形成全省城市管理监督到位、协调到位、指挥到位的信息化监管体系。