三圈理论视域下乡村治理现代化问题研究

摘要：乡村治理现代化是国家在新时期下提出的新的乡村治理理念。乡村治理现代化之路应是一个整体系统推进的过程，需要各种治理要素整合到位。本研究基于三圈理论，分别从价值圈、能力圈、支持圈梳理了当前乡村治理现代化面临的问题，并进一步针对性的提出优化建议以推进乡村治理现代化的落地。

关键词：三圈理论;乡村治理现代化;耐克区

一、问题的提出

三圈理论是由马克·莫尔（Mark·H·Moore）在《创造公共价值：政府战略管理》一书中提出的，莫尔提出公共管理的最终目标是为社会创造出更多的公共价值。三圈理论强调，一项公共决策或者项目在实施时必须要对三方面因素进行充分考虑与论证：第一，评估一项决策方案或项目能否创造出公共价值，是否将公共利益作为方案的终极诉求，称为“价值圈”;第二，对于政策方案或项目在执行中的限制条件必须加以分析，即能否具备人、财、物等方面的资源条件以实现政策目标，称为“能力圈”;第三，充分重视与政策相关的利益相关者的意见和态度，获得他们的认同和配合是成功落实政策的关键，称为“支持圈”。三圈叠一起， 形成七个不同区域（如图1），？其中三圈达到结构性平衡状态，即图1“耐克区”，政策或项目的实施的才能达到理想目标。目前国内学者对于三圈理论的研究主要集中在以下两个方面：第一，对于三圈理论内涵的分析;第二，将三圈理论用于一些社会问题的研究。

乡村治理现代化与我国新时代的农村发展战略高度契合。乡村作为最基本的治理单元，是国家治理体系的“神经末梢”，乡村治理的成效不仅决定着乡村社会的发展、繁荣和稳定，也体现着国家治理的整体水平。实现乡村治理现代化，有利于打造共建共治共享的现代社会治理格局，推进国家治理体系和治理能力现代化。可见在新时代背景下，探讨乡村治理现代

化问题具有一定的现实意义。本研究以三圈理论为理论基础，剖析乡村治理现代化面临的困境，从“三圈”出发，分析乡村治理现代化困境的成因：价值导向不足;能力资源匮乏;支持力度不够。最后利用三圈理论，探讨乡村治理现代化“耐克区”的扩展策略。

二、乡村治理现代化

基层治理现代化是一个集合性的概念，包括治理治理制度、治理理念、治理结构的现代化。从治理制度来说，乡村治理现代化应具有健全的制度体系作为保障，采取更加民主化的治理方式。从治理理念来说，应强化服务理念，并不断更新工作方式方法以求能与村民不断变化的需求相匹配。从治理结构来说，应实现乡村治理资源、治理主体、治理制度与乡村文化的有效整合。在实践中，乡村治理现代化应是一个整体系统推进的过程，仅通过对当前乡村治理问题的小修小补企图实现乡村治理现代化不太现实。

三、三圈理论下乡村治理现代化困境分析

（一）“价值圈”：乡村治理现代化的“公共集体主义精神”导向不足

在三圈理论中，“价值圈”倾向于公共价值的研究，但当前的乡村治理正面临一种集体主义精神衰败的困境。在费孝通先生的认识中，我国传统的乡土社会以村落为单位，人口流动僵化，靠乡土社会的地方性“规矩”来维持乡村社会的有效运转，在一定意义上我们可以这种地方性“规矩”看成“熟人社会”背景下培育出的地方性集体主义精神，所谓集体主义精神，“是指一个集体在长期的共同生活和共同社会实践基础上形成和发展起来的，为集体大多数成员所认同和接受的思想品格、价值取向和道德规范，是一个集体的心理特征、思想情感的综合反映”。改革开放政策对于我国社会发展具有里程碑式的意义，在促进国家经济飞速发展的同时，也推动了我国乡村社会的巨大变迁。20世纪90年代后我国城市化进程加快，乡镇社会的劳动力大量涌入城市，老人和儿童成为留守人口。现代性因素不断由城市向乡镇基层社会渗透，乡镇内部村民的就业、收入、社会交往等呈现出多元化的需求，加速瓦解了传统乡村社会“差序格局”的人际关系，变革着乡镇基层人口的思想和生活方式，乡镇内村庄的异质性不断强化，传统的以“规矩”为代表的地方性共识受到冲击，“熟人社会”的特征逐渐被变异、被冲淡，“半熟人的乡村社会”建构起来，村民之间即熟悉又陌生，村民个体对于自身利益的追求，约束个人行为的“规矩”不断被僭越，乡土秩序面临巨大的挑战，加大了我国乡镇基层政府有效治理的难度。

（二）“能力圈”：乡村治理现代化的“能力”资源缺失

“能力圈”侧重于资源的可获取性，而经济资源短缺是乡村治理面临的一大难题。农业税未取消前，乡镇基层政府有强制性代表国家向村民征税的权威，农业税取消后，乡镇基层政府的强制性权威被极大削弱，与村民的联系纽带被切断，财力收入锐减，为维持乡镇基层政府的有效运转，乡镇基层在财力上依附于上级政府，这种财力的依附导致乡镇基层政府成为上级政府意志的代表者和执行者，“对上负责，对下脱离”高度概括了乡镇基层政府的现实存在状态，乡镇基层政府日益沦为一个“悬浮型”的组织。在我国西部地区，大多乡镇基层政府自身没有增创收入的能力，单纯的靠国家和上级政府转移支付来获取财政收入，乡镇基层政府的自主能力较小，极大影响到乡镇基层政府社会治理的积极性。在国家经济大发展的背景下，乡镇基层社会征地矛盾冲突不断，乡村利益群体通过正式和非正式的手段不断向乡镇基层政府施加压力，基层群体性对抗事件频发，维稳成了基层政府是首要工作。乡镇基层政府在治理中，“农村公共品供给无力、乡村债务化解困难、乡村干部‘不出事逻辑等一系列新的治理困境和危机，乡村治理在抛弃‘过度积极后走向了另一个方向——‘消极不作为”。乡镇基层政府社会治理积极性的缺乏，导致形式主义的工作作风严重，为应对上级检查与评估，短期权宜性措施治标不治本，基层社会治理问题依旧突出。

（三）“支持圈”：乡村治理现代化的“支持”力度不够

简略纵观我国的乡村治理发展历程，主要经历了乡绅或宗族长老治理制度、盈利性经纪人制度、人民公社、乡镇村治等几个重要的阶段，乡镇基层社会的人口绝大多数是农民群体，从国家的角度出发，国家公权力在基层乡镇社会的发展是一个由神圣化到世俗化的过渡，“公共权力本身从神圣化走向世俗化的过程也是村民不再面临必须从事公共参与的压力，因此，村里普遍存在的一个现象是，男性青壮年多在外务工经商，忙小家的致富，对村里的事务了解不多，热情不高”。鄉镇基层群体就其所占有的政治和经济资源而言，社会—经济地位较低，政治参与渠道不畅。

就我国乡镇基层社会的发展而言，一方面，改革开放后，社会阶级结构趋向于开放化，人口流动管制放宽，经济发展，外流务工农民往返于城市与乡村之间，在乡镇基层政府治理中呈“不在场”状态，配第——克拉克定理突显，乡镇基层社会外流人员的工人身份不断强化而农民特征日渐淡化，外流人口的政治参与率大大降低。这种现象也验证了李普赛特的经典研究：“任何社会的阶级结构越开放，其工人阶级在政治上越冷漠;社会的层次越森严，其下层阶级可能建立自己强大的政治组织”。另一方面，我国基层政府治理中变异出的“宗族政治”、“村霸政治”等，不能有效代表基层民众的诉求，基层群体的参与也很难影响到乡镇基层政府或村民自治委员会的政策决定，基层群体治理参与的生态不完善，被动的参与乡镇基层治理工作，导致基层群体参与治理的效果不是很理想。

四、乡村治理现代化“耐克区”的扩展策略

（一）价值圈扩展策略：培育乡镇社会集体主义精神

（1）树立乡镇基层政府社会治理的共同价值目标

近几年来，乡镇基层社会劳动人口的大规模流动，村民之间互动减少，个体观念不断强化，人际关系的“原子化”特征愈加明显，“基层群众的利益目的理性不断增强，这在一定程度上带来财富的增加，但也伴生了传统村民互助合作网络的解构、公共性的消解和损公肥私、损人利已等现象的出现”。在基层社会治理中，要重视集体主义精神的重构，整合个人碎片化的利益诉求，形成应以乡镇群体的公共利益为前提，以制度为保障，以人的全面发展为宗旨，建立乡镇基层政府社会治理的共同价值目标，打造“共建，共治，共享”的基层现代化治理格局，用共同的价值目标驱动乡镇基层社会群体像石榴籽一样紧紧抱在一起，为共同的利益而努力，引领人们朝着共同的方向坚定不移地前进，实现集体利益的最大化。

（2）重建乡镇基层社会文化，强化基层乡镇群体对于集体意识的心理认同

“文化是依靠价值、规范以及风俗习惯等发挥作用的。由于文化整合属于深层次整合手段，所以它对集体认同感，个体意识有着深刻、深远的影响。一个持续的、用于维持社会运动参与者忠诚和承诺的集体认同感的创造，本身就是一个文化成就”。文化在乡镇基层社会发展中的巨大整合作用是显而易见的。改革开放后，现代化成果不断向乡镇基层社会蔓延，现代化的价值观不断重塑基层群体的认知，原有的在集体生活中形成的传统文化分崩离析，群体之间关系不断疏离，公共的善不断遭到挑战。在乡镇基层社会治理中，乡镇基层政府应认识到文化在维持乡村社会中发挥的独特作用，重视基层社会文化的建设工作，大力挖掘原有的乡村文化，丰富乡村社会文化活动，整合基层社会的文化资本，培育乡村社会的互助精神，抑制群体之间“功利化”的过度无序发展，强化个体对于集体的认同，维护基层社会秩序，为基层社会治理的有序推进打下良好的文化基础。

（二）“能力圈”扩展策略：规范乡镇基层政府行为，调动其治理积极性

（1）严格推行“问责制”

乡镇基层政府作为与广大农民群体联系最紧密的群体，其一言一行都影响着基层群众对于我国政府形象的评价，这对于乡镇基层政府行为的规范化提出了更高的要求。在未推行“问责制”之前，政府官员不用为自己错误的决策承担责任，造成了国家资源的大量浪费，以公谋私的行为盛行。2009年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，明确对有因工作失职造成特别重大安全生产事故发生或连续发生重大事故的党政领导干部实行问责。在乡镇基层政府部门推行“问责制”，明确了乡镇基层政府职责，规定政府官员要为自己的失当行为和失当决策承担责任，可以有效遏制公权力占有者滥用权力，规范乡镇基层政府治理行为。

（2）合理配置县、乡镇财政权力

农业税取消后，乡镇基层政府失去了直接的财政收入来源，该举措削弱了乡镇基层政府的治理能力及治理积极性，即便乡镇基层政府有治理的积极性，“巧妇难为无米之炊”，迫于财政压力最后不得不放弃一些好的社会治理举措，乡镇基层政府在社会治理中呈现出“不作为”的逻辑。在现实社会的实践过程中，乡镇基层政府处于国家权力体制的末端，“责大权小”，财权与事权的不平衡性导致乡镇基层政府在财政方面对上级政府具有很强的依赖性。为调动乡镇基层政府社会治理的积极性，在国家财政权力分配体系中，应适当的选择给予乡镇基层政府一定的财政权力，让乡镇基层政府在财政相对自主的情况下积极开展治理工作，真正做到为广大人民群众谋福利。同时，为防止乡镇基层政府在治理中的腐败问题，也要加强对乡镇基层政府公共财政使用情况的多方面监督，从而实现公共财政的效用最大化。

（三）支持圈扩展策略：倡导多元治理主体的参与

（1）乡镇基层政府对基层群体角色认知的转变

在农业税未取消前，基层群体作为被管制的对象，需要服从乡镇基层政府强制征税的命令。农业税取消后，乡镇基层政府与基层群体之间更多的由“管制关系”转变为“服务关系”。在当今社会，单方面的政府管理在解決复杂的基层事务时显得势单力薄，影响甚微，因此政府治理营运而生，强调多主体参与的治理受到更多人的亲睐。在基层治理理论中，更多的提倡将治理主体放在平等的地位，采取措施调动基层群众参与治理的积极性。在治理理论主导的背景下，乡镇基层政府要及时改变对于基层群体角色的认知，转变“机械性推行政策”的工作方式，防止出现乡镇基层政府的闷头努力反而受到基层群体抱怨的现象。

（2）有效回应乡镇基层群众的需求，改善乡镇基层政府形象

中国社科院出版的《中国社会发展年度报告2013》一书中提出：“我国公众对于政府的信任程度越往基层越低”。这种低信任度更深层次来说是由于乡镇基层政府与基层群体互不信任导致的，乡镇基层政府在政策的执行中，往往考虑的是如何更好的完成上级的任务，而不是考虑如何有效回应基层群体的需求，实现基层群体的利益最大化，普通基层大众一直作为一个边缘的群体而存在，被动的参与基层治理。在官民关系紧张的背景下，要吸引村民参与政府治理活动，政府首先要做的是听取基层群体意见并积极回应群体的需求，缓和官民关系，改善乡镇基层政府在基层群体中的形象。

参考文献：

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[9] 李汉林著. 中国社会发展年度报告 2013. 北京：中国社会科学出版社， 2013.12：265-301。

项目基金：

本研究受“中央民族大学硕士研究生自主科研项目资助（项目编号：SSZZKY-2019026）”。

作者简介：

马芳，中央民族大学管理学院在读研究生，研究方向：乡村治理。